国家管辖外区域(ABNJ)几乎覆盖了一半的地球表面, 在生物多样性方面极具重要性。在过去, 由于ABNJ较为偏远, 人类对其缺乏认知, 对于ABNJ内的资源等开发和利用都很有限。但随着科学和技术的提高, 以及人类对于资源的需要和渴求, 越来越多的国家机构开始对ABNJ产生浓厚的兴趣, 加大了对ABNJ的研究和勘探力度。国际社会也渐渐意识到ABNJ生态系统面临着日益严重的威胁, 十多年来一直在非正式地讨论保护和可持续利用国家管辖外区域生物多样性的各种办法。联合国在2006年至2015年召开了九次特设工作组会议, 在会议上各国就海洋遗传资源(MGRs)等问题上存在重大分歧, 以中国在内的77国集团为代表的发展中国家认为MGRs属于人类共同遗产(CHM)的一部分, 主张建立一个惠益分享机制, 而其他国家如美国、俄罗斯和日本则认为MGRs属于公海自由原则下的内容, 这些资源的获益采用“先到先得”的处理方式, 它们并无义务对获益进行分享。除此之外, 还有包括欧盟、澳大利亚和新西兰在内的许多国家采取了中间立场, 承认了利益共享的必要性, 但没有承认MGRs为CHM。^[1]目前, 该分歧依然较为严重。随后在2016年至2017年又召开了四次筹备委员会会议, 在2017年12月24日第四次筹备委员会结束之后, 联合国大会决定召开政府间会议, 拟订一项关于保护和可持续利用国家管辖外区域生物多样性(BBNJ)的具有法律约束力的国际文书。该文书被视为《联合国海洋法公约》的第三个执行协定, 将处理与BBNJ有关的一系列问题。根据这一决定, 开启了一系列的政府间谈判, 谈判涉及划区管理工具制度、海洋遗传资源及惠益分享制度、环境影响评估制度和能力建设与技术转让制度共四大议题。

然而, 无论谈判是以何种方式进行, 对于资金的安排在国际文书中都是不可缺少的一部分, 尤其是在能力建设与技术转让领域, 若缺乏充足的资金提供支持, 有关能力建设的项目无法顺利进行, 将严重影响发展中国家的能力建设, 进而影响到国际条约的有效履行。不少国际文件都提到了资金安排在国际文件履行中的重要性。如在《联合国气候变化框架公约》第4条承诺中指出, 发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺, 将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行。与《联合国气候变化框架公约》相一致, 《生物多样性公约》第二十条资金中也提到, 发展中国家缔约国有效地履行其根据公约作出的承诺的程度, 将取决于发达国家缔约国有效地履行其根据公约就财政资源和技术转让作出的承诺。《21世纪议程》序言部分也提到, 要实现21世纪议程的发展和环境目标, 就要对发展中国家提供大量新的和额外的财政资源, 以支付这些国家为处理全球环境问题和加速可持续发展而采取行动所引起的增额成本。发展中国家的能力建设, 尤其是最不发达国家和小岛屿国家, 需要大量充足、可预测与可持续的资金支持。

在对BBNJ供资机制的研究中, 国内学者研究成果较少, ^①仍主要集中于BBNJ划区管理工具制度、海洋遗传资源及惠益分享制度、环境影响评估制度范围内, 对于BBNJ能力建设与技术转让的专门研究较少, 而资金问题又主要集中于后一领域进行讨论, 国内学者在BBNJ供资机制的研究仍留有较多的空白。国外学者有一定数量的研究成果, ^②对BBNJ供资机制的资金运作实体选择、潜在的资金来源、主要的资金类型等都作了一定的分析和总结, 但仍需要随着谈判的进行有进一步的发展。

① 参见国内学者主要研究成果。例如, 胡学东、郑苗壮编著：《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题研究》, 中国书籍出版社, 2019年版; 朱建庚：《国家管辖范围外的海洋法律制度》, 知识产权出版社, 2019年版; 金永明：《国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题》, 载《社会科学》2018年第9期; 王秀芬、檀畅：《国际海洋立法新动向与中国应对——以＜国家管辖范围以外海域生物多样性国际协定＞为视角》, 载《吉首大学学报(社会科学版)》2018年第5期, 等等。

② 国外学者主要研究成果有：Glen Wright, Julien Rochette, Kristina Gjerde, Isabel Seeger.The long and winding road: negotiating a treaty for the conservation and sustainable use of marine biodiversity in areas beyond national jurisdiction, IDDRI, 2018; Emily Barritt, Jorge E Viñuales, Legal Scan. A Conservation Agenda for Biodiversity Beyond National Jurisdiction, Cambridge Centre for Environment, Energy and Natural Resource Governance, University of Cambridge, 2016; Biliana Cicin-Sain et al. Policy Brief on Capacity Development as a Key Aspect of a New International Agreement on Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ), 2018;等等。

一、BBNJ供资机制的主要争点及分析

资金安排是很多国际条约都无法回避的内容, 很多时候也是国际条约谈判无法顺利进行的重要原因之一。如在气候变化领域, 发达国家更关注环境问题, 发展中国家更关心发展问题。在资金安排上, 发达国家不愿意承担公约所要求的强制性基金和为发展中国家提供更多的资金需求, 要求发展中国家中的大国也能够承担一部分的资金投入; 而发展中国家则强烈要求发达国家按照公约的规定加大资金的投入以支持发展中国家进行能力建设与技术转让。^[2](P14)由于发达国家和发展中国家在资金安排上的分歧过于严重, 国际条约对于资金部分的安排往往是在时间的推移下不断地完善和发展的。BBNJ国际协定下的资金安排也是如此。

在BBNJ国际协定谈判中, 谈判各方对于资金的安排也有不同的意见。在第一次政府间会议谈判中, ^③与会者基本上一致认为需要提供能力建设资金, 并为此建立筹资机制。同时与会者还强调需要充足、可持续和可预测的供资。但对于供资的来源有较大分歧。此外, 与会者同意利用现有的供资机制如全球环境基金, 但对于是否需要建立新的供资机制上意见难以统一。最后, 就能力建设和海洋技术转让方面供资在具有法律约束力的新文书中是否应被列为一项义务, 以及供资应为强制性还是自愿性问题, 与会者也提出了若干不同的观点。

③ 参见根据《联合国海洋法公约》的规定, 就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题, 拟订一份具有法律约束力的国际文书政府间会议第一届会议文书。

在第二次政府会议谈判中, ^④虽然与会者已就文书中纳入关于供资的若干规定以及对供资来源采取灵活办法一定程度上达成共识, 但对于供资的来源为强制性还是自愿性的问题依然争议较大, 有的意见表示既支持自愿供资, 也支持强制供资, 也有意见表示仅支持自愿供资。对于是否需要建立新的供资机制, 与会方仍未达成一致意见, 如果需要, 那么是通过本文书建立供资机制, 还是留给决策机构处理, 还存在分歧, 都需要在接下来的谈判中进一步审议和考虑。在根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订的协定案文草案中, 对于第七部分财政资源的争议点仍然较大, 体现在案文草案中该部分的第1款、第5款和第7款。如何就能力建设与技术转让这一问题提供更充足的、可预测的、可持续的资金, 是与会方需要不断讨论和谈判的问题。

④ 参见根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书政府间会议第二届会议文书。

(一) 争点一：是否将供资作为文书的一部分进行讨论及用语

BBNJ资金机制的第一个争点在于是否要将供资作为文书的一部分进行讨论和该部分具体的用语选择。也就是说, 在国际文书中是否要将第七部分供资作为单独部分在文书中体现, 若在文书中体现, 那么是采用“财务资源”还是“财务机制”作为该部分的标题。

第七部分是对BBNJ国际协定下的资金问题作出的有关安排, 对其作为一个单独部分进行讨论, 且在协定中列出, 是十分有必要的。如果不直接在国际协定中作出相关资金安排, 容易弱化资金在BBNJ能力建设与技术转让等方面的重要性, 减弱发达国家的出资意愿。若删去资金安排的部分, 将不利于发展中国家在后续谈判中对国家利益的维护, 缺少发达国家对能力建设资金的支持, 也不利于发展中国家对国际协定的履行。另外, 就其他国际条约而言, 绝大部分的条约都将资金部分作为单独的部分进行讨论, 并在条约条文中得到体现。BBNJ国际协定作为未来能够对国际海洋局面产生影响的重要协定, 应与多数国际条约在体制上保持一致, 以便各国的接纳和适用。

而对于第七部分的用语, 财务资源是指资金的来源渠道, 财务机制是指有关的资金运作实体, 协议草案中的第52条供资既提到了资金的来源(第2款), 又提到了供资机制(第6款), 因此本部分名称无论是财务资源还是财务机制, 都有失偏颇。尽管在《蒙特利尔议定书》中存在命名为财务机制, 但在内容中又规定资金来源的情况, 由于该议定书距今时间过长, 存在制定技术不足等情况, 并不建议借鉴。在名称的选择上可以采用《联合国防治荒漠化公约》的条文安排, 将财务资源与财务机制分开命名, 或者参考《粮农组织植物遗传资源国际条约》直接以资金命名。

(二) 争点二：支持本协定的资金是否需要可持续和可预测

BBNJ协定案文草案第五十二条第1款提到, 支持执行本协定, 特别是本协定规定的能力建设和海洋技术转让的资金, 应充足、便利、透明、可持续和可预测。而与会方对该资金是否具有可持续和可预测的要求仍存在争议, 认为只需要满足充足、便利、透明三个要求即可。

大多数国际条约当中都规定了资金的提供应当具有可预测性和可持续性。如在《联合国气候变化框架公约》中提到了发达国家承诺的履行应考虑到资金流量应充足和可以预测的必要性; 在《生物多样性公约》中提到了发达国家履行承诺时, 应考虑到资金提供必须充分、可预测和及时。在《联合国防止荒漠化公约》中提到了发达国家缔约方承诺促进筹集充分、及时和可预测的资金资源。BBNJ国际协定有必要与多数国际公约在资金的用语上保持一致。

可持续和可预测的资金有助于BBNJ能力建设与技术转让项目开展的一致性和连续性。如果项目需要的资金并非是可持续和可预测的, 容易产生资金断流而导致项目无法进行的情况, 由此可能对发展中国家产生更多的问题, 不利于发展中国家的能力建设。若资金的来源无法做到可持续, 只满足充足、透明、可预测的条件也是能够被接受的。资金的来源存在风险性, 取决于资金提供者的具体情况, 可持续性的要求或许对某些资金提供者而言过高, 难以达到要求。

(三) 争点三：本协定下的资金来源性质

BBNJ协定案文草案第五十二条第1款提到了本协定的资金性质, 与会方对资金安排的争议主要集中在资金的性质方面, 草案中对资金的来源选择分为自愿性资金、强制性资金与自愿性资金相结合两类。在全球化发展要求全球治理和全球合作的环境下, 发展中国家认为发达国家有义务为BBNJ协定下的能力建设与技术转让提供强制性的资金。这不仅仅是为了发展中国家本身的利益考虑, 也是为了BBNJ协定能够顺利地被遵守和履行。而发达国家只愿意提供自愿性的资金, 以捐赠的形式作出, 而不愿意承担强制性义务。

结合多个国际条约对资金性质的规定, 国际条约和文件下的基金一般分为两类, 第一类源自强制性分摊或指标分摊的基金, 都由特定的机构负责实施, 包括《粮食和农业植物遗传资源国际条约》框架下设定的全球作物多样性信托基金; 《湿地公约》框架下设立的小额捐赠基金; 《气候变化框架公约》框架下设立的四基金等。第二类是自愿捐赠的基金, 包括《巴塞尔公约》框架下设立的技术合作信托基金和在《湿地公约》框架下设立的湿地未来基金、瑞士非洲赠款基金等。^[3]同时, 在多个国际条约中存在既有强制性资金来源, 又有自愿性资金捐赠的情况。BBNJ国际协定中的资金安排采用强制性资金与自愿性资金相结合的模式并非国际首创。

许多条约的履行都取决于资金的支持。如果资金仅仅是来源于自愿性的捐赠等, 那么对于发展中国家能力建设的需要而言是远远不够的。由于发达国家与发展中国家存在着天然的分歧, 在多数情况下, 发达国家本来就不愿意在发展中国家之上投入过多的资金, 若不以一定的强制性要求, 发展中国家想要从发达国家中得到资金的支持有较大的难度。另外, 根据已有的条约规定和发达国家的履行经验来看, 即使在条约中已经明确规定了发达国家缔约方有提供资金的强制义务, 但对于资金的获得仍然不够理想。许多发达国家找各种各样的借口来逃避对强制性资金义务的履行, 导致对发展中国家能力建设资金的缺口依然较大。因此, 直接在协定中规定强制性资金来源是十分重要的。

(四) 争点四：是否需要设立特别基金及其来源

BBNJ协定案文草案第五十二条第5款提到了特别基金的设立, 对于特别基金是作为一种选择, 还是作为一种义务设立, 以及其来源是强制性还是自愿性问题, 在谈判中存在较大争议。另外, 该款存在两个备选案文, 备选案文1对特别基金的来源和用途作了具体安排, 备选案文2只提到缔约国应合作建立适当的供资机制。对于备选案文1中特别基金的用途各方达成了一致意见, 但对于特别基金的来源存在较大的分歧。在特别基金的强制来源上有：第一, 缔约国的缴款以及为利用海洋遗传资源而支付的特许权使用费和分阶段支付的款项; 第二, 作为获取和利用海洋遗传资源的条件而支付的款项, 在环境影响评估的核准过程中支付的保险费, 此外还包括费用回收、各种收费和罚款以及其他强制性付款途径。对于以上两种来源存在较大争议。就此点而言, 由于其涉及到另外三个议题谈判的内容, 仍需要更多的考虑。

结合其他国际条约和文件的实践, 全球范围内的特别基金主要有气候变化特别基金、最不发达国家基金、适应基金、促进透明度能力建设基金、《名古屋议定书》执行基金、土地退化中立基金、信托基金、世界遗产基金、惠益分享基金、小额补助金、援助基金等。不同的基金类型对应不同的基金使用渠道, 用以支持不同发展中国家的能力建设项目中的有关活动。特别基金在政治、经济、文化、气候变化、海洋发展和生物多样性等方面发挥着重要作用。作为条约下设立的特别基金, 能够较好地对资金实体进行补充, 为能力建设提供更多新的额外的资金来源, 以支持发展中国家对公约的履行。

发达国家在资金问题上始终都采取回避态度, 对于需要其进行出资以支持发展中国家的项目几乎都是持反对意见的。而发展中国家由于自身多方面能力建设的需要急需大量的资金援助, 特别基金的设立有助于为发展中国家在BBNJ协定下的相关活动提供额外的资金支持, 受到了发展中国家的广泛关注。

(五) 争点五：新供资机制的建立

BBNJ协定案文草案第五十二条第5款的备选案文2中提到, 缔约国应合作建立适当的供资机制, 以协助发展中缔约国实现本协定规定的能力建设和海洋技术转让的目标。与备选案文1相比, 备选案文2只提到了缔约国应当合作建立适当的供资机制, 而对该供资机制如何运作并未作任何明确的规定。本款争议点在于是否需要建立新的供资机制, 还是利用已有的供资机制提供资金支持。

在气候变化领域和生物多样性领域已有全球环境基金作为资金实体运行, 一部分与会方认为可以利用现有的机构如全球环境金作为BBNJ下的资金实体处理与资金相关的事项; 而另一部分与会方认为应当为BBNJ国际协定建立一个全新的资金实体。这种全新的资金实体为BBNJ协定量身定做, 能够更好地符合BBNJ协定下的要求。

在《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》等多个公约下都设有资金实体, 用以管理与资金相关的活动。BBNJ协定作为一项涉及海洋及海底、生物、遗传资源、环境评价等跨领域的国际协定, 仅仅借助其他国际条约已有的资金实体是远远不够的。

除了以上五个争点外, BBNJ协定案文草案在第七部分仍存在一些争议, 如是否需要在特别基金的来源上引入私营实体(第5款备选案文1), 在第6款供资机制的设立目的中尤其提到了发展中缔约国、最不发达国家、内陆发展中国家、地理不利国家、小岛屿发展中国家的情况下, 是否在第7款依然要重复说明对特殊缔约国的考虑等争议。

二、其他国际条约中的供资机制及借鉴

目前BBNJ供资机制仍存在较大争议, 而BBNJ能力建设与技术转让能否成功的关键点就在于是否有充足的、可预测的、可持续的资金提供支持。虽然BBNJ议题仍在谈判进程中, 对于最终的资金机制的走向还不够明朗, 但通过国际社会已有的供资机制运作的实践和较为成熟的供资来源, 能够对BBNJ国际协定下的供资机制提供帮助和借鉴。

(一) 现有国际条约及文件中的供资机制实践

对供资机制进行规定的国际文书较多, 主要表现在《国际热带木材协定》第21条巴厘伙伴关系基金、《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第11条资金机制、《京都议定书》第12条、《马拉喀什协定》能力建设附件中的发展中国家能力建设框架第21条、《哥本哈根协议》第10条、《坎昆协定》第102条、《巴黎协定》第13条、《生物多样性公约》(CBD)第21条、《名古屋议定书》第25条、《蒙特利尔议定书》第10条、《联合国防治荒漠化公约》第21条、《联合国教科文组织关于保护世界文化和自然遗产的公约》第15条、《粮农组织植物遗传资源国际条约》第13条、《执行1982年12月10日＜联合国海洋法公约＞有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》第24条、《关于执行1982年12月10日＜联合国海洋法公约＞第十一部分的协定》第7节等国际文书中。

1、《联合国气候变化框架公约》——全球环境基金、绿色气候基金

在《联合国气候变化框架公约》及其基础上通过的一系列国际文书最终确立了在气候变化领域以全球环境基金和绿色气候基金为资金实体, 由气候变化特别基金、最不发达国家基金、适应基金等作为特别基金进行补充的供资机制。全球环境基金成立于1991年10月, 最初是世界银行的一项支持全球环境保护和促进环境可持续发展的10亿美元试点项目, 执行机构为联合国开发计划署、联合国环境规划署和世界银行。随后在1994年进行了重组, 成为了独立的常设机构。^⑤全球环境基金在提高能源和资源的有效利用、减少环境污染方面有卓越的贡献。在2010年坎昆举行的UNFCCC第16次缔约方大会上, 发达国家就正式承诺到2020年每年筹集1000亿美元作为国际气候融资。这些资金将用于发展中国家的减缓和适应项目。但就目前情况来看, 发达国家曾多次拖延气候变化谈判, 并且轻视国际环境责任的履行, 要发达国家承担国际气候保护环境的责任较为困难, ^[4]发展中国家对1000亿美元的国际气候融资不宜太过乐观。

⑤ 参见全球环境基金, http://www.gefchina.org.cn/qqhjjj/gk/201603/t20160316_24275.html, 2020年3月4日访问。

全球环境基金虽然在减缓气候变化影响、环境保护和支持发展中国家能力建设方面有突出的表现, 但也存在着一些实体上的缺陷。首先是在基金的运行机制上, 全球环境基金表决的理事会是由发达国家主导的, 发展中国家寻求全球环境基金的援助难以得到发达国家的认可和支持。其次是在全球环境基金对申请项目进行审批的过程当中存在操作程序过于复杂和透明度不够等问题。最后是在全球环境基金具体的运作过程当中, 由于其还是《联合国生物多样性公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《联合国防治荒漠化公约》和《关于汞的水俣公约》其他四项公约的资金运作实体, 全球环境基金的运作压力过大, 容易造成基金安排不平衡和基金使用效率过低的结果。

绿色气候基金的提议最早出现于2009年哥本哈根气候大会上, 并在2010年的坎昆大会上最终确定, 气候公约终于拥有了属于自己的、相对独立的资金机制。绿色气候基金的启动, 为气候变化领域的资金筹集提供了新的方式, 在一定程度上减缓了全球环境基金的运行压力, 能够助力发达国家实现自己的出资承诺。目前绿色气候基金是世界上最大的气候基金, 在106个国家承诺提供46亿美元的资金。同时它也被认为是最具雄心的全球能力建设基金, 承诺提供1亿美元用于加强国家和地方政府在规划、获取和管理气候资金方面的能力。绿色气候基金建立了多种机制, 如采用更直接的标准和简化较小提案的审批程序, 以改善国家和地方机构获得适应和缓解资金的渠道。^[5]虽然《坎昆协议》确定了绿色气候基金的建立, 但是对于基金的资金来源并未作出详细的规定。如何避免气候基金之间的重叠, 如何激励更多的国家参与基金下的各项安排, 如何将不同的资金在基金中进行公平和最大效益的分配, 是绿色气候基金需要面临的问题。

除了全球环境基金和绿色气候基金两大资金实体外, 在气候变化领域还有其他资金作为来源, 如适应气候变化启动基金、粮食和农业植物遗传国际条约的惠益分享基金、气候投资基金、凉爽地球伙伴关系基金、国际气候行动计划、国际发展协会等。^[6]这些特别基金作为两大资金实体外的补充基金, 能够在一定程度上缓解发展中国家面临的气候变化所带来的不利影响, 但由于气候变化领域目前的资金缺口依然过大, 还需要更多的资金注入。

2、《生物多样性公约》——全球环境基金

在生物多样性领域仍然是由全球环境基金作为供资机制对资金进行管理。全球环境基金在生物多样性保护领域重点资助了3300个保护权建设项目, 制定了覆盖3.5亿公顷陆地和海洋景观的生物多样性保护计划, 为发展中国家生物多样性的保护和可持续发展提供了支持。^[7]但全球环境基金项目对发展中国家的捐赠是附条件的, 如果国家申请基金项目的援助, 需要以9:1比例进行资金的配套, 受援助国如何筹资也成为了一个大问题。

除了全球环境基金作为公约的资金实体外, 还在《名古屋协定书》的基础上成立了一项《名古屋议定书》执行基金(NPIF)。其目标在于向已经签署、准备签署和准备批准《名古屋议定书》的国家提供支持, 以加速《名古屋议定书》的批准和实施。该信托基金为制定和实施涉及特别是私人部门的遗传资源获取和惠益分享(ABS)协议提供支持。《名古屋议定书》执行基金中对遗传资源获取和惠益分享的经验可供BBNJ国际文书借鉴。

3、《蒙特利尔议定书》——蒙特利尔多边基金

在《蒙特利尔议定书》之前, 环境领域并未有自己专门的资金运作实体, 《蒙特利尔议定书》建立了专门援助发展中国家的多边基金和运作实体——执行《蒙特利尔议定书》多边基金, 世界银行作为《蒙特利尔议定书》多边基金的四个实施机构之一, 在《蒙特利尔议定书》中扮演了关键角色。^[8]《蒙特利尔议定书》也在多边基金的支持下成为国际环境条约实施中最为成功的典范, 自建立以来, 为发展中国家在技术转让和促进多边义务的遵守上提供了巨大的支持。学者何艳梅指出, 蒙特利尔多边基金能够获得成功的原因在于它作为专门资金运作机构的独立性和多边基金资金来源的强制性。^[3]但有学者提出了相反意见, 认为蒙特利尔多边基金并非是一个完全独立的资金运作实体, 由于世界银行是蒙特利尔多边基金日常业务的管理者和执行者, 两者之间在职能上容易产生重叠和冲突。^[9]

此外还有多个国际文书都有具体的资金安排, 如《国际热带木材协定》设立了巴厘伙伴关系基金、《粮农组织植物遗传资源国际条约》设立了惠益分享基金、《联合国防治荒漠化公约》设立了全球机制、《联合国教科文组织关于保护世界文化和自然遗产的公约》设立了世界遗产基金、《湿地公约》设立了小额补助基金和长尾湿地基金等等, 都是针对不同条约内容下的专门资金安排。

由上述内容可知, 有多个国际条约由同一个资金实体运作, 如全球环境基金同时是《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《联合国防治荒漠化公约》和《关于汞的水俣公约》五大公约的临时基金机构。也有国际条约并无资金实体, 而是依据条约成立了特别基金, 如根据《粮农组织植物遗传资源国际条约》下设惠益分享基金。而有的国际条约既有资金机制的专门运作实体, 又设立了特别基金, 如《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《联合国防止荒漠化公约》等。可见一项国际公约对于资金机制的规定是较为灵活的, 对于是否设立资金实体、特别基金等相关资金安排, 要根据公约的目标、性质等内容来加以确定, BBNJ下的资金安排应当在参考借鉴其他公约的基础上成立一套具有专门性的、有助于发展中国家履行BBNJ国际文书的供资机制。

(二) BBNJ供资机制资金来源参考

以资金的来源作为划分依据, BBNJ供资机制可以分为三种主要的资金来源途径。第一种是公共资金, 包括来自多边或双边条约的资金, 主要用于支持改善海洋的管理和治理能力等相关活动。第二种是慈善捐款, 包括基金会等, 这些基金会通常在支持与海洋研究相关的专门研究上有较长的历史。第三种是较为创新的资金来源, 对于ABNJ的治理和实践而言也是一种新的资金机制。创新融资能够以可扩展和有效的方式引入私人资金, 特别是通过全球金融市场解决紧迫的全球问题。^[10]

在公共资金领域可供选择的资金来源有来自多边组织和基金会的资金, 如全球环境基金、联合国开发规划署、世界银行集团和相关的区域发展银行。除此之外, 还有许多联合国和政府间的机构将支持能力发展的资金作为其核心资金的一部分。这些组织包括联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮食及农业组织(FAO)、教科文组织政府间海洋学委员会(IOC)和国际自然保护联盟(IUCN)等, 尽管其本身并不是供资机构, 但在这些组织的安排下能够筹集基金以支持发展中国家的能力建设。除了来自多边组织和基金的资金外, 公共资金领域还有来自政府的开发援助(ODA)。

在慈善捐赠领域可供选择的资金来源有日本财团基金、笹川和平基金会、皮尤慈善信托基金、洛克菲勒基金会和其他一些能够为海洋管理活动提供资金的基金。发展中国家的国家环境和渔业基金会也资助了与ABNJ有关的工作, 比如为专属经济区和ABNJ中的渔民IUU捕鱼提供法律指导, 提高渔民法律意识。

在创新融资领域, 资金的来源主要为私人的投资与公私合营。BBNJ能力建设与技术转让的资金来源可由其他三个议题提供。如在划区管理工具制度中的海洋保护区, 对海洋保护区的参观者可收取一定的参观费用, 用于海洋保护的发展和有关的能力建设; 在环境影响评价制度中也会产生相关的费用, 如以美国和法国为代表的发达国家利用环境税收入建立环保基金。^[11]此种费用可用于提高国家执行环境影响评价制度的能力和支持与ABNJ管理相关的优先项目, 在国家向BBNJ筹备委员会提交的报告中也建议了这种筹资方式; 在海洋遗传资源及惠益分享制度中也会产生资金。对于非货币惠益的分享能够更加及时高效, 可用来提高发展中国家参与海洋遗传资源商业化和有关科学研究的能力, 而对于货币惠益的分享虽然需要时间, 但其可以作为未来的能力建设与技术转让的资金来源。此种类型的基金来源也在国家向BBNJ筹备委员会提交的报告中所建议。除了以上几种创新融资类的资金来源外, 还可通过债务交换或与债务交换相关联的其他债务融资, 发行支持可持续蓝色经济发展的蓝色债券, 收取生态系统服务费, 从致力于海洋基础设施建设、数据收集的公私合营部门所产生的基金, 专门基金如水基金和ABNJ进入碳市场后所产生的资金等方式获得资金来源。

三、对BBNJ供资机制的建议

通过对BBNJ供资机制存在的主要争点分析和其他国际条约中的供资机制的借鉴, BBNJ供资机制应当建立新的资金运作实体, 并设立BBNJ国际文书下的能力建设与技术转让特别基金为发展中国家的能力建设与技术转让提供支持。此外, 还可以设立专门的海洋银行(Ocean Bank)以支持海洋的可持续利用和发展。同时, BBNJ国际文书的实现还离不开国际上已有资金援助项目的支持。

(一) 建立BBNJ专门的供资机制

BBNJ协定案文草案对是否需要建立新的供资机制有较多的争议。BBNJ供资机制既可以选择利用现有的资金实体如全球环境基金进行管理, 也可以选择通过设立新的供资机制以解决BBNJ供资问题。但在第三部分现有国际条约及文件中的供资机制实践中也已经谈到, 全球环境基金已经是五大公约的资金实体, 本身运行已经压力过大, 且该资金实体本身也存在缺陷, 在资金的分配上也不够公平, 目前资金来源缺口较大, 其在气候变化领域取得的贡献并未让发展中国家满意, 难以得到发展中国家的一致认可。若BBNJ国际协定坚持要采用全球环境基金作为资金实体, 容易阻碍发展中国家参与协定的热情和信心, 不利于吸引更多的发展中国家加入, 影响协定的后续发展。因此, BBNJ国际协定应当建立新的供资机制, 专门的资金实体能够为BBNJ协定下尤其是能力建设与技术转让活动提供专项的具有针对性的支持, 同时新供资机制的建立也有利于鼓励更多的发展中国家参与到协定中来。对于新的资金实体的一系列安排还需要在接下来的谈判中推进。

(二) 成立BBNJ能力建设与技术转让特别基金

《21世纪议程》中提到, 能力建设意味着发展一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力。一般而言, 技术转让往往作为能力建设项目下的一个分类别进行讨论。对于广大发展中国家而言, 加强能力建设与技术转让有着重要的意义。首先, 增强能力建设, 能够提高发展中国家对国际条约的履行程度, 这一点在《联合国气候变化框架公约》中也有明确的规定。其次, 增强能力建设, 能够提高发展中国家在国际中的谈判地位, 增强谈判话语权。最后, 增强能力建设, 也有助于发展中国家在条约的制定和履行过程把握发展机会, 维护国家权益。通过加强能力建设与技术转让, 能够支撑BBNJ协定下另外三个议题的实现和发展。因此, BBNJ能力建设与技术转让下的资金安排显得尤为重要。在其它国际条约中也提到了有关能力建设与技术转让的特别基金, 如《巴黎协定》设立了促进透明度的能力建设特别基金, 《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》设立了协助发展中国家和其他需要技术援助的国家执行《巴塞尔公约》的技术合作信托基金等。BBNJ供资机制可考虑成立BBNJ能力建设与技术转让特别基金, 用以支持发展中国家在保护和利用海洋生物多样性方面的能力建设及优先项目的安排。

(三) 设立海洋银行支持与海洋发展相关的活动

泰国在2007年的时候设立了树木银行基金会(The Tree Bank Foundation), 该基金会旨在促进可持续的农业技术, 解决小农脆弱性和森林退化等问题。“树木银行”的基本理念是, 泰国农民有权在自己的土地上种植、照料、定价、砍伐和出售树木, 并使这些树木因其产生的经济回报和生态服务而被视为有价值的资产。^[12]虽然树木银行基金目前只在泰国国内运行, 但其可以给国际社会在建立专门银行方面提供经验借鉴。在海洋领域, 也可以设立海洋银行用以支持海洋的可持续性利用和发展。这样一个银行可以在国家管辖范围内和外为若干与海洋有关的承诺提供资金, 包括《联合国可持续发展目标14》中所提到的保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展, 从而在海洋管理方面建立政策的一致性。一个专门的海洋金融机构可以提供贷款担保、股票和债务工具以及安排交易和与新投资者合作等内容。通过设立海洋银行支持与海洋发展相关的活动, 使资金的分配和流动更加具有针对性, 提高资金在海洋领域的利用效率。

此外, 还有许多方面需要注意, 如上文提到的争点三本协定下的资金来源性质, 对于BBNJ供资机制的资金来源性质应是强制性资金与自愿性基金相结合。而对于第5款下特别基金来源中涉及到海洋遗传资源的惠益分享的第1项和第2项的资金来源, 由于该议题尚在讨论之中, 不应在现阶段做强制性要求。此外, BBNJ供资机制要利用好已有的不同类型基金在海洋可持续利用上的安排。资金的来源应当具有多样性, 加强资金在全球层面、国家层面和地方性层面的合作和流动。不论选择何种财政机制, 重要的是, 获得资金的程序不应过于禁止, 所涉官僚机构应保持在最低限度, 特别是对小岛屿发展中国家和最不发达国家而言, 应该有更大的灵活性和更适合特殊缔约国情况的程序。

四、结语

BBNJ国际协定目前已经经历了三次的政府间谈判, 与会各方在BBNJ国际协定四大议题上都存在较为严重的分歧, 难以达成一致, 谈判将是一项复杂而艰巨的多边利益博弈。BBNJ协定谈判有三个主要阵营, 欧盟是“环保派”代表, 积极推动BBNJ协定进程, 希望能够掌握全球海洋治理权。以77国集团为代表的发展中国家重点关注国家管辖外区域遗传资源的利用和惠益分享问题, 坚持人类共同遗产观点。而以美、俄为代表的海洋强国则坚持“公海自由原则”, 不愿意对国际海洋秩序进行重大的调整。^[13]由于三方阵营持有不同的立场和态度, 势必对BBNJ协定下的供资机制产生重大影响, 需要不断地进行更加细致的谈判, 维护好不同阵营利益的相对平衡。因此对于发展中国家而言, 仍需要以更大的耐心面对接下来的多轮谈判。

中国作为快速发展的海洋大国, 谈判制定《联合国海洋法公约》框架下的国际协定, 对我国来说既是挑战, 也是机遇。我国作为发展中国家中的大国, 要积极参与谈判进程, 为发展中国家争取尽可能多的利益, 发挥我国的引领作用, 维护广大发展中国家的利益。尤其是在资金安排方面, 以中国为代表的发展中国家要坚定立场, 为了国家能力建设与履约水平, 不可向发达国家作过多的妥协, 要求发达国家承担BBNJ协定下的强制性资金义务, 要求BBNJ协定对小岛屿国家与最不发达国家给予额外的照顾和考虑, 通过保证多种渠道的资金来源以实现对发展中国家的资金支持。