全球海洋治理架构碎片化正在引起学界关切。冷战结束后，全球海洋治理进入到令人鼓舞的快速发展时期。然而，随着条约规制的不断膨胀、大量行为体的积极参与，却并没有带来理想中的全球海洋善治。相反，人类活动造成全球海洋的退化不仅持续存在，而且呈指数式增长。^[1]面对这种治理架构碎片化，长期以来学界要么集中个案分析，局限于探讨某个单独机构在解决特定治理挑战方面的有效性，要么停留在对整个现象的理论解释上。直到近年，开始有学者研究中间层，即治理架构。自2004年联合国大会建立不限成员名额非正式特设工作组，专门研究国家管辖范围以外海洋生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用问题，相关现有治理框架是区域和部门组织的拼凑物问题才逐渐引起学界高度注意，并构成新协议谈判的重要动因，^[2]对全球海洋治理整体碎片化的研究有所加强，^[3]与之相关的全球渔业治理的碎片化也备受诟病。^[4]国内学者认为它是现行全球海洋治理体系的内在缺陷，^[5]与海洋的整体性迫切需要采用更为整合的治理策略存在根本冲突。^[6]与全球气候治理、森林治理、能源治理等问题领域的架构碎片化相比，学界对全球海洋治理架构碎片化的讨论起步较晚，甚至尚未进行对概念的系统探索，这导致研究边界模糊，研究内容泛化：没有厘清全球海洋治理的“什么”碎片化，是制度碎片化了，还是组织碎片化了，亦或两者皆然？碎片化到底指的是“什么”？核心概念的缺失致使后续无法辩证认识这一客观现象，也不能将问题的表现形式与发生根源相区分，最终无法找到有针对性的、合理适度的因应之策。因此，本文将借鉴弗兰克·比尔曼(Frank Biermann)的研究成果，对碎片化问题进行科学的概念界定，并初步分析其影响。

一、全球海洋治理架构碎片化的概念及表征

比尔曼有一个基本观念，^[7]就是碎片化普遍发生在全球治理架构之中。在其看来，全球治理架构是在世界政治的特定问题领域中有效或活跃的公共和私人制度(public and private institutions)的总体系统，包括组织(organizations)、机制(regimes)和其他形式的原则(principles)、规范(norms)、法规(regulations)和决策程序(decision-making procedures)等。它是全球治理的独特问题领域的更适当的组合，它介于国际制度(international regimes)和国际秩序(international order)两个概念之间。相比前者，它更宽泛地包含治理的不同体制要素，便于分析特定问题领域的不同制度、规范和原则之间协同或相互制约的情况，并剖判贯穿于不同制度的总体规范和原则，例如共同但有区别的责任原则等。相比后者，它更为狭窄，虽然重点都是超越单一制度的总体治理结构，但国际秩序的概念往往意味着对国际体系的一致性和内部协调抱有乐观的偏见，架构则更加中立(即使有些情况下造成了功能失调和非预期的影响)，并不预设对全球秩序的规范理解。治理架构碎片化被比尔曼定义为全球治理的某个政策领域日益呈现出一种“拼接物”(patchwork)特征，其不受单一的国际制度所主导，相反，存在着一些性质不同的国际组织、国际机制以及没有明确的文字或口头表述的暗示性规范(organizations, regimes, and implicit norms)：就支持者构成而言，存在着公共和私营部门(public and private)；就地域授权范围而言，既有双边的，也有全球性的(from bilateral to global)；就主题事项而言，从具体的政策领域到普遍的关注(from specific policy fields to universal concerns)。

全球海洋治理架构普遍存在碎片化现象，主要表现在以下几个方面：

首先，性质各异的海洋治理机构和组织。全球海洋治理架构包含着性质不同、代表利益多元的政府间和非政府间国际组织。它们是全球海洋治理的主要行为体，又是有关制度、规则的重要载体，“它们提出或启动的建议和公约，对海洋问题的持续而详细的监督以及它们准备的报告，都对各国关于海洋事态的看法产生了重大影响，它们模拟了国家海洋政策的制定过程，从而形成了国家实践和国际法的发展”。^[8]

联合国本身尤其是联合国大会(UNGA)，鉴于其全球地理和政治代表性，可以说是全球海洋治理最重要的平台之一。在全球层面，UNGA起着全面的政策指导作用。每年的一般性大会决议全面审查与海洋有关的主要事态发展。UNGA提供的政策指导涵盖海洋事务的各个方面，关系到联合国各主管/相关国际组织和实体部门的发展。为实现其目标，联合国大会设立了专门用于具体任务的若干机构/进程，主要包括联合国海洋和海洋法不限成员名额非正式协商进程(ICP)，它是根据联合国大会决议创建的一个论坛，自2002年以来每年举行会议，是独立专家和观察员参加讨论各种海洋事务的平台。

在联合国系统内，与UNCLOS有关的机构还包括海洋事务和海洋法司(DOALOS)，它是联合国法律事务厅下属的一个部门，被赋予UNCLOS秘书处的职责，并履行与UNCLOS生效有关的职能，每年就与海洋法和海洋法有关的事项向联合国大会报告。它还向联合国大会和其他政府间论坛提出建议，向各国提供信息、咨询和援助，以期增进对UNCLOS和有关协定的了解、更广泛的接受、统一协调的应用和有效执行。除此之外，该司还担任UNCLOS缔约国会议和大陆架界限委员会的秘书处。根据UNCLOS召开的UNCLOS缔约国会议每三年选举国际海洋法法庭(ITLOS)成员的1/3，每五年选举大陆架界限委员会的21位成员，每年审议法庭报告并处理其预算和行政事项。根据UNCLOS第七十六条和附件二设立的大陆架界限委员会(CLCS)按照第七十六条划定距离基线200海里以外的大陆架外部界限，并建议沿海国提交关于距离基线200海里以外的大陆架的资料。国际海底管理局(ISA)是UNCLOS缔约国组织和控制“区域”内活动特别是管理区域的资源的组织。国际海洋法法庭(ITLOS)是由UNCLOS建立的一个独立司法机构，负责裁决因UNCLOS的解释和适用而产生的争端，对所有争端以及根据UNCLOS提交的所有申请以及任何其他协议中具体规定的所有事项具有管辖权。

联合国系统通过其各个专门机构全面涵盖与海洋环境有关的所有当前和新出现的问题，在全球海洋环境保护和资源利用管理中发挥核心作用。可以说，当前，专门或部分从事与广义的海洋治理有关的活动的全球机构大多数属于联合国大家庭。联合国教科文组织(UNESCO)负责世界文化和自然遗产保护公约的管理工作，截至2013年，约有46个海域被列入教科文组织世界遗产名录。UNESCO下设的政府间海洋学委员会(IOC)，负责海洋科学研究和海洋环境的管理。处理航运和海上活动造成的污染的国际海事组织(IMO)负责发布不具约束力的建议和召集各国正式采用具有法律约束力的文书的外交会议，在海洋环境保护方面具有重要地位。其他几个联合国机构在其核心活动中也涉及海洋相关问题。国际劳工组织为海事劳工制定国际标准。联合国环境规划署(UNEP)，其成立一年后(1973年)选择海洋和沿海地区的保护和发展作为其六个主要方案领域之一，并启动了RSP。全球环境基金(GEF)旨在推动国际机构、社会团体及私营部门合作解决环境问题。世界银行一直是GEF信托基金的托管机构，并为其提供管理服务。另外还有粮食及农业组织(FAO)及其附属机构渔业委员会(COFI)对渔业和水产养殖进行负责任的管理，世界气象组织(WMO)及其海洋气象和海洋学计划(MMOP)通过全面综合的海洋观测、数据管理和服务系统为海洋环境治理做出贡献。世界旅游组织(UNWTO)在促进发展负责任的、可持续的和普遍可及的旅游业包括海洋相关旅游方面发挥中心作用。世界卫生组织已采取步骤对影响国际航运的卫生事项进行管理，国际原子能机构处理有关核动力船舶造成的损害的问题，联合国贸易和发展会议(UNCTAD)负责技术转让，联合国安全理事会偶尔处理涉及海洋的问题，如索马里沿海海盗和海上移民，它根据《联合国宪章》第七章作出的决定对各国具有法律约束力。经济及社会理事会(ECOSOC)也涉及与海洋有关的问题，特别是在可持续发展方面。国际法院通过几十年的判决和咨询意见促进国际海洋法的发展。联合国系统往往能够起草全球性海洋问题的解决方案，并且自己或支持合法的权威机构来执行这些方案，是进步观念、全球价值观和规范的传输带，致力于国际合作，提供诸如资金、技术、管理经验、信息以及专家等方面的具体支持，深刻地影响着全球海洋治理的实践和趋向。

联合国系统之外还有许多政府间组织和非政府组织在促进全球和区域海洋研究与管理方面发挥重要作用。影响较为突出的政府间组织包括国际水文组织(IHO)，旨在调查海洋并编制水文数据, 这些科学数据用于包括但不限于导航、陆上和海上结构的建设，如港口和可再生能源基础设施、资源勘探等。国际科学理事会(ICSU)促进国际科学合作与协调，国际海洋考察理事会(ICES)提供海洋和渔业管理有关的科学建议，国际自然保护联盟(IUCN)是一个讨论全球和区域保护问题的论坛，国际复兴开发银行(World Bank世界银行)为可持续发展项目提供资金。许多不同类型的环境非政府组织(NGOs)在参与全球和区域海洋治理。Oceana是专注于保护海洋生态系统和濒危物种的最大非政府组织。著名海洋学家伊丽莎白·曼·博格斯教授(Elisabeth Mann Borgese)于1972年成立的国际海洋学院(IOI)、世界野生动物基金会(WWF)、绿色和平组织(Greenpeace)、皮尤慈善信托基金等都具有世界影响。诸如未来地球、深海保护联盟(DSCC)和深海管理倡议(DOSI)的科学家和专家组织通过促进海洋环境研究和传播科学发现和报告，也在促进环境方面发挥重要作用。国际海运组织(ICS)、国际电缆保护委员会(ICPC)、深海底采矿联盟(DSMA)、国际海洋矿物学会(IMMS)和世界海洋委员会(WOC)等将商业利益团体聚集在一起，代表它们与各国政府、相关政府间组织和其他利益相关者进行交流、协作，形成治理网络、联盟或举措。NGOs经常在国际论坛上提倡环境保护和可持续发展，被授予各级观察员地位，并被邀请参加讲习班或咨询程序。它们与庞大的国家机构网络合作，通过项目实施、支持科学研究、政策分析、信息传播、动员组织，培训和教育，监测和报告政府和企业行为的环境足迹，以促进和平、可持续地利用海洋。有时它们会对个别国家的海洋相关政策和做法产生决定性影响。

其次，多样化主题的制度体系。全球海洋治理的制度建构大体可以分为四个不同的阶段：在第一阶段，即1958年日内瓦机制通过之前的时期，对跨领域问题的关注有限，重点是沿海国家利用资源的权利。第二阶段，从1959年到1982年，人们越来越关注海洋环境保护问题，并认识到严格的区域性方法无法解决相互竞争的用途和跨界影响，于是通过了诸如1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》和《1973/1978国际防止船舶造成污染公约(MARPOL)》等文书，采取初步措施来解决这些问题。1982年标志着第三阶段的开始，国际社会在这一阶段朝着海洋整体治理概念的方向迈进了一步，认识到通过一揽子协议管理人类与海洋相互作用的必要性，从而产生《联合国海洋法公约》(以下简称为UNCLOS)，或称为“海洋宪法”。^[9]]UNCLOS是一项全面的全球性海洋法律文书，可被视为许多全球和区域研究、观察和管理计划的总体框架。截止2015年，共有167个缔约国(组织)批准加入了UNCLOS。第四阶段，1994年UNCLOS生效之后得到一系列条约和软法律文书的补充，如关于执行1982年12月10日《联合国海洋法公约》第十一部分的协定(“第十一部分协定”或“1994年执行协定”)和“执行1982年12月10日联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定”(UNFSA)两个执行协议。另外，联合国大会正制定一项具有法律约束力的BBNJ保护和可持续利用的国际文书，它将成为UNCLOS第三个执行协议。现在全球海洋治理的规制包含了以UNCLOS为中心，一系列与之松散整合的渔业资源管理、海上交通安全、污染控制、生物多样性保护和保全、气候变化响应以及旨在保护海洋的具体问题的全球协议(参见表 1)。^{[10](P45–63)}

再次，不同地域授权范围的机制安排。全球海洋治理的架构不仅包含UNCLOS这样的全球机制，而且涵盖众多指向不同海域的区域性治理机制。区域方法主要是在三种类型的区域海洋治理机制内进行的：区域海洋项目(Regional seas programm，简称RSP)，其中大多数由UNEP支持或协调；区域渔业机构(Regional fisheries bodies，简称RFBs)，其中一些是在FAO的框架下建立的；大型海洋生态系统(LME)机制，包括由全球环境基金(GEF)支持的项目，它们指向不同的海域范围。

RSP是UNEP在1974年启动，截止到今天，近150个国家参加了RSP(见表 2)。区域海洋项目的任务涵盖了广义上的区域海洋环境的保护和管理，其中包括预防和消除污染以及保护海洋生物多样性，还包括建立海洋保护区(MPA)，新的方向扩大到了社会经济发展的目标。RSP一般都有一项行动计划，该计划是区域合作的基础。RSP为保护海洋和沿海环境提供了合作论坛，通常围绕创始公约进行组织，随后的公约和议定书为在具体问题和行动计划上的合作提供进一步的框架。RSP其公约和议定书以及行动计划为会员国公平参与区域海洋管理过程提供了一个论坛。RSP提倡“共享海洋”的概念，协助各国将海洋和沿海管理问题列入政治议程，支持制定环境法律和法规。

RFBs是各国共同合作管理一种或多种渔业的机制。虽然这些组织的职能、地理和物种覆盖范围各不相同，但它们都在区域渔业和生物多样性的保护与管理方面发起合作和联合行动。一些组织仅具有咨询任务，通过的决策或决定对成员没有法律约束力，仅是一种协调机制。区域渔业管理组织(RFMOs)具有管理任务，可以采取对其成员国具有法律约束力的渔业养护和管理措施，如捕捞配额。RFMOs的成员一般既包括该区域的沿海国，也包括远洋捕捞国。目前，全球约有41个海洋RFB，其中21个是RFMOs和20个咨询性的RFBs(3个科学咨询和17个管理咨询)(见表 3)。

LME是美国国家海洋与大气管理局(NOAA)提出的概念，截至2022年初已识别出66个LME，它们包含相对广阔的海洋区域，面积约200，000km²甚至更大，与沿海水域的大陆相邻，生产力通常高于公海地区。^[12]LME的物理范围及其边界不是基于政治或经济标准，而是四个相互联系的生态标准：水深、水文、生产力和营养关系。LME机制旨在对海洋和沿海环境实施生态系统方法。共享LME的国家通过共同采取战略程序来分析有关跨界海洋问题，此过程称为跨界诊断分析(TDA)。然后，各国确定解决优先事项所需的国家和地区政策，法律和机构改革以及投资，并根据该战略制定启动一项LME范围的战略行动计划(SAP)。LME的概念为各国合作处理与利用跨界资源有关的问题提供了一个联结机制。

二、全球海洋治理架构碎片化的影响 (一) 性质各异的海洋治理机构和组织增强了代表性，但各方能否协调合作构成重大挑战

全球海洋治理机构在发展中尽可能吸收各利益相关者，如此一来，治理架构逐渐形成的同时呈现为碎片化的特征。以多元化的利益相关者构成的海洋治理机构，是全球海洋治理发展过程的必然结果。这样的架构会降低全球海洋治理参与者的入门成本，很大程度上地消除公众参与的障碍。例如当UNCLOS的构想被孵化和谈判时，是IOI的专家会议(包括科学、法律、经济领域的学者和实践者)早先发起了“利益相关者对话(stakeholder dialogue)”的表达方式，后来成其为UNCLOS的重要部分。席德尼·霍尔特(Sidney Holt)博士将IOI的早期阶段描述为一个压力团队：“IOI结合了两个职能：这是一个专门针对深海海底应是人类共同财产的倡导小组。它也是一个便利各种学科的人们进行磋商的论坛，正式代表团成员和独立利益相关者得以在政府职位限制范围之外自由发言。”IOI的创建者也在倡导采用UNCLOS第169条“与国际和非政府组织进行磋商与合作”方面发挥了重要作用。^[13]

全球海洋治理的碎片化架构对于海洋治理取得了一定成效，但其对具体问题“分而治之”的模式严重限制了联合国系统机构对全球海洋治理的贡献。这种碎片化的海洋治理架构缺乏类似世界贸易组织这样的能在全球贸易管制中占据主导地位的政府间组织。联合国海洋治理机构都有自己的“宪法”、成员、预算、秘书处和领域，拥有独立执行各专门机构优先计划的法定权力，与联合国的主要机构ECOSOC和UNGA保持着松散的联系。其中IMO、FAO、WMO和UNESCO是专门的自治机构，拥有自己的预算和地位，而UNEP服从UNGA，IOC隶属于UNESCO，预算受其控制。最初这样设计旨在鼓励它们在其职能领域展现主动性和进取心。在全球层面，有几个机制通过信息交流的制度化正促进合作与协调。例如，联合国海洋网络(UN-Oceans)即为联合国系统各机构和国际海底管理局的合作与协调机制。ICP每年在“机构间合作与协调”议程项目下，召开会议为联合国会员国提供了合作与协调的机会。1969年成立的咨询机构海洋环境保护科学问题联合专家组(GESAMP)建议联合国系统就海洋环境保护的科学问题提供咨询意见也有助于参与机构的合作与协调。但机构的方案之间仍缺乏相互依赖或功能合作关系，全球层面有效的政策协调不足。从整个体系的连贯和管理来看，每个机构基本上都在追求自己的计划并捍卫自己的使命，根据各自的组织法授权承担全球海洋治理决策。因各国意见分歧较大，政府间组织已经进行了三十多年的改革，迄今为止在解决海洋事务的牵头机构等基本问题方面进展有限。^[14]特别是对BBNJ的保护和可持续利用影响较大的人类活动包括捕捞、运输、海底电缆铺设、矿产资源勘探和海洋科学研究等，每一项活动都由不同的部门机构在不同程度上进行管理(参见表 4)，国际、地区和部门组织之间缺乏合作，治理格局的复杂性及其高度的部门化和细分化使得采取行动或改变现状颇具挑战性。^[15]

① 5个金枪鱼区域性渔业协定(加1个海豚协议)是指ICCAT，IOTC，WCPFC，CCSBT，IATTC；国际海豚保护计划协议(AIDCP)(与IATTC相关)。9个地区性渔业委员会是指NEAFC，NAFO，NASCO，SEAFO，SIOFA，SPRFMO，CCAMLR，GFCM，CCBSP。2个渔业委员会是指WECAFC，CECAF。

(二) 多样化主题的制度体系的内部关联是复杂的

众多协议、制度和方法并存，可以弥补和避免单一制度的漏洞，吸引不同的参与者，提供更多解决方案或替代选择。碎片化和监管多样性会增加创新，从而可能增加整体治理绩效。监管竞争允许在不同监管部门下制定不同的解决方案。其中最有效的将“生存”下来并扩散。因此，专门性的制度可以更好地为监管部门的利益服务，并具有更高的遵守率。在一个碎片化的架构中，专门化的小型协议可能会更进步，影响更深远。碎片化程度增加也是一种适应不同国家利益的方式。虽然一个“大”的制度可能包括所有国家，理想的情况下甚至可能达到完全和谐，但其最终的规范和标准可能是相当低和有限度的。例如，同时存在两项预防和控制海洋倾倒污染的全球框架公约LC和LP，二者在部分概念、地理应用范围、倾销的材料、争端解决、保管人、缔约方等方面有所不同。LP出现较晚，对于可能倾倒的废物类型，LP采取了比LC更严格的方法，用正面清单替代了负面清单。LP采用了LC所没有采用的新的更严格的环境治理原则，如预防原则和“污染者付费”原则(反映了1972—1996年期间环境治理的进展以及1992年在里约热内卢UNCSD的成果，是“21世纪议程”提倡的与海洋治理最相关的可持续发展的重要原则)。尽管有许多相似之处，但LC和LP在法律上是分开的，它们是具有相同主题的不同条约。LP虽然缔约方相对较少，但更加进步，规范和标准更高。LP作为更新和现代化的条约，旨在最终取代LC。

另一方面，虽然全球海洋治理的国际制度都置于UNCLOS之下，但随着越来越多不同时期、不同层面制度安排的出现和共存，多边协定之间的缔约方和治理机构(责任者)各不相同，核心规范并不相同，可能造成重叠和冲突。在北极海洋生物保护问题上，北极理事会的北极动植物保育工作组的首要目标是保护野生动物，北大西洋哺乳动物委员会则更关注那些消费海洋哺乳动物者的福利。^[17]LP和LC部分差距较大并将继续扩大：LP缔约方同意为处理新问题而不断修改LP，这意味着新的治理原则将来可能不断进入LP，但LC的缔约方在2005年则决定不再修改LC。LP和LC的重叠和冲突暂时通过“一家两个条约”(“two treaties in one family”)的概念解决，“一家”主要体现于联席会议。LP和LC的联席会议，只有33个缔约方承担共同义务(在LP的45个缔约方中，33个国家也是LC的缔约方)，而另外66个国家，包括12个仅限LP的缔约方和54个仅限LC的缔约方，并不遵守同一条约规定。关键是，当LP缔约方花大量时间讨论新规则时，LC的缔约方作为观察员不只是“倾听”，按约定它们被允许自由干预为解决新问题而设立的工作组，并影响LP的文本，从而约束LP缔约方。也就是说，理论上有54个LC的缔约方可以通过参与联席会议来塑造LP而不受LP的约束！出席联席会议不仅没有解决两家的重叠和冲突问题，而且使LC(但不同时是LP)的缔约方产生了一种加入LP的虚假的良好感觉(即使它们没有与时俱进)。^[18]还如，CBD的缔约方已确定，除小规模沿海试验外，在全球监管机制到位之前不得进行海洋施肥，LP的缔约方却在支持探索海洋施肥研究活动的长期监管和非监管方案，规制间问题域存在重叠和冲突。因此，全球海洋治理的制度体系是由不断完善的各种规制所组成的，是一系列不成体系的“嵌套的、部分重叠的以及平行的”协定。碎片化允许强大的国家选择一种最符合它们利益的机制，形式是“挑选法院”，或者在旧的协议不再适合它们的时候，建立新的协议。强大的国家已经越来越多地转向碎片化，以维持它们的控制。

(三) 不同地域授权范围的机制安排提供了专门针对特定区域的解决方案，既可能在某海域密布，也可能存在“漏网之海”

有效治理经常是多层次的——地方、国家、次区域、区域和全球等。不同地域授权范围的机制安排虽然看起来复杂、混乱和分散，但它们可以在最相关和最有能力的范围内解决问题，并随着时间的推移相互监督、学习、适应。分散决策可以通过当地资源用户的参与，提供多样化的本地信息，而较大的组织(包括但不限于政府)由此增强处理当地事务的能力，协调跨境问题。海洋治理的区域化甚至成为近年来重要趋势之一，与全球方法相比，区域海洋治理机制的价值被概括为“更紧密，更深入，更快速”。^[19]同时又有UNCLOS这一总体规则，广泛地规定了保护和管理与海洋相关活动的义务。

已有的研究发现，参与海洋生态系统管理大约有165个区域性安排^②，根据区域环境安排及其权限范围大约指向20个海洋区域，如表 5所示。^[20]大西洋中部地区存在21个区域性协议，地中海和东南大西洋地区分别为20个协定，北极地区有19个与生态系统管理有关的协议。但部分海域接壤的国家具有不同的文化、语言、资源、利益和需求等，因此并未建立有效的区域海洋治理机制。如东南大西洋北部。东南大西洋具有多个洋流、各种地形和海洋特征，形成了多种栖息地，为该地区的生物多样性提供了支持。它的初级生产力水平很高，是世界上生产力最高的海域之一。四个区域渔业机构覆盖了东南大西洋的国家管辖海域以外地区(ABNJ)，即ICCAT、CCSBT、SEAFO和CECAF，这些组织之间的合作也很有限，只有ICCAT和CCSBT签署了合作备忘录。因为缺乏强有力的RFB来覆盖该区域的北部，渔业管理并未完全覆盖东南大西洋区域。过度捕捞已使该区域生态系统退化到“胶冻化(jellification)”的地步，该区域公海地区的鱼获量出现剧烈波动。我国的南海存在类似的问题。

②“安排”指的是关于海洋治理的多边协定和为促进其执行而采取的措施机制。

③ 是指协议的制定是由外部机构发起还是由国家发起。

④ 本地来源是与外部机构相对的、由该地区国家制定的安排。

⑤“范围”是指安排所针对的一个或多个问题(渔业、污染、生物多样性和栖息地、总体环境或多用途经济)。安排可能不止涉及一个类别。

⑥ FAO涵盖了所有与FAO有关联的渔业安排。

⑦ UN指的是在联合国机构例如UNEP、FAO和IMO主持下制定的安排。

⑧ 多用途区域安排是为经济和可持续发展而制定但包含有海洋事务的安排。

⑨ 环境包括生物多样性、渔业和污染等各种组合安排。

⑩ ROPME指的是《科威特保护海洋环境合作公约》(1979年)及其议定书涉及的海域，由巴林、伊朗、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿联酋八个成员国国家共享ROPME海域及其丰富的海洋资源。

南海是一个LME，拥有至少3365种已知海洋鱼类，估计占世界总捕捞量的12%，周边人口稠密的沿海地区和对渔业产品的高市场需求给整个南海沿岸水域的渔业资源带来了巨大的捕捞压力。但由于南海地区的领土主张相互竞争以及沿海国家或渔业行为者之间缺乏政治信任，建立RFMO的方法未能取得成功。^[21]自20世纪50年代以来，不受控制的捕捞压力导致总鱼类资源枯竭70%—95%，过去20年捕获率下降66%—75%。根据越南和中国开展的12次联合调查，2014—2016年北部湾的平均捕获率(64.2kg/h)比2011—2013年的平均捕获率(99.2kg/h)和2008—2010年的(125.2kg/h)大幅下降；渔获量的营养水平也有所下降，表明北部湾中部海洋资源的数量和质量均有所下降。南海目前存在较为严重的IUU捕捞行为，给印度尼西亚每年造成的损失超过200亿美元。^[22]

三、结语

全球海洋治理架构的碎片化具有客观必然性。碎片化产生于内部事务的渐进制度化进程。全球海洋治理的规制对象——渔业、航运、环境和能源等截然不同的问题都有自身独特的属性，各自面临着不同的治理上的挑战，制度以一对一或多对一的方式存在于某一问题的对应关系中。随着全球海洋治理的发展，碎片化几乎不可避免。无政府状态下的国际社会不可能形成综合的、全面的、单一的全球海洋治理架构。全球海洋治理所有治理任务必须横向分解为不同的、更易于管理的治理领域，纵向实际上分散到不同的治理层面，而广泛的主题在法律上和政治上都不一定能够明确界定，存在从地方到国家到国际的不同结构，纯粹的统一的非碎片化的治理架构更像是理论假设而不具备现实可能性。碎片化而不是集中的、等级分明的和连贯的架构，才是对全球化逐步演变的现实反应。

全球海洋治理架构碎片化是一个价值中立的概念。一方面，治理架构的碎片化是全球海洋治理的必然要求。碎片化提供了不同主题、不同地域的多样化的治理方案，降低了多元化利益相关者参与海洋治理的门槛，并有所分工。它具有灵活性，能够适应和解决不同规模的、不断出现的动态问题，使具有类似利益和价值观的行为体有机会组成富有成效的俱乐部。它创造了更多学习和试验的机会，总体上导致了包括政策、技术、程序和思想在内的创新，为海洋治理的进一步发展缔造更多可能。另一方面，复杂的海洋生态系统具有广泛的生物物理联系，多样化的制度安排仅解决具体海洋问题，或者仅在局部区域有效，不利于综合处理相互关联的海洋问题。部分制度之间的重叠甚至冲突削弱了各国遵守法律义务的能力和意识。全球海洋治理“在很大程度上没有履行其使命(使海洋)获得有意义的保护”，一个重要原因就是“‘条约拥挤’——或者大量条约压倒各国监督、执行和遵守新义务能力的趋势——是对海洋保护的潜在威胁。这种拥挤使各国在处理这些条约重叠的任务、筹资机制和不同秘书处时耗尽了组织能力……或许更令人不安的问题是，这些条约背后缺乏协调和能力，可能会使多年的政府谈判变成‘空白条约’……大量不协调的协议有不一致的义务，重叠的规范，覆盖面的缺口和重复”，不仅加剧了生态系统的衰退，还“给利益相关者群体一个正在发生积极变化的错误印象”。^[23]碎片化为一些大国寻求制度性权力打开了另一扇方便之门，为强大的国家提供了灵活性。它们有能力在多重竞争机制之间作出有利于自身的选择，所以碎片化的架构有助于它们管理风险，并增加了它们本已相当可观的议价能力。^[24]强大的行为者可通过创建制度和制度选择抵消制度的约束作用，这是全球海洋治理缺乏公平公正的重要原因。因此，海洋治理架构碎片化是一个客观现象，它既是海洋治理成效的体现又存在着危及自身的消极作用，管理工作不应该以消除碎片化为目标，而应该集中于首先认识它们，然后在降低风险的同时增加/最大化其益处和潜力。