一、引言

随着十八大报告提出“创新行政管理方式, 推进政府绩效管理”, 我国政府绩效管理进入新的时代。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度, 全面实施绩效管理”的目标以及2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布, 意味着我国政府绩效管理以预算绩效管理为切入点正式进入新的时代。

政府绩效评估学术研究在我国可追溯至上世纪90年代, 基于社会主义市场经济改革和政府职能转型的时代背景, 以引进、吸收国际上政府绩效评估理论和先进经验为起点, 至今已经走过二十余载, 形成丰富的研究成果, 其中不乏有理论思想在实践中得到应用。然而, 我国政府绩效评估在实践中仍然存在碎片化、形式化等诸多问题, 随着十八大提出的国家治理体系和治理能力现代化改革要求, 公共管理和财政管理领域的政策不断出台和修订, 政府原有的管理理念和模式也在不断创新。那么, 面向未来, 应该如何完善和发展我国政府绩效评估理论以有效指导实践, 不断优化相关政策, 从而有效革除弊端引领政府管理行为, 成为亟需研究的时代命题。梳理近二十年政府绩效评估研究成果, 可以使我们更加清晰地了解政府绩效评估理论发展的历史, 以史为鉴, 保持严谨的学术态度, 不会犯自以为取得重大突破实际上却是对某一理论重新阐述的错误, ^[1]从而更好地继承与发展。为此, 本文在系统梳理政府绩效评估理论研究发展历程的基础上, 总结研究成果的学术贡献, 面向未来分析存在的问题, 基于国家治理现代化的目标探索政府绩效评估的基本规律和学科理论体系, 对政府绩效评估可持续研究的问题提出展望。

二、政府绩效评估研究的历史演进脉络 (一) 西方先进经验的借鉴(1994—1999年)

我国政府绩效评估的研究始于20世纪90年代中期, 由于西方国家开展政府绩效评估的历史悠久、制度完善, 故而该阶段的研究较多关注对西方政府绩效评估的理念与方法的介绍。约翰·鲍恩的《评估中央政府的工作绩效》和大卫·伯宁瀚的《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》在我国出版发行, 开启了我国政府绩效研究之先河。国内学者以英国政府绩效评估的时代背景、主要内容、应用价值等研究为先导, ^[2]相继提出革新政府绩效评估观念, 构建以公众满意度为价值取向的绩效评估示标体系以及在制度方面寻求绩效评估与行为价值选择在整体统一性、科学导向性和客观实在性等方面发生的扭曲的原因等观点。^[3][4][5]

这一时期处于由计划经济向市场经济的过渡阶段, 计划经济时期的“全能政府观”与市场经济的“有限政府观”还处于交锋时期, 因此, 该阶段的研究主要集中在国外评估实践经验的引进以及观念的革新等方面, 研究成果较少, 尚未引起学术界的普遍重视和广泛关注, 只是政府绩效评估理论提出的前奏曲。

(二) 本土化研究和西方先进经验借鉴并行(2000—2006年)

进入21世纪, 我国政府绩效评估在实践中研究, 在研究中实践, 方兴未艾。一方面经过改革开放二十年粗放式的经济发展, 唯GDP论评价政府绩效的模式导致发展不平衡的问题愈发严重, 亟需修正; 政府绩效评估观念是“全能政府”还是“有限政府”, 需要认识和矫正。另一方面在“破”的基础上如何“立”, 需要与我国的政府转型与管理目标相适应。

1、探索构建政府绩效评估体系与基础理论体系

学者们基于整体视角主张建立一套完整的绩效评估体系。主要研究成果有：以价值取向为指导, 从科学发展观、和谐社会观等基本价值理念出发, ^[6][7]提出评估体系的构想; 从政府绩效评估的基本问题入手, 围绕“为什么评估”“评估什么”“谁来评估”“如何评估”等基本问题, 以及由此衍生出的若干问题构建绩效评价体系; ^[8][9][10]基于战略高度, 以战略框架为基础构建评估体系, 从政府部门及具体政策实施的微观绩效以及政府整体履职情况的宏观绩效两个层面, 或者从制度基础、评价体系框架与流程构建三个层面等构建战略绩效评估体系。^[11][12]另外, 随着现代信息技术的不断发展, 电子政府建设方兴未艾, 有研究针对传统政府绩效评估的局限提出电子政府绩效评价体系的构想。^[13][14]更多学者则在整体评估体系下对相关基础理论展开深入研究。

(1) 评估概念的界定研究。研究政府绩效评估的概念通常是与评估对象的研究同时进行的, 评估对象可以从宏观、中观与微观层面来进行划分, 即一级政府、政府部门或政策项目、政府人员等三个层次的划分。相应地, 政府绩效评估的概念也可以从三个层面进行阐述。在宏观层面上, 政府绩效评估是对整体政府行为的评估, 即依据政府在公共管理与公共服务过程中的效率、受托责任、服务质量、满意度等方面的判断, 对其形成的投入、产出、中期成果、最终效果所体现的绩效进行评定与划分等级; ^[15]在中观层面上, 政府绩效评估是对政府部门或具体政策、项目的评估, 即通过科学的方法、程序与标准, 对各部门或政策、项目的业绩、成就和实际工作进行测量、比较和分析, 以使政府绩效得到改善与提高; ^[16]在微观层面上, 政府绩效评估是对公务员业绩及其对组织贡献的评估, 但鲜有学者单从微观层面来界定政府绩效评估的概念, 而是将微观层面与另外两个层面结合起来, 如通过微观与中观的结合, 将其定义为对政府内部管理的衡量, 包括对个体层面业绩的认可和部门层面履职情况的评估, 以及在与外部环境的互动中实现的政治、经济与社会绩效。^[17]

(2) 价值取向的选择研究。受计划经济体制形成的“全能政府观”以及我国长期以来形成的“官本位”等传统观念的影响, 政府绩效评估的价值取向发生扭曲, 而在针对价值扭曲展开的研究中, 关于“人”的探讨受到学者的青睐, 如“公民为本”“以人为本”, 以及“民众本位”的价值取向。^[18][19][20]除此之外, 以经济增长与分配公平、社会秩序稳定与自由民主等作为基本价值取向的研究也构成价值取向研究的重要内容。^{[21][22][23][24](P59)}

(3) 评估目标的模式研究。评估目标是指政府实施绩效评估应该达到的境地, 杨雄胜等将绩效评估的目标分类为基本目标与具体目标。^[25]其中, 基本目标可概括为决策有用性和评价可用性两种评估目标模式, 即为上级主管部门提供资源配置决策、预算资金和各部门绩效责任评价的有用信息; 具体目标可以细分为政治导向、行政任务导向、行政程序导向、经济目标导向、结果导向, 以及预算资金效能导向等评估目标模式。

(4) 评估主体的确定研究。绩效评估本质上是人的价值判断行为, 评估对象具体构成要素的设定和选择往往因评估主体的不同而存在差异, 因此, 如何科学地确定评估主体成为研究的重要内容。受科层制的影响, 传统的评估主体通常是指上级主管部门, 随着民主进程的推进, 自上而下考核形式的弊端逐渐暴露出来——下级为了迎合考核的需要, “唯上不唯下”, 难以反馈群众需求, 公众的意愿表达和利益诉求不能有效满足。另外, 任何单一主体都是基于特定的评估角度, 既有其他主体所不具备的优势, 亦有自身难以克服的局限性, 如信息不对称等。于是评估主体多元化便成为有效保障评估的基本原则。然而, 多元主体并不意味着全民参与, 基于成本的考虑以及内外部评估主体相结合的原则, 对立场不同、利益不同的评估主体进行相互补充、相互促进便成为多元评估主体组合的重要研究思路。^[26][27][28]然而, 即使能够解决多元评估主体的组合问题, 评估工作仍面临着不可避免的问题——不同评估主体之间由于利益偏好的不均衡, 基于自身利益的绩效衡量可能会因主体的感性因素或者利益预期而影响结果的科学性。据此, 有学者提出组建独立于政府的专业性评估机构、成立“绩效考评委员会”或发展第三方评估模式等路径。^{[29][30][31][32]}

(5) 评估对象的具体构成要素研究。一是评估内容的确定。评估内容影响评估主体与方法的选择, 因而也就成为评估的基础性工作。评估内容的确定往往与绩效评价指标体系相结合, 依据评估内容来构建绩效评价指标体系。臧乃康将评估内容分为经济绩效、社会绩效与政治绩效, ^[33]在此基础上, 对其进行细化或者扩展, 从而丰富了绩效评价指标体系。主要包括将政治绩效细化为政府业绩、公务员素质、行政效率与效果等, 将经济绩效细化为经济进步与发展, 社会绩效则细化为人民生活、公共服务、社会稳定与发展等; 而扩展主要体现在将以科教文卫指标为主的文化绩效和以生态环境、自然资源指标为主的生态绩效纳入绩效评价体系中。二是评估方法的选择。传统的评估方法(主要指3E评价法、平衡计分卡法和标杆管理法)虽在评估实践中广泛应用, 但由于其既缺乏工具理性之于绩效水平精准评估的优势, 也缺少价值理性基于价值内涵视角对政府绩效定性评价的功能, 在实务中存在定量或定性误区。^[34]于是, 建立定性分析与定量方法相结合的绩效评估模型成为解决之道。^[35]三是指标体系的构建。指标体系是绩效评估的核心, 支撑着整个评价体系, 可谓“绩效评价之躯干”。^[36]但由于公共管理的复杂性以及公共目标的多元化, 指标体系的设计也就成为难点所在——如果不能设计一套科学合理的绩效评估指标体系, 就不能为绩效评价提供一套可量化的考核标准, 绩效评估也就失去了意义。学者们纷纷提炼出各自的指标体系, 主要包括基于评估内容与多层次指标体系设计方法的思路、依据价值原则或评估方法设计, 以及依据普遍性与特殊性的辨证关系构建既富有共性又极具个性的指标体系。^{[37][38][39][40][41][42]}四是评估模式的设计。评估模式是评估体系、方法、机制等评估因素的组合以及指导这些要素组合的理论原则, 评估模式是政府绩效评价的关键, 评估工作能否顺利、有效进行的关键在于评估模式的设计是否恰当。各地方政府在实践探索中, 逐渐形成了如目标责任模式、效能监察模式、公众评议模式, 以及第三方评估模式等各具特色的评估模式, 由于缺乏科学的理论指导, 上述模式或多或少地存在一定的局限, 为设计更加合理的评估模式, 学者们纷纷从不同角度献言献策, 如主题、维度与示标为维度的基本模式, 以公共价值为基础的评估模式, 建立“绩效考评委员会”和制定“绩效管理条例”的考评绩效新模式, 注重施政成本与政府绩效、评估指标的差异性与评估标准的价值统一性、评估主体的独立性与依附性之间的关系的模式设计, 基于顾客导向的第三方评估模式。^{[43][44][45][46][47]}

2、国外评估实践和理论成果的系统介绍

西方政府绩效评估历经数十载的发展历程, 基本形成了一套成熟的理论体系, 我国政府绩效评估作为“舶来品”, 从引入之日起便经历着吸收、借鉴与本土化的过程, 学习西方国家的先进做法成为国内研究的一项重要内容, 通过翻译国外相关文章和专著, 考察和介绍国外先进经验, 为国内绩效评估提供借鉴。研究主要包括对某一国家的评估研究和对西方国家的整体考察研究。对某一国家的绩效评估研究主要是通过阐述美国政府绩效评估的经验做法而具体展开的, 主要有对美国绩效评估实践的介绍, ^[48][49]对美国政府绩效评估演变轨迹的回顾, 以及对美国绩效评估制度的探讨。^{[50][51][52][53]}对西方国家整体性研究包括对西方国家评估实践发展的趋势研究和对西方国家政府绩效评估理念、做法的借鉴研究。^[54][55][56]

纵观这一时期的上述文献可以发现, 该时期理论研究成果丰硕, 其贡献在于：构建较为完整的政府绩效评估体系, 建立了绩效评估基础理论的构成要素, 在我国的绩效评估理论与实践的研究中, 也借鉴和发展了西方的绩效评估制度。但同时研究也存在以下的局限：

(1) 研究视角不够开阔。大多数学者都是基于公共管理的视角, 其他领域的学者很少涉足该方面的研究, 而政府绩效评估受经济、政治、文化、历史等诸多复杂因素的交叉影响, 必然涉及到多个学科乃至跨学科的研究, 单一学科视角会不可避免地导致研究的片面性。

(2) 原创性理论研究成果不足。该阶段的学者们缺乏对政府绩效评估的原创性理论研究, 对政府绩效评估问题的分析往往基于问题的表象而非本质, 尤其在引入西方发达国家绩效评估的先进经验时, 未能结合我国经济社会发展现实条件来实现外来经验的本土化, 以及缺乏对整个绩效评估运行机制的宏观把握, 导致理论成果由于缺乏实践应用性和可操作性而难以科学指导实务工作的发展, 进而致使评估工作的盲目性愈益加重。

(3) 研究方法单一。通过考察政府绩效评估较为先进的西方国家可以发现, 国外非常重视对政府绩效评估的定量分析与实证研究, 而我国在这一方面的研究基础比较薄弱。彭国甫在当时的一篇文章中指出, 运用定量分析与实证研究仅占当时相关研究的6.21%, 这使得研究成果是否具备实际应用性有待商榷。而随着政府绩效评估研究达到巅峰并逐渐进入瓶颈期, 将定性分析与定量分析相结合, 重视实证研究方法无疑将成为突破研究困境的一条重要出路。

(三) 政府绩效评估的多元化研究时代(2007—2012年)

第二阶段的研究侧重点在本时期热度依然不减, 成果层不出穷, 如周志忍、彭国甫、卓越、包国宪、倪星、臧乃康、盛明科等学者都有学术成果产出。之所以将其单独划分出来作为历史演进的一条重要线索, 主要是因为该阶段较之前呈现出新的趋势和特点, 具备多元化的研究特点。多元化主要表现在两个方面：一是研究视角的多维度, 二是研究方法的拓展。

1、研究视角的多维度

经过不懈探索, 该阶段政府绩效评估的研究视角得到极大的扩展, 不再专属公共管理领域, 而扩展为一门涉及公共管理学、会计学、财政学、社会学, 甚至环境保护等多学科交叉的研究领域。

(1) 基于财政学视角的研究思想。与公共管理学视角下的研究不同, 财政学视角的政府绩效评估是对财政资金的绩效评价。尽管财政学界对财政绩效评价亦有评价目标、指标、标准、方法等方面的探索, 但研究重心却在财政支出绩效评价的制度建设层面。^[57][58]受诸多条件的限制, 现阶段我国尚不具备推行绩效预算的条件, 于是, 以预算绩效评价作为过渡来推动绩效预算改革便成为理论与实务研究的重要突破口。蔡红英主张将政府绩效评价的结果与部门预算的编制相结合; ^[59]邓毅主张实行预算管理与财政支出绩效评价相结合以实现绩效预算的新突破; ^[60]许正中等主张通过预算支出绩效评估以加强财政收支控制, 进而进入项目预算阶段, 进行动态性绩效评估, 实现公共项目的绩效管理; ^[61]徐俊、周庆华提出通过将当前财政绩效评价体系进行分解、拓展与整合, 创建以政策、项目、资金、管理、效果等评估相互关联、自成一体的财政绩效评价体系的框架体系。^[62]

(2) 基于会计学视角的研究思想。会计作为货币化的经济系统, 能够为政府绩效评价的实施提供充分的定量信息支持, 而且, 实现财政绩效评价与预算管理的有机结合也需要政府会计的配合。因此, 会计学视角下的政府绩效评估侧重于会计信息对绩效评估支持作用的研究。于是, 探索绩效评价导向下的政府会计制度设计便成为重要的研究课题, 也构成了政府会计改革的重要方向。政府会计改革首先要构建财务会计与预算会计相协调的会计信息系统, 以此生成政府行为的过程及结果的信息, ^[63]而生成的信息报告与披露则涉及到政府财务报告的定位问题, 即政府财务报告是应该扩展其边界以满足绩效评价的多元化信息需求, 还是应该保持本质属性的前提下优化其功能。张琦认为, 过度扩展会计职能可能造成系统间功能重叠, 导致有效资源的低效甚至无效配置, 由此主张充分发挥货币量化信息系统的优势, 将非货币量化的功能交由其他系统去实现; ^[64]但也有学者指出, 政府财务报告既然作为绩效评价的信息平台与制度基础, 理应在合理界定其边界的基础上, 优化报告内容并适度扩展其边界, 从而使其能够包含单独提供绩效信息的财务报告, ^[65][66]即绩效导向的政府财务报告的构想; ^[67]另外, 精确的成本计量与分析能够为绩效评价在成本控制方面的效果提供成本信息的支持, 于是构建独立的政府成本会计成为增强绩效评价可操作性的重要方法。^[68][69]

除此之外, 还有学者从其他视角对绩效评价的相关问题进行探讨, 如低碳视角对绩效评级的评价体系的构建研究、博弈视角下对绩效评价模型选择的优化研究, 以及居民幸福感视角下的研究等。^[70][71][72]

2、研究方法的扩展

在之前评述中提到, 早期研究侧重于定性研究, 定量研究相对缺乏。而在该阶段, 定量研究得到一定的发展, 学者们利用数据展开研究, 丰富了绩效评估的研究路径。主要有:郑方辉、王琲对2007年广东省部分成年居民的调查数据进行统计处理, 并通过对广东公众满意度指数进行了推导计算及变量之间的交互分析, 得出绩效满意度与居民收入呈现“倒U型”关系的结论; ^[73]郑方辉以广东省市县两级政府的整体绩效指数进行量化分析, 基于第三方立场对地方政府整体绩效进行评价; ^[74]郑方辉、覃事灿利用2007—2009年广东省政府整体绩效评价数据, 检验了周期对评价结果的影响, 并提出我国地方政府整体绩效评价应以三年为期的建议; ^[75]马佳铮、包国宪通过因子分析法, 基于2007年甘肃省各州市的绩效评价数据, 对政府绩效评价量化指标表的改进方式提出建议。^[76]

研究的多元化使得该时期研究成果丰硕, 从CNKI搜索主题“政府绩效评估”的统计结果来看, 虽相关研究文献自2008年达到高潮后热度渐减, 整体上呈现出“降温”之态势, 但是从研究成果数量上来说, 明显多于之前或之后(如图 1), 这也是将该阶段单独划分为一个研究单元的理由。

(四) 精细化研究与创新性探索(2013年至今)

从图 1中不难看出, 该阶段与第三阶段都处于政府绩效评估学术研究的“降温”时期, 将该阶段单独划分主要是出于以下几点考虑：首先, 十八大以来, 我国发生了历史性变革, 无论在经济建设层面, 还是在民主政治建设层面, 亦或在深化改革层面, 均取得举世瞩目的成就, 社会环境发生重大变化, 绩效评估的发展态势也随之发生深刻变化, 研究的侧重点自然会有变化; 其次, 随着“全面实施绩效管理”等一系列政策的出台, 政府绩效评估的研究“瓶颈”有望打破, 使之再次成为学者关注的焦点; 最后, 梳理文献时我们发现, 这一时期研究更加“刁钻”, 如果说早期研究具有相似性, 那么该时期研究可谓充满创新性, 不拘泥于传统的体系构建、制度探索, 以及概念研究, 而是充分将环境因素融入到绩效评估理论研究中, 结合其他改革实践进行探讨, 呈现出极富个性化的研究特征。故而单独划分该阶段可以展现该时期研究的显著不同, 主要表现在：

(1) 结合政府改革的热点领域进行的绩效评估理论研究, 实现理论性与应用性研究相结合的科学发展。主要包括对第三方政府公共服务绩效评价项目的比较研究、结合权责发生制政府财务报告制度改革提出构建政府财务绩效报告的理论构想、针对建设服务型政府提出完善政府绩效评估的基本思路、针对政府与社会组织合作的绩效评价、新时代下建立全面绩效管理新机制的构想、基于政府购买服务和科研绩效评价的科研激励机制的基本框架体系, 以及基于“全面实施预算绩效管理”的政府绩效会计信息体系的构建研究。^{[77][78][79][80][81][82][83]}

(2) 通过创新理论方法而进行的绩效评估理论研究。刘子先、高树彬认为, 现有绩效评价体系缺乏按职能部门分类的综合评价, 从而设计了基于模糊综合评价的政府绩效评价模型; ^[84]包国宪、王学军利用提出的以公共价值为基础的政府绩效治理理论构建了一个破解唯GDP导向的政府绩效治理体系; ^[85]何文盛等提出了认知政府绩效评估结果偏差的理论框架的构想; ^[86]蔡立辉、刘晓洋以大数据为背景, 探讨利益相关者之间的博弈中强化和完善政府绩效评估的顶层设计; ^[87]王学军更是另辟蹊径, 在改进绩效中提出研究绩效损失的新视角。^[88]

综合已有研究成果可以发现, 视角的多元化、内容的精细化已成为政府绩效评估理论发展的重要趋势, 而且, 研究大都基于特定的领域提出新的观点(这一表现在近年来的研究尤为显著)。日益多元且细化的研究固然有利于形成“百家争鸣”的局面, 促进政府绩效评估理论广度与深度的拓展, 但若“百家之言, 各执一词”, 各持不同的视角与观点去扩展其边界, 可能导致评估理论的泛化, 有“什么都可能是政府绩效评估, 但也有什么都不是”之虞, 在实践中也不乏地方政府选择性地应用评估理论导致评估方向偏离的情况。对于该问题, 已有学者意识到其严峻性并提出了整合绩效评估体系的理论构想, 试图将政府绩效评估限定在一定的框架中研究, 但由于缺乏整合现有研究成果的意识而导致提出的理论构想或多或少存在一定的局限性。另外, 政府绩效评估不是一时一地的研究, 也不是一人一户的研究, 而是在政府可持续运营管理的时间轴上, 建立与政府职能相吻合、与时代背景发展相融合的绩效评估理论, 构建一套完整的、内在逻辑一致的框架性内容体系来规范评估理论的发展, 使得理论研究保持相对稳定性, 并以此指导评估实践的运作。为此, 我们提出构建政府绩效评估的概念框架理论。

三、政府治理理论要求政府绩效评估体系规范化

政府绩效评估的本质在于基于目标对政府行为以及由政府行为所导致的后果进行评价, 旨在分析政府公共治理目标和政府行为的一致性与有效性。而政府绩效评估的目标应在国家治理的指引下予以确定。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理, 其目的是增进公共利益、维护公共秩序。国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序, 政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。衡量一个国家的治理体系是否现代化, 至少包括五个标准：一是公共权力运行的制度化和规范化; 二是民主化; 三是法治; 四是效率; 五是协调。^[89]将政府治理纳入国家治理的整体范畴, 在于政府主体基于治理而不是统治管理公共事务提供公共产品, 要求政府转变理念, 重构政府和市场和社会的关系, 变革行使公权力的方式和路径, 最大限度提高政府治理能力, 即通过制定、执行规则和提供服务而与社会实现“双赢”的能力, 以实现“善治”的目标。^[90]由此可论, 政府职能的履行要在国家治理的框架内进行衡量和变革; 按照现代化的治理标准要求, 政府的行为需要满足规范化、民主化、法制化和效益化; 政府治理的可持续性要求政府在横向和纵向的可协调性, 包括：政府、市场和社会的协调, 人与自然的协调; 不同层级政府以及相关部门政策和行为的协调, 过去、现在和未来的代际公平和可持续发展的协调, 协调包括共生共存、共享共荣、互补互助、互益共赢的过程与结果, 也包括新旧交替不断扬弃的过程与结果。正如“国家治理水平有高低优劣和有效与失效之分”一样, 政府治理同样存在有效、失效和无效之分, 碎片化、短期行为、政出多门, 以及部门主义、地方主义, 是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点, 严重削弱了国家的治理能力。因此, 需要在国家治理的目标体系下建立不断审视、评价和矫正的机制, 一方面评价和监督当前的过程和结果, 另一方面矫正未来政策和行为, 即所谓的政府绩效评估机制。政府绩效评估作为国家治理体系的重要组成部分, 也就必然要求用五个标准来衡量其是否满足现代化的要求。绩效评估作为一个治理行为必须要在治理目标指引下实现规范化、民主化, 绩效评估面前人人平等(法制化)和效率化, 同时, 绩效评估能够在不同层级政府以及不同机构之间进行协调和对比, 进一步强化不同区域和不同层级政府责任的承担与履行。政府绩效评估在政府治理的框架内表现为一套由目标引导、多元主体参与、对政府行为进行分析评价的原则制度体系, 是由内在逻辑一致性的关键概念组成的原则制度体系, 称之为“政府绩效评估的概念框架”。概念框架所涵盖的是该学科最基本的理论和概念, 这些理论或概念明确界定了该学科中研究对象的性质、范围与功能, 而且依据特定的逻辑将其联结成一个首尾一贯的体系, 以此引导理论与实务层面上的制度体系或规范的建立。因此, 政府绩效评估理论研究要与实践相结合, 需要制定属于该领域特有的行为准则——《政府绩效评估准则》, 以此指引和规范绩效评估实践, 进而以评估实践引导政府公共服务和公共管理的行为。而要制定《政府绩效评估准则》, 需要有标准化、一般化的理论指导, 政府绩效评估概念框架的性质和目的就是为改善政府绩效评估实务和继续发展与评估的一般理论相统一的、有需要的评估工作提供一种指引和手段。

另外, 政府绩效评估是一个由多种学科交叉而成的领域, 在框架体系设计方面需要借鉴和融合不同学科的理论, 正是由于这一领域具有跨学科的特殊性, 决定了需要有与这一领域的性质和功效相适应的概念框架, 这也是判断一个学科是否真正独立的重要依据。政府绩效评估在我国发展已有二十多年的历史, 理论方法体系虽仍在不断发展与创新, 但总体而言已经相对成熟, 借助概念框架和应用指导的形式进行标准化的工作实际上已经具备了基本条件。而要构建这套框架体系, 首先要做的是对评估理论的基本内容要素化处理并对其关联性进行分析, 为此, 我们从研究的角度出发, 整合已有成果, 设计了如图 2所示的政府绩效评估概念框架^①(Conceptual framework for Government Performance Evaluation, 简称CG)。

① 这里指的“政府绩效评估”是广义上的绩效评估, 即既有对政府及其部门的绩效评估, 又有对财政资金的绩效评估。

四、政府绩效评估概念框架的运行机理分析

首先, 概念框架是由一系列本学科基本理论或概念要素联结而成的体系架构, 建构概念框架首先确定所谓“逻辑起点”的理论或概念要素的选择与定位。政府绩效评估要在国家治理战略目标下有明确的价值理念做指引, 价值取向是政府绩效评估的基础, 决定了绩效目标的确立, 对指标体系的设置和权重的配比具有重要的导向与支持作用。比如20世纪80年代的价值取向强调经济与效率, 于是GDP等反映经济发展的量化指标成为评价地方政府绩效的重要标准, 随着中国特色社会主义进入新时代, 政府执政理念从以经济发展为核心向五大发展理念转变, 在更加注重“满足人民需求”的价值导向下, 评价目标发生改变, 扶贫、居民幸福指数、获得感、需求的满足程度等逐渐成为新的绩效评价标准。价值取向是“绩效评估之魂”, ^[91]甚至关系到绩效评估的成败, 因此价值取向也就构成了绩效评价概念框架的逻辑起点。

其次, 在既定价值取向的指引下, 确定评估目标, 根据目标设定绩效评估对象的具体构成要素, 即评估方法、评估内容、评估模式与指标体系的选择与确定, 进而由评估主体依据上述评估标准对评估对象进行评估, 由此形成评价结果。一方面, 根据价值取向确定评估目标, 进而落实到评估的具体运行过程中, 形成评估结果反馈到评估目标, 通过评估目标影响价值取向, 并与信息、评估环境发生互动, 为下一期间的评估提供依据, 由此形成政府绩效评估的第一个闭环, 该闭环几乎涉及到了概念框架的全部要素且其变动会产生较大的影响, 我们将其称为“大闭环”; 另一方面, 将评估结果反馈给评估对象, 对评估对象的行为进行监督与控制, 实现评估对象的绩效问责与持续改进, 可以最大程度促进评估对象行为的改进与目标的实现, 从而形成政府绩效评估的第二个闭环, 由于该闭环仅是在评估体系内部的细微调整, 我们称其为“小闭环”。闭环管理强调的是可持续性、灵活性与动态性, 当外部环境或者价值取向处于变动状态时, 我们需要对“大闭环”进行改革, 从价值取向的变化如何对评估目标、评估标准等评估要素产生影响, 以及如何与信息变量、环境变量发生互动中实现突破; 而当价值观和外部环境保持相对稳定的状态时, 更应该倾向于“小闭环”的改进, 在评估主体依据一定的评估标准对评估对象进行绩效评估, 得出评估结果, 进而对评估对象的绩效问责与持续改进的过程中, 对评估主体的确定、评估标准的选择, 以及与评估对象的匹配等问题作出调整。而无论是“大闭环”还是“小闭环”, 都需要在每一次的闭环管理中将绩效评估的结果与评估目标以及评估对象的行为进行比对, 及时地发现问题并纠正偏差, 以规范政府绩效评估活动, 最终实现政府绩效的提升。

再次, 政府绩效评估与其所处的评估环境之间是一种互动的关系, 这种互动关系主要体现在两个方面：一方面, 政府绩效评估受特定的环境变量的影响, 经济环境、政治法律环境、社会文化环境, 以及技术环境等环境变量的变化会对绩效信息生成的数量和质量、评估目标的确定, 以及评估对象要素的设计产生影响, 进而对整个绩效评估运行机制产生影响; 另一方面, 政府绩效评估活动也会影响到评估环境, 引起外部环境发生变化, 政府绩效评估与评估环境之间是一个互动的关系, 环境变量对政府绩效评估体系的影响关系, 界定为政府绩效评估的外生变量。

最后, 政府绩效评估的过程, 实质上是信息处理的过程, 这个过程包含与绩效相关的信息生成与输入、绩效信息的处理, 以及绩效评价结果信息的输出三个环节, 信息贯穿于绩效评估的始终, 政府绩效评价的有效实施必须建立在充分、可靠的绩效信息基础之上。评估主体能够获取恰当的绩效信息是整个信息传导机制的关键所在, 从信息流动的全流程角度来讲, 评估主体在获得充分、可靠、恰当的信息基础上, 通过评价依据对输入信息进行处理、使用, 从而对评估对象进行绩效评价。信息与绩效评估概念框架的互动机制是双向的, 概念框架各要素间闭环运行生成信息, 经过转化后形成绩效评价需要的信息, 评价后再形成的信息反馈给各要素, 从而形成一个循环过程, 以此来完成整个概念框架的有序运行。因此, 信息作为政府绩效评价的内生变量镶嵌在政府绩效评价的概念框架内。另外, 信息的生成与供给也会与外部评估环境发生互动, 比如, “互联网+”、云计算、大数据等技术的不断发展, 使得信息的生成和供给更加精细化、实时化与共享化, 对于提高绩效信息的质量具有重要的支持作用。

五、政府绩效评估理论与实践的研究展望

梳理过去、总结经验不是目的, 面向未来探讨可持续研究的领域才是目标所在, 理论研究既要保持学科的完整性又要能够引领前沿指导实践, 未来的研究以政府绩效评估概念框架为基本依托, 将环境与运行机理相结合, 提出如下可持续研究的领域：

(一) 政府绩效评估体系顶层设计的可持续研究

政府绩效评估的实务工作若要走向规范化与标准化, 必须有内在逻辑一贯性的理论作为指导, 政府绩效评估理论的建立应该在国家治理的战略框架内不断创新和优化, 基于国家治理目标定位政府绩效评估目标和价值观, 并贯彻于绩效评估的规则体系和行为体系。

绩效评估的规则体系应该包括通用性标准和行业性规范。通用性的价值取向和目标的设定, 有利于在全国范围内建立通用可比的评估规范, 建立通用性的《政府绩效评估准则》, 将政府绩效评估概念框架嵌入准则中, 形成系统性的评估体系, 既保证政府战略目标落实的纵向一贯性, 又保证区域间政府绩效评估的横向可比性。行业性规范是指根据通用性规范结合各行业公共产品和服务的提供与管理特点, 制定具有行业特色的政府绩效评估体系, 行业性的评估体系也必须在概念框架的范畴内设定评估对象、选择评估模式、确定与服务流程相一致的指标体系, 然后确定各指标的评估标准, 建立行业范围内的评估规则。对应到政府绩效评估概念框架上, 即政府绩效评估概念框架的通用性与评估体系的灵活性相结合。通用性政府绩效评估概念框架与灵活性政府绩效评估体系二者之间体现的是共性与个性、普遍性与特殊性的关系, 通用性概念框架强调的是宏观性、概括性与指导性, 而灵活性评价体系更多是指微观性、具体性与可行性。一则公共部门的绩效评估概念框架必须保持一致, 这个系统性的评价体系可以避免各地区各行业对不同公共产品和服务的碎片化的绩效评价弊端。二则在概念框架的引导下, 各部门单位基于行业不同的公共管理目标或专业性服务目的, 设计具体的行业评价标准。虽然各部门单位的具体指标不尽相同, 但当把具体评价标准按照通用性概念框架进行整合评价时, 就可以实现不同类型部门单位之间的绩效的可比性, 也可以有效避免不同评估主体对同一评估对象得出互相矛盾的评估结果的问题, 进而有效指导评估行为。

(二) 政府绩效评估各要素关系的可持续研究

组成政府绩效评估概念框架各要素的内涵会随着时代变迁而不断调整、变化, 但在一定时期内具有相对稳定性。因此, 处理好概念框架各要素的相对稳定性与动态调整性的关系便成为研究的重点话题。一方面, 保持政府绩效评估概念框架的稳定延续性; 另一方面, 要充分考虑内外条件的动态变化, 在评估开展过程中需不断修正其具体内容, 因时、因地制宜地不断完善、推广与更新, 保持绩效评估体系与时俱进, 在动态时间点上进行合理调整, 形成一个持续改进的过程, 避免评估机制不合理的固化。

1、评估环境与绩效评估体系的关系研究

政府绩效评估的实施离不开特定的外部评估环境, 对于二者之间关系的研究一直以来都是学术界较为关注的问题, 随着我国改革进入攻坚期和深水区, 外部环境必然会随之发生深刻的变化, 于是, 评估环境与绩效评估的关系研究的重要性也凸显出来。如近期政府出台的降税减费的举措, 单从这一政治环境变化的直接影响来看, 会导致当期税收收入的下降, 如果仅以此为依据评价绩效, 那么一级政府或税务部门的绩效较之前会降低, 但从长远来看, 降税减费会带来实体经济的繁荣, 推进经济高质量发展, 培育更多税源, 对财政收入产生长远的积极影响。因此在该政治环境影响下不能简单地采用纵向对比方法来制定绩效评价标准, 而应考虑长远发展来设计适应的评价标准。

2、信息与绩效评估体系的关系研究

信息是绩效评估概念框架中的血液, 对维持政府绩效评价有机体的正常运转起重要的支持作用。获取政府绩效信息越及时、全面, 就越有利于政府绩效评估目标的实现。如果无法提供真实、完整的绩效信息, 那么, 各种针对政府绩效评估问题提出的制度设计或完善建议都只能是空中楼阁, 因此, 信息与绩效评估关系的研究具有重要理论价值和实践意义。

对于信息的考察主要从数量和质量两个方面进行。数量主要是指信息的充分性, 质量则包括信息的表述质量与可理解性、可靠程度和相关性。从目前来看, 我国政府信息搜集与披露存在的问题在于：一是披露范围有限; 二是按照政府不同机构各自的口径生成和报告信息, 形成各行业的不同类别的统计信息, 这些信息之间缺乏必要的连贯性, 有些信息不能体现政府行为或资金运动的来龙去脉, 在进行绩效评估时难以有效利用; 三是各类信息的可靠性备受质疑, 统计信息水分过大, 财政信息透明度不强, 会计信息碎片化等, 使得绩效评估的效率大大降低, 不仅影响到绩效评价工作的顺利进行, 而且, 影响绩效评估结果的有效性。由此, 实现不同信息系统之间的整合与协调供给便成为解决政府绩效评估问题的关键之所在。正在改革中的政府会计信息体系就是其中的重要组成部分。会计信息系统与其他信息生成渠道相比, 在经济类信息采集、加工处理和输出方面有一套系统而规范的标准, 从而可以最大程度保证信息的可靠性和一贯性。政府会计改革的目标之一就是为政府绩效评估提供信息支持, 而目前政府绩效评价更多依赖于统计与财政信息, 究其原因是我国尚未形成完整客观的会计信息体系。因此, 如何构建口径一致、客观反映绩效信息的政府会计信息系统, 如何有效整合政府会计与其他信息系统的信息为绩效评估服务, 成为政府绩效评估与政府会计改革的重要研究领域。

(三) 政府绩效评估运行机理的可持续研究

绩效评估概念框架是跨学科的理论组合体, 其组成要素之间存在内在的逻辑关系, 所有要素均需发挥其相应的功能才能使整个评估机制有效运行。我们在前文的分析中给出了政府绩效评估概念框架的设计构想以及运行逻辑的阐述, 从概念框架运行机制的分析来看, 政府绩效评估诸要素之间处于普遍联系的概念框架的整体中, 而非孤立存在, 某一要素或者流程的改变往往会“牵一发而动全身”, 产生“蝴蝶效应”, 带动整个系统产生连锁反应, 这也是绩效评估闭环管理的机理。那么, 上述变量之间是否存在相关性, 变量单元之间的作用路径(机理)如何, 各单元之间是否存在中介影响机制, 对于以上问题的解析, 不仅需要从规范性角度进行研究, 探寻不同变量单元之间的内在联系, 更需要从实证角度进行剖析, 进而全面验证政府绩效评估概念框架理论的科学性、有效性与应用性。因此, 这既是规范研究也是实证研究应该持续关注的领域。