随着全球变暖趋势的增强，对环境变化和气候问题的应对成为美国北极治理的重要内容，北极气候治理逐渐得到了美国政府的关注和重视。2017年1月20日，唐纳德?特朗普(Donald Trump)宣誓就职，正式成为美国第45任总统。特朗普倡导“美国优先”，上任后随即宣布退出应对全球气候变化的《巴黎协定》，并对北极政策实践进行了相应调整。气候是引发北极其他领域治理的重要变量，是北极各领域治理的重中之重，^[1](P349)对气候问题的重视和有效应对将深刻影响北极治理的演进。特朗普政府的政策调整使得美国北极气候治理的未来走向呈现出一定的不确定性和复杂性，引发了国际社会的广泛关注。目前，针对美国北极问题的研究，相关成果较多，但专门针对美国北极气候治理问题的研究成果较少。本文将在梳理美国北极气候治理主要行为体的基础上，总结其治理特点和活动规律。在此基础上，对特朗普政府北极气候治理的走向进行评估，为进一步研判美国北极政策提供借鉴。

一、多元化的参与行为体

全球治理既涉及公共部门，也包括私人部门，是多元行为体平等对话、协商合作的过程。^[2](P288)影响美国北极气候治理的行为体来源多元，诸多行为体共同推动北极气候治理进程的演进。因而，发挥各行为体的积极作用，克服不同主体之间的利益冲突成为美国北极气候治理的重要任务之一。

(一) 联邦政府

国家行为体在北极治理体系中处于核心地位，是北极治理的主要实施者、决策者。联邦政府是美国北极气候治理的主要参与者，多个部门和机构的工作内容涉及北极气候治理，这些机构包括：国务院、内务部、国土安全部、国家科学基金会、环保总署、国家海洋与大气管理局等。随着北极自然环境和地缘政治态势的双重变迁，美国逐步增强了对气候问题的重视。为有效地整合国内涉北极事务机构和应对日益复杂的气候问题，联邦政府成立了海洋安全工作组、国家海洋委员会、阿拉斯加能源开发联邦政府协调工作组、美国北极研究委员会、跨部门北极政策委员会等多个跨部门北极事务机构，相继颁布《清洁空气法》、《清洁能源与安全法案》等涉及气候变化的法律。在2013年《北极地区国家战略》中，更是强调“保护北极地区独特的环境是美国北极政策的核心内容，美国将采取一系列措施保护北极地区的生态系统。”^[3]

随着全球气候危机的加剧，气候问题作为一种“现实存在的威胁”开始产生重要影响。积极应对全球气候变暖，实现和维护美国在北极地区的国家利益成为联邦政府参与北极气候治理的战略任务。在此过程中，还要借助应对气候变化这一北极事务议题，塑造和确立美国在北极治理中的领导权。

(二) 阿拉斯加州

由于全球性问题与挑战日益增多和复杂严峻，使得治理空间与治理议题急剧扩展，导致国家主权治理的自主性降低，非国家行为体则获得了新的治理空间。^[4](P94-124)作为美国唯一的濒北极州，阿拉斯加州的生态环境、气候系统等均受到北极气候变化的影响。美国气候与健康中心发布了一份名为《白令海峡地区的气候变化》的报告，报告对比了阿拉斯加州诺姆市(Nome Mean)1949年—2009年的气温数据，发现其年平均气温在过去的60年里增长了2.6度(摄氏)，一月份的气温从—3度(华氏)增长到11度(华氏)，七月份的气温从44度(华氏)增长到65度(华氏)。^[5]气候变暖对阿拉斯加州的气温影响十分明显，并会带来一系列连锁反应。2015年1月，阿拉斯加州北极政策委员会发布了《阿拉斯加北极政策委员会最终报告》，报告强调保护本地生态环境，应对气候变化挑战，提高原住民生活质量是阿拉斯加州的核心利益，^[6]并要求联邦政府采取积极措施予以回应。

阿拉斯加州是影响美国北极气候治理的重要主体。很长一段时间，阿拉斯加州北极事务在美国内外政策中并未得到足够重视。为争取和捍卫自身权益，阿拉斯加州与联邦政府在北极优先议程问题上展开了激烈的政治博弈。^[7]阿拉斯加州政府强调对北极自然生态环境等问题要进行充分地科学认知，对北极资源的开发应以环保的方式开展。在阿拉斯加州的大力推动下，北极气候问题逐渐引起联邦政府的重视，联邦政府在北极相关政策中对气候变化问题予以关注，并采取行动增强阿拉斯加州应对北极气候变化的能力，阿拉斯加州的北极权益得到了一定程度的维护。

(三) 国内利益集团

在国内利益集团中，原住民群体对美国北极气候治理的影响不容小觑。气候变暖导致的北极地区环境变化对原住民的生产、生活带来了直接、破坏性的影响。2015年12月，跨部门北极政策研究委员会公布报告指出，快速变化的北极环境严重挑战北极原住民的传统生活，迫切要求新的适应性。^[8]为适应变化中的生活环境，原住民强烈要求联邦政府采取措施包含自身权益。其中，借助北极理事会的相关机制来影响联邦政府的北极决策是其重要途径。北极理事会成立时就设立了原住民秘书处，促使原住民利益诉求在决策中得到更为充分地考虑。北极地区居民健康也是北极理事会可持续发展项目组(SDWG)和北极人类健康专家组(AHHEG)的中心议题，以改善由气候变化引发或导致的原住民的健康状况。此外，原住民群体还组建或加入了原住民非政府组织，^①这些组织是北极理事会的永久参与方，在北极理事会中享有重要权利：发表意见、在北极事务上受咨询和参与北极议题讨论。因此，北极理事会现有的机制框架决定了包括美国在内的任何北极国家都无法绕开原住民群体而做出北极决议。^{[9](P290-297)}

① 与美国相关的原住民非政府国际组织：因纽特人北极圈理事会、阿留申人国际协会、哥威迅国际理事会、北极阿萨巴斯卡人理事会。这四个原住民国际组织的成员在美国领土均有分布。

在气候政策制定过程中，不同利益集团为争取各自利益空间而进行激烈博弈。就气候变化问题而言，民主党支持严格的气候变化减排措施，而共和党则质疑气候变暖的真实性。两党在这一问题上严重的意见分歧对美国北极气候治理形成掣肘，党派分歧也因此成为美国气候政策所面临的最大国内政治难题。^[10]不仅如此，油气集团、军工复合体等涉北极利益集团为维护自身利益，通过游说、选举等方式影响美国北极政策的制定。例如，为开展北极油气资源的开发，以壳牌公司为首的能源开采企业以游说的方式影响美国北极决策。根据《纽约时报》报道，壳牌公司过去几年这方面的游说活动费用高达40亿美元。

(四) 相关国际组织

在全球治理时代，多边机构的治理无论在议题领域还是职能领域上都在向纵深扩展，对主权国家内部事务的影响也越来越大。作为当前北极治理中最重要的机制安排，北极理事会相继出台《北极气候影响评估》、《北极人类发展报告》、《北极地区污染报告》等多份涉北极气候问题的评估报告，积极引导北极国家参与北极气候治理进程。2014年12月，北极理事会公布了美国担任主席国期间的优先议程：北冰洋的安全与管理、北极社区的经济和生活条件、应对气候变化，^[11]借助美国的力量将应对气候变化纳入到北极理事会的工作计划中，推动北极气候治理进程。

联合国及其附属机构出台了相关环保公约、文件或报告，如《长程越界大气污染公约》、《联合国气候变化框架公约》、《巴黎协定》等^②，对美国北极气候治理产生了不可忽视的影响。国际北极科学委员会、北冰洋科学委员会、新奥尔松科学管理委员会、北极研究管理者论坛等国际科学组织和机构亦通过各自开展的北极科学活动，间接地影响美国北极政策与实践。部分国际法公约虽然并非专门针对北极环境而制定，但其所规制的范围包括北极地区，自然也对美国应对北极气候变化的活动有约束效力。另外，与气候问题相关的绿色和平组织、世界自然基金会、地球之友、阿拉斯加荒野联盟等环保组织均认为严格的能源政策有助于保护北极近海的海洋、气候生态，要求在油气资源开发前必须解决相关技术和生态安全问题，这些非政府组织对美国北极活动形成了强有力的监督。世界自然基金会还享有北极理事会观察员地位，对美国政府相关活动的监督更为直接。

② 有关北极生态环境保护、气候变化的相关法律文件、国际条约可参见:陈奕彤.国际环境法视野下的北极环境法律遵守研究[M].北京:中国政法大学出版社, 2014;贾宇.极地法律问题研究[M].北京:社会科学文献出版社, 2014;刘惠荣, 杨凡.北极生态保护法律问题研究[M].北京:知识产权出版社, 2010;刘惠荣, 董跃.海洋法视角下的北极法律问题研究[M].北京:中国政法大学出版社, 2012等.

二、美国北极气候治理的特点

多元主体在美国北极气候治理进程中扮演不同角色，发挥各自作用。形成了多主体相互影响、共同参与的联合治理模式，共同实现美国在北极事务中的战略目标。在共同参与气候治理过程中，逐渐形成了显著的治理特点：

第一，借助气候议题塑造北极治理主导权是治理的重要目标。人类对气候变化的科学认知早已实现，但该问题真正进入国际政治事务日程却是在冷战即将结束之际。冷战结束后，气候政策在美国政治议程中的地位经历了从边缘地位到给予其战略性关注的过程。^[12]在这一过程中，美国北极气候治理的目标逐渐清晰，即通过积极应对气候变化并开展国际合作，确立美国在北极秩序构建过程中的主导地位。

为实现这一目标，美国根据合作对象的不同而采取多样化的合作方式，最大限度地维护北极利益。在由气候变化引发或衍生的渔业治理、海空搜救、航道治理等“低政治”领域，美国会引领域内外各国参与北极合作，以分担美国的北极治理责任；在涉及到气候责任分担、议程设置等“高政治”事务时，美国则主要加强与西方盟国、北极国家的合作，商讨应对气候变化的制度规则，对中国等域外国家予以排斥。美国通过两手策略，促进北极气候问题的科学解决，同时逐步构建起对美国有利的北极气候治理格局和地区秩序，实现北极战略安排。在一定程度上，美国北极气候治理“包容性”与“排外性”二元并轨发展，导致北极气候治理的代表性严重不足，扭曲了正在成长的北极治理体系，不利于气候治理的深入推进。

第二，对北极气候问题的认知逐渐清晰和完善。北极气候治理是一个多层级、多行为体互动的复合治理体系，其演进过程对科学认知的要求是不断递增的。美国对北极气候问题的认知经历一个由“模糊”到“清晰”的过程，气候治理的内涵和外延不断拓展和延伸。由北极气候问题导致或衍生的一系列问题，如北极渔业问题、能源开采等问题也被逐渐纳入其治理范畴。

美国对北极气候问题的认知不断完善，以气候问题为中心，涉及环境变化、科学研究、国家安全、国际合作以及能源开发等诸多领域，逐渐形成了多元化、综合性的北极气候观，这反映在下列北极政策文件中：《第144号国家安全政策备忘录》要求北极开发要最大限度地降低对环境所带来的负面影响。^[13]《第90号国家安全决策指令》提出，保护北极环境是美国北极利益的组成部分，要求加强科学研究。^[14]冷战结束后，《第26号总统决策指令》指出，美国北极实践的目标之一是“防范通过大气环流方式进入到北极的污染物”。^[15]上述文件对北极气候变化的认识停留在环境问题的层面，其认知并不清晰。2003年10月，美国国防部提交了名为《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》的报告，指出气候变化将引发能源供应、食物保障、淡水资源缺乏等一系列问题，给国家安全带来挑战。^[16]由此，气候变化对国家安全的威胁引起了美国政府的重视。在此之后，小布什政府颁布《第66号国家安全总统指令/第25号国土安全总统指令》，提出要注意到气候变化对北极带来的影响。^[17]该指令明确了北极气候变化的威胁，并强调通过国际合作等方式推动该问题的解决。《北极战略》则进一步确立了气候问题在美国北极战略中的重要地位，并将其与能源问题挂钩。

第三，对北极气候问题的关注呈现上升趋势。在小布什总统上任前，北极气候问题作为环境问题的一部分被给予关注，并未独立地进入北极事务议程。小布什上台后，明确了北极气候问题可能带来的负面影响，提升了其在美国北极政策中的地位。奥巴马上任后，气候议题的政策地位加速提升。奥巴马政府认识到北极气候问题的重要性和对美国北极利益的影响，将应对气候变化确立为《北极战略》的优先议程之一。

应对气候变化被确立为北极战略的优先议程之后，在政策制定和实践方面得到了有效推动。在政策制定方面，2013年2月，“跨部门北极政策小组”出台北极五年研究计划—《北极研究计划：2013-2017》。^[18]白宫、跨部门北极研究政策委员会、美国北极研究委员会、国家大气与海洋管理局等部门和科研机构纷纷加强北极研究，相继出台了包括《国家安全：变化的气候》^[19]、《气候变化对阿拉斯加的影响》^[20]、《北极地区的变化及行动计划》^[21]等多份报告文件，加强对北极气候问题的关注；在实践方面，美国通过举办或参与相关国际会议大力推进气候问题的国际合作。2015年8月，美国主办了主题为“北极事务全球领导力大会：合作、创新、参与和韧性”的北极问题国际会议。2015年10月，美国首次以北极理事会主席国的名义召集北极八国、原住民及相关成员在安克雷奇召开会议，对北极气候变化议题进行讨论。

第四，在治理手段上，重视科学研究和国际合作。气候问题的复杂性对人类的认知水平提出了较高要求，实现对北极气候问题的有效治理离不开科学研究的进步。通过科学研究加强对北极环境、气候问题的认知是美国北极政策的要求之一。在1984年出台的《北极研究和政策法案》中就要求成立“跨部门北极研究政策委员会”，^③加强对气候问题的科学研究。在奥巴马任期，“跨部门北极政策小组”出台北极五年研究计划—《北极研究计划：2017-2021》。指出，北极研究将有利于增强对北极变化的认识，促进联邦政府和阿拉斯加州应对气候变化，该计划还为2017-2021年的北极研究设定了九大目标。

③ 该委员会职责为：拟定北极研究计划协助联邦政府实施在北极研究项目；制定国家北极研究政策和5年实施计划；推动同其他国家的北极科研合作等。委员会组成机构众多：国家科学基金会、国防部、能源部、交通部、内政部、航空航天局等。

气候治理的演进需要行为体之间的平等合作，发挥合作机制和国际制度的作用，提供治理所需要的公共物品。同时，气候议题所具备的“低敏感性”和“低政治性”使美国对该问题的国际合作大致持开放态度。^[22]因此，国际合作成为美国应对北极气候变化的的重要手段和治理工具。在合作方式上，注重双边与多边互相协调。早在1991年，美国就与日本科研机构合作，共同对北冰洋海水进行测量和研究。2016年5月，美国与北欧五国发表《美国与北欧国家元首联合声明》，强调了在气候变化、能源和北极事务中的合作。随着北极地缘态势的变化，北极气候事务也逐渐进入中美战略合作的视野，两国就海洋极地领域相关事务开展了一系列合作。

三、特朗普时期美国北极气候治理的走向

维护和捍卫北极地区的国家利益是美国历任政府的战略任务和目标，特朗普政府也不例外。尽管尚未公布正式的北极政策文件，但特朗普政府以维护国家利益为基本原则参与北极气候治理的走向是可以确定的。当然，在面临国内外诸多因素影响和牵制的情况下，特朗普时期的美国北极气候治理会出现一些新的变化和特点。具体而言，包括以下四点：

第一，气候议题在北极政策议程中恐将面临地位下降的尴尬。环境、气候变化问题一直是美国政府关注的北极事务议题，在尼克松政府、里根政府、克林顿政府以及小布什政府时期的北极政策文件中，都给予了不同程度的关注。奥巴马在《国家安全战略》中将“气候变化”定义为美国“核心安全利益”^[23]。《北极战略》进一步明确了北极政策的优先议程，积极应对北极气候变化被列入其中。在特朗普正式就任前，2016年12月，奥巴马颁布了无限期限制在北极和大西洋地区进行油气钻探开发的禁令，^[24]将美国楚克奇海域、阿拉斯加州的西北部以及波弗特海大部分地区排除在未来可进行石油钻井活动的区域之外，以巩固奥巴马政府的北极环境、气候政策成果。

特朗普认为应对气候变化将对美国经济发展造成拖累，不利于“美国再次伟大”，否定了奥巴马应对气候变化的政策。特朗普将政策重点放在经济、就业、移民等问题上，签署“推动能源独立和经济增长”^[25]的总统行政命令，撤销之前与气候变化相关的4项行政命令。同时，重用反气候变化官员。重振美国经济的战略诉求使得特朗普意图寻求更低的能源成本和更宽松的环境管制，2017年4月，特朗普政府发布“优先海上能源战略”，^[26]推翻了奥巴马政府颁布的大西洋、太平洋和北冰洋水域钻探禁令。与此同时，2017年12月，特朗普政府首份《国家安全战略报告》发布，整篇报告没有提及气候变化，而应对气候变化曾被写入奥巴马时期的国家安全战略报告。尽管该报告并不具备法律效力，但可以反映出气候议题在特朗普政府国家安全战略优先议程的地位和重视程度。显而易见，在特朗普执政时期，北极气候议题将面临地位下降的尴尬境地。

第二，国内利益集团与联邦政府围绕北极气候问题的博弈难以回避。随着北极治理议题和任务的持续增多，不同层级的治理主体面临着加强彼此协调的任务。特朗普政府的北极气候治理实践引发了国内社会的争议和反对，围绕北极气候议题，党派、智库等利益集团从各自立场和利益出发展开了较量和博弈。2017年大选后共和党控制了国会两院，并在大多数州重获优势地位，成为特朗普推动其北极气候、能源政策的重大政治资源，也大大削弱了美国在国内层面积极应对气候变化的基础。^[27]2017年12月，共和党的最终税收计划经国会参众两院通过。法案允许在阿拉斯加北极国家野生动物保护区进行油气勘探以填补财政赤字，北极资源开发的范围也因此延伸至野生动物保护区。

作为参与北极治理的重要主体，智库对资源开发问题提出了不同的看法，呼吁联邦政府采取措施应对气候变化，保护北极自然环境。2017年3月，美国外交关系委员会发布《北极对美国国家安全意义重大》^[28]，称美国需要维护包括环境利益在内的北极战略利益。10月，美国战略与预算评估中心发布《保卫前线：美国极地海洋行动的挑战与解决方案》，^[29]强调美国北极行动需要以对北极环境负责任地方式开展。不同智库虽然在关注议题、观念认知、政治立场上不尽相同，但都结合自身特点运用多元化的传播方式扩散其认知观点，以塑造公众舆论和影响政府决策。除智库外，对特朗普气候、资源政策提出批评的还有美国媒体、地方政府等。《纽约时报》、《华盛顿邮报》等媒体纷纷发文批评特朗普没有正确认识美国经济存在的问题，退出《巴黎协定》是对子孙后代不负责任。由纽约、加利福尼亚、夏威夷等13个地方政府组成的美国气候联盟也表示他们继续支持减排行动。尽管特朗普政府拥有推进气候政策实施的诸多政治资源，但面对的反对力量也十分强大。伴随着特朗普北极实践的逐渐展开，双方针对北极气候议题的政治博弈难以避免，双方之间的矛盾在短期内无法彻底解决。

第三，特朗普的北极政策实践将面临来自国际社会的较大压力。北极气候治理需要主权国家之间加强合作，共同推动。在现实中往往是主权国家选择自我利益优先于整体利益，国家安全与经济利益优先于环境、卫生等非传统安全利益，^[30](P210)进而导致国家之间利益的摩擦和互信水平的降低。2017年5月，北极八国和北极理事会六个永久参与方签署了《北极国际科研合作协议》，加强成员国北极气候、水文等问题的科学研究。同时，芬兰接任北极理事会2017-2019年轮值主席国，将继续推动应对气候变化和实现北极地区的可持续发展。就在应对气候变化已成为国际社会共识的背景下，特朗普单方面宣布退出《巴黎协定》，致使稳步推进的北极气候治理面临极大的不确定性，引发了国际社会的关注和批评。

2017年10月，第五届北极圈论坛大会在冰岛举行。来自50多个国家、国际组织、民间团体代表参加了此次论坛。各方一致认为应当加强包括北极气候变化、科学研究等议题在内的北极各领域务实合作。2017年12月，普京再次强调北极开发是俄罗斯的首要任务，在推进资源开发的同时一定要保护北极脆弱的自然环境，^[31]反对美国在气候问题上的政策立场。气候问题的特殊性决定了气候治理需要汇聚各国智慧，开启联合治理模式。特朗普的政策实践在招致国际批评的同时，也恶化了美国北极政策实践的国际环境，为其北极气候治理的推进增添了困难。

第四，对中美两国而言，北极气候合作或将受到冲击。北极事务的治理仅靠北极八国无法完成，各国广泛参与治理才是必然路径。美国重视中国等域外国家对北极相关事务的参与，以此来降低维护其主导的北极秩序所需要花费的战略成本。但是，出于维护美国领导地位的考量，美国不希望中国过多参与北极事务，担忧中国在北极事务上影响力的增强可能会给美国带来威胁。2017年12月，特朗普政府首份《国家安全战略报告》将中国称之为“战略竞争对手”，^[32]渲染中国在政治、经济、军事、外交等方面对美国可能带来的威胁。2018年1月，国务院新闻办公室发表《中国的北极政策》白皮书，“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路’”。^[33]美国著名智库伍德罗·威尔逊国际学者中心撰文指出，“冰上丝绸之路”倡议的提出代表着中国公开将其北极野心与“一带一路”联系在一起，中国可以利用经济机会进行地缘政治力量投射和扩大其在该地区的影响力。^[34]美国对中国的“疑虑”和“不信任”将使中美北极气候合作的层级、范围受到一定限制，很难形成全面、广泛的合作局面。

另一方面，从当前的美国北极实践判断，特朗普对北极能源开发问题的重视远高于北极气候议题。^[35]2017年11月，特朗普带领庞大商务代表团^④访问中国。商务团中唯一一位地方大员是阿拉斯加州州长比尔·沃克。沃克与同行的阿拉斯加州管道开发公司总裁基思·迈耶的重要任务之一就是拓展阿拉斯加州能源资源的中国市场。中国石化、中国投资有限责任公司和中国银行三家公司与阿拉斯加州天然气开发公司成功达成合作意向，共同推进阿拉斯加的液化天然气开发。此次合作涉及高达430亿美元的投资，将创造1.2万个就业岗位。^[36]特朗普政府气候政策调整的一个重要考量是帮助美国摆脱温室气体减排的束缚，降低生产成本，拉动美国经济增长。北极资源的开发有助于上述经济、政治目标的实现，未来一段时间，美国对北极资源开发与国际合作的需求将呈现出上升趋势，在为中美北极资源合作带来机遇的同时，也必然会对中美北极气候合作产生冲击。

④ 此次访华商务代表团由29位企业高管组成，其中11人来自能源环保企业。

结语

随着全球气候危机的加剧，气候治理对北极治理以及全球气候合作、能源市场格局等有着越来越重要的影响。[37]积极应对环境、气候变化得到了历任美国政府的关注和重视，美国北极气候治理不断提速。在此过程中，参与美国北极气候治理的行为体在不断增多，各类行为体对治理效果产生了不同的影响。以“美国利益”优先的特朗普上任后，面临新的国内、国际环境，调整了奥巴马时期的北极政策，对北极气候问题的重视程度下降的同时，积极开发北极资源、能源。

美国北极气候治理的调整和转变是在实现和维护国家利益的前提下进行的，无论是积极应对气候变化，还是强调北极资源开发，最终目的都是服务于美国在北极地区的战略利益。不过，特朗普北极政策的调整受到国际、国内两个层面多种因素的制约和干预，注定不会一帆风顺。对中国而言，要加强对美国北极政策的跟踪和研判，有针对性地调整与美国的北极事务合作，推动“冰上丝绸之路”建设和北极地区的可持续发展。