中美战略竞争的特殊性及风险

胡波(北京大学国际关系学院研究员)

“战略竞争”这个词，中国官方是不承认的。因为其是学术的概念，所以我们会提到。因为中国力量的发展，导致中美力量差距缩小，但中美竞争是客观存在的。现在关于中美竞争有很多解读，诸如“修昔底德陷阱”“新冷战”等。但是，我想说的是，这些很多的论断，恐怕太过于简化历史。无论是跟历史上其他大国竞争，还是跟以前的中美竞争相比，今天中美竞争的特殊性都可能是前所未有的，至少有五个方面。

一、海空是主要的竞技场

海洋是中美大国竞争的主要地域，这有别于历史上大多数大国竞争的案例。中美核能力及规模均相距甚远，中国不是美国在核领域的主要竞争对手; 中美没有陆地接壤，美国军队尚没有部署到中国边境地区，故双方在陆上直接接触的可能性很小。而唯独在西太平洋地区的海上，中美两军力量对比正在急剧变化，有可能形成势均力敌的态势，因而成为竞争的焦点。相比于以往的大国关系，今天中美间的矛盾和不稳定因素主要集中在海上、陆上，而在核领域很大程度上是安全的。

海上的竞争通常是不稳定的，因为没有前线与后方之分，也没有固定界限的限制。海空平台都是移动的，这无形中增大了竞争的范围，并使得竞争态势更为复杂。就攻防平衡而言，海军平台有着先天的弹性，区分某一平台和武器是进攻性还是防御性的，是相当困难的。一国发展海军和海权，无论基于何种理由，在对手看来都是扩张性的行为。这一方面会增强自身的威慑力，但同时也刺激了更多的冲突。尽管强大的防御力量通常被视为最有效的威慑，海权却是一种矛盾性的平衡，即在有效应对战争威胁的同时，也增加了摩擦与冲突的风险。

二、能力和利益的非对称与不对等

冷战末期，美国和苏联无论是在常规方面还是核领域，基本旗鼓相当。虽然中国近些年军事现代化成就显著且还将继续发展，但在可预见的将来，中美军事关系依然是不对称的，美国保有明显的优势。美军的武器、训练和体系能力依然远远强于中国人民解放军。由于彼此缺乏可信的威慑，这种不对称性会导致不稳定性。另外，美苏的争夺主要集中在东欧和亚非拉等中间地带，除了核威慑外，一方通常不会直接威胁另一方的主权与安全。美苏(俄)之间并没有一方感到自己已取得的势力成果正在被“夺走”或一方认为本属于自己的就应该“收回”。而在中美博弈中，竞争主要局限于中国周边。中方处于明显的战略劣势，美国深深地介入中国的国家统一、领土完整、主权和海洋权益。而中国基本不具备在美国本土周边投射军力和军事介入美国事务的能力。而且，与冷战时期美苏能大体接受在欧洲的力量平衡不同，今天中美尚无法承认对方在包括东海、南海和台海在内的东亚海域内的优势地位和力量存在。

三、博弈环境的高度透明化

很长一段时期，互动的保密性和决策的集中性是中美关系得已转圜并发展的重要保证，但这个条件越来越成问题。一方面，美国国内参与和影响决策的主体越来越多，杂音也越来越多。特别是在国内政治激化的背景下，对华强硬在美国已经是“政治正确”。另一方面，客观来看，中美危机管理博弈的战略环境和战术环境都变得越来越透明，这都会掣肘两国的危机决策。

首先是战略环境的透明。大众媒体和公众的广泛参与，极大影响了各国的决策。以往的大国军事博弈基本局限在两国的高层和专业的统帅机关，他们垄断了情况和信息。在军队内部，绝大部分人也只是依令行事。当今世界，开源数据丰富，媒体特别是社交媒体高度发达，大众对军事装备、行动和摩擦事件的关注度相当高，军事博弈很难保密，基本处于一个开放的环境中。处理突发事件或军事危机往往需要“静悄悄外交”，历史上大多数重大危机也是通过这种方式才得到了较好解决。然而，在当今的世界，这已经几乎不可能。而且，随着时间的推移，这种透明化带来的困境会更趋严重。20年前的中美撞机事件，如果发生在2021年，即便在其他条件都保持不变的情况下，也不可能得到那样的解决。因为战略环境的透明会使得事件的解决更加棘手。

其次是战术环境的透明。在现场的对峙或对抗中，由于全天候和全方位的预警、监视和侦察(ISR)的发展，战场态势往往一目了然。这会加大“零和博弈”的困境，因为谁也不想成为胆小鬼或主动退让的一方。在中美间的海上摩擦与对抗中，由于双方都有强大的态势感知能力，这种困境更为明显。

四、战略文化的巨大差异

中美有着迥然不同的地缘环境、历史经历和国家制度，在运用和使用武力方面有着非常大的文化差异。以往的大国竞争中，各方间当然也存在战略文化差异，但鲜有中美间这样大的差距。美国追求绝对安全，实行的是进攻性的国防政策，防线推至包括中国周边的广袤全球; 而中国仍奉行防御性的国防政策，战略重心集中在本土及其周边。这种差异导致他们在危机中的关注重点显著不同。美国最看重影响力，而中国的核心关切是领土主权。美国学者江忆恩(Alastair Iain Johnston) 比较了中国与美国和苏联等传统大国在危机中的行为差异，有相似的结论，即中国对领土主权的重视程度要远远超过美俄等国。他给出的解释是，中国是新独立的国家，且在近代有着百年屈辱历史，有着特殊的政治合法性焦虑和民族主义。

中国文化以和为贵，历来谨慎使用武力，事实上不太习惯于威慑和对等反应。当危机发生后，中方多以外交攻势为主，谴责、抗议和讲道理，除非局面已无可挽回，否则避免使用武力。由于外交表态缺乏相应的行动支撑，外界往往会误认为中方的立场和底线是不明确的，因此就有升级事态的冲动。在冲突、危机爆发之前，中方不善于采取预防性措施积极应对。而当冲突、危机爆发之后，为了避免继续遭受损失，反应多有过激，这种过激的行为又被外界负面解读为好战、扩张等。而美国使用武力的门槛则较低，自独立建国以来，长期处于战争状态。冷战后，美国精英圈子普遍支持使用武力，在维持秩序、推进民主等口号下，武力的使用出现了爆发性增长。

中国强调“稳定”和“大局观”的文化也决定了在危机没有彻底摊牌或爆发成全面战争前，中国通常会保持克制。强调“稳定”意味着中国存在“大事化小、小事化无”的克制偏好。大局观则意味着危机中包括一线部队的各个层级，在考虑局部得失的同时，也得服从国家的整体外交和国防大局。而美国习惯于针对具体问题，用利益交换的方式，寻求军事上、法理上或技术上的解决。中国非常强调正义或责任的划定。危机爆发后，中国的第一反应是厘清事件发生的是非曲直而非管控危机本身。出于责任区分和国家尊严的考虑，中国有时候更重视象征性姿态，比如道歉。美国则习惯于从博弈的视角以施压与妥协并用的手段来管理危机，更关注事件本身，其往往从工具层面考虑问题，带有强烈的功利主义倾向，即如何塑造对己更有利的现场、外交和舆论态势，如何利用事件最大化自己的利益。

双方在战略文化方面唯一的共同点，是缺乏均势(Balance of Power)的习惯，而这反而可能会构成危机管理的重大障碍。在古代的很长时期内，中国往往居于东亚地区的主导地位。在近现代，中国往往作为一个弱国或大国在世界存在，鲜有作为一个强国与其他强国共处的经验。而美国已经对其世界的主导地位习以为常，带有先天的傲慢和美国例外主义。正如基辛格所言，“美国历史上从来没有参与过均势体系”，通过均势来促进国家利益“一直是美国人不能接受的”。

五、科技发展带来的不确定性

军事技术的发展往往是推动或左右军事竞争态势的重要因素，攻防平衡理论甚至认为，军事技术是影响战略稳定性的最重要的系统性变量。进攻与防御哪个更占优势首先是由当时的技术形态决定的。一个基本的共识是，平台机动性的创新更有利于进攻，而火力的创新则更有利于防御。

自第二次世界大战以来，还没有爆发大规模的海战。但从那时起，许多技术发展起来——核潜艇、防空系统、隐身、垂发反舰导弹——还没有在连续的战斗中进行测试。最近的一些创新诸如网络武器、反卫星武器、高超音速导弹、远程反舰弹道导弹、量子计算和人工智能等更加剧了这种不确定性。

今天的海上军事体系已经变得相当复杂，陆、海、空、天、网等域与域之间的界限变得模糊，海上的军事竞争已经是全要素、全军兵种的对抗。历史上，人类第一次出现了真正全域的军事对抗。在这种情况下，准确衡量自己和对手的能力变得愈发困难。这也意味着军备控制很难操作，信任措施很难建立。

无人系统和智能武器的应用还会削弱武力使用的政治和道德限制，从而降低冲突或战争的门槛。此外，智能武器还可能因算法紊乱或电磁干扰，出现误判或误操作的情况。例如，网络攻击能力的持续发展增加了意外升级的风险，可能会升级到核级别，这使得美中军事关系的恶化和亚太地区日益恶化的安全环境更加令人担忧。在20世纪80年代，美军针对苏联酝酿海洋战略之时，内在的假定是，冲突在核门槛以下，双方都没有动机使用核武器。今天，无论是中国还是美国，都很难有信心认为不会升级到核冲突。

总之，一些媒体与很多战略家的判断都有很大的问题，过于简化历史。如今的中美竞争，历史上可能找不到类似的情景，也找不到可以借鉴的类似经验。但不是说所有的经验都没有用，至少我们要看到特殊性，所以对很多判断我们要谨慎一些，包括冷战。冷战是什么概念？冷战是美苏领导下的涉及经济、政治、军事等各个部门全面的集团对抗。今天怎么可能冷战了？今天显然不是冷战。但是未必说，不是冷战就会比冷战更好。今天中美的竞争，因为上述至少五个方面的因素，在历史上非常特殊，导致结果的不确定性、不稳定性非常强。美苏两国当年基本上在古巴导弹危机之后，到20世纪70年代以后双方就已经稳定了，双方基本上大概知道对方的底线，而今天中美还在处于不断的战略试探阶段。所以这个阶段风险是比较高的。而海洋的竞争，没有前线后方，一般不太可能引起大规模的战争。今天来讲，依然是如此。对大国来讲，海上不决生死，所以大规模升级的可能性比较小，相对来讲比较小。所以未来中美竞争有两个趋势可能是非常明显的，第一个是中美的竞争会继续加剧。第二个趋势就是尽管如此，双方依然在大规模战争门槛之下，这种状态大概率还是可以保持的。

南海安全形势的现状、展望与应对

张良福(海南大学法学院教授)

当前南海安全形势的基本特征，可以总结为以下7个“化”：南海地区“军事化”、南海安全“传统化”、南海及南海问题“印太化”、南海及南海问题“规则化”、针对中国的地区安全机制“多样化、多层化、网络化”、针对中国的地区安全合作内容“务实化、实质化”、南海局势动荡“常态化”。

一、南海安全形势的基本特征

第一个特征，南海地区“军事化”。这是在2015年我国南海岛礁建设基本完成以后，美国指责中国在南海地区进行“军事化”。但实际上，美国才是真正意义上的“南海军事化”的鼓吹者、实践者、引领者。所谓南海军事化的话题是由美国挑起并进行持续炒作的，这反映出涉及南海的外交、舆论斗争时，议题的设置权往往掌握在美国人手里。因此，如何主动设置南海议题的话语权，是我们今后需要努力的方向。

美国在南海地区进行“军事化”的一个主要的特点就是鼓吹大国竞争，构建反华联盟、推行印太战略等，在近期以军事安全领域为重点、以军事为主要手段，实质是耀武扬威、穷兵黩武; 其次，美国等国在南海地区的各种军事训练、演习活动日益常态化; 美国与南海周边其他国家合作关系的重心在安全和防务领域，如联合演习与训练、港口访问、舰机和海上执法装备的赠送和销售等; 以及美国拉拢英法德等欧洲国家插手南海事务，过去主要是从政治、法律、外交的角度插手南海事务，然而从最近一两年来看，上述国家频繁地派舰机赴南海，重点以军事手段插手南海事务为主。这种现象，我们既可以认为是英法德插手南海事务的升级，从政治、外交、法律等领域开始升级到军事领域，也可以认为是英法德等国在穷兵黩武，在政治、外交、法律等手段介入不奏效后，只能选择更赤裸裸的武力方式插手南海事务。如今美国等域外国家在南海进行的各种军事活动，目的是显示存在，以威慑中国。其所进行的强化海空军侦察、训练、假想任务演练等行动，实际上是在进行战场准备与建设。

第二个特征，南海安全“传统化”。过去我们一直强调的是在冷战结束后南海地区的安全形势内容发生了变化，尤其是全球化的发展和海洋环境治理等重视度得到提高，南海地区非传统安全问题越来越突出，传统安全问题则被抑制。当前，南海地区的非传统安全问题依然突出，如海洋环保、海盗、航行安全、防灾减灾等问题。但美国的“印太战略”聚焦于所谓的大国竞争、制海权争夺等，使南海问题的传统安全因素突出，非传统安全问题被美等域外国家漠视，非传统安全领域的合作也开始被打上传统安全竞争的阴影。美国等域外国家再次开始从传统安全的角度和零和博弈的思维来看待和处理南海问题，并以强化在南海的军事存在、军事威慑、耀武扬威等方式作为处理南海地区事务的主要手段。

第三个特征，南海和南海问题的“印太化”。我们过去一直强调的是中国处理南海问题坚持“双边”，而美国等域外国家、南海周边有关国家则竭力抵制中国“双边”方针，竭力推动南海问题多边化、地区化、东盟化、国际化。现在美国已经从“印太战略”这个角度来看待南海问题，也就是将南海地区作为美“印太战略”的重点和焦点区域，把南海问题作为美国推动“印太战略”的主要抓手，竭力推动南海问题“印太化”，从所谓“印太战略”的视角看待和处理南海问题。美谋求直接干预南海争议，企图利用南海问题为其对华全面竞争战略“添砖加瓦”; 望通过公开支持有关国家非法主张，以强化美与东盟及有关国家的关系，把东盟有关国家拉入美反华联盟、甚至正式加入美日印澳四国集团，使美“印太战略”进一步走实、走强，继续维持美在印太地区乃至全球的霸权地位; 美期望通过挑动南海对抗与冲突，搞乱南海，破坏我国周边环境，借此中断我国实现两个一百年目标、实现中华民族伟大复兴进程。

第四个特征，南海及南海问题的“规则化”。这是指继推动菲律宾挑起南海仲裁案后，美国等有关国家大谈维护、建立所谓“基于规则”的印太地区秩序、海洋秩序等等。美国等域外大国声称在南海开展所谓航行自由行动、军事活动等，以维护所谓基于规则的国际海洋秩序为借口。美国的“印太战略”、日澳英法德等欧洲国家和欧盟的“印太战略”均拿所谓的海洋规则、海洋秩序特别是南海问题说三道四。美国凭借话语权优势形成对华施压的“议题联盟”，力图把中国排除在规则体系之外，使中国成为规则体系的规制对象; 肆意给中国扣上“违反、破坏规则”的帽子。中国面临陷入“规则合围”的被动局面。

第五个特征，南海地区安全机制的“多样化、多层化、网络化”。这里主要指美国，尤其是特朗普政府上台以后，公开地打造机制化的反华联盟，可以简单总结为“1+2+3+4+5”。“1”是指美国构筑以美为首、以美为核心的联盟体系、集团安排、伙伴关系网络; “2”是指双边同盟继续强化，如美日、美菲、“美新加坡”; “3”是指最近刚刚成立的美英澳安全同盟以及多年来美国积极鼓励的美国与盟国之间的三边合作，如美日澳、美日韩等三边关系; “4”是指近年来形成的美日印澳四国集团，企图成为亚洲“北约”; “5”是指美英加澳新“五眼联盟”公开与强化以及英、澳、新西兰、马来西亚、新加坡五国联防机制在借机焕发“生机”。此外，美国还大力推行所谓伙伴关系网络化，还推动欧盟、西方七国集团、北约在南海、印太地区体现各自的政治外交、军事、经济存在，旨在以“群狼”战术在全球、在南海地区围堵华、制衡华、遏制华; 以维护和建立所谓“基于规则的国际安全秩序”为名，利用南海问题遏制中国。

第六个特征，中国的安全合作内容“务实化、实质化”。如今无论是周边国家，还是美国等域外国家在我国南海地区进行的安全合作内容都是“务实化、实质化”，并且以机制化与非机制化、更加灵活多样的方式进行。这些国家所进行安全合作的方式与内容，从我们中国的角度来说，既难以忍受、接受，又难以公开反对，也难以有效地进行实质性地反击、反制。比如说，现在美国和南海周边国家开展的联合演习、协同训练、港口访问、武器装备的赠送与购买; 海域感知能力建设、情报交流与合作、海军、海警等海上执法能力建设、装备与执法合作、人员培训与搜救合作等。美国等域外国家与南海周边有关国家在安全领域的务实合作在稳步推进、不断深化，主要目的是针对中国。

第七个特征，南海局势动荡“常态化”。主要表现为南海安全形势进入动荡期，战略风险不断升高，其中海上监控与反监控、干扰与反干扰、对峙、乃至碰撞、发生武装冲突的风险居高不下。即今后的南海地区尽管可能是表面稳定，但是随时会发生一些意外、突发事件。尤其应当注意的是，围绕领土主权和海域划界、海洋资源开发与管辖权的争议常态化。在美国“一边倒”政策的刺激下，越菲马印尼等南海有关争端方在岛礁建设、资源开发、海域管控、军事活动、海上执法等方面与我国进行“硬碰硬”的胆子变大了，由此引发的海上执法力量乃至海军舰船间的海上对峙等在频繁发生。也就是说，在美国的支持下，周边国家在对华问题上采取更加强硬的态度，同时美国也怂恿有关国家通过油气开发、海上执法、岛礁建设、提起裁决等行动，激化与我国矛盾，破坏南海局势稳定。美国越来越直接走上前台，在南海地区充当“警察”角色。当我国与有关国家发生海上纠纷时，美军舰机、海警船将“不请自来”“现场围观”，甚至要采取所谓“执法”行动，“替天行道”支持越菲马等国，乃至直接阻拦我海军、海警舰艇的监控、护航行动。

二、南海安全形势分析与展望

上面提到的当前南海安全形势的新变化、新动向、新特征，从根本上来说，是美国对外战略调整与转折，即重回大国竞争、继续谋求维持“一超独霸”的战略而引发的。大国战略调整及大国关系变化历来是引发国际和地区战略格局调整的首要因素。不应低估美国塑造国际战略格局、国际和地区秩序的能力。如今我们所说的“印度—太平洋地区”“印太战略”这样的概念，更多来说是由美国政策调整所产生的，并不完全是客观事实发展的结果。但美国的大国竞争、“印太战略”改变了世界上绝大部分国家对国际形势的看法，也就是说美国引导、改变了国际社会对世界的看法。这再次说明，美国在设置国际政治议题、舆论话题等方面的话语权优势。

“印太战略”视角下的南海安全形势将继续恶化。2017年11月，美国总统特朗普在越南举行的APEC峰会上宣布，美国将推动“自由开放的印太战略”。2017年12月发布的《美国国家安全战略》报告明确提出，“大国战略竞争”将取代恐怖主义成为美国最主要的安全关切，其将中国、俄罗斯列为主要战略竞争对手，并宣告世界重回大国竞争时代。美国把南海地区作为其遏制我国的重点区域和焦点区域。例如，2021年1月13日，特朗普政府公布的《美国印太战略基本框架》主要阐述了美国在印度—太平洋地区的基本战略方针，要点之一就是阻挠中国在南海问题上取得压倒性优势。美国等域外大国的强势介入以及他们之间的紧密合作、他们与声索国之间的联合，不断推动着南海问题越来越不利于我国的方向发展。美国等域外大国在南海地区耀武扬威，使南海安全形势日益严峻。

但同时也应该看到，维持南海地区和平稳定的因素不容低估。

目前，“印度—太平洋地区”这一概念的出现，充分说明全球的地缘政治和经济重心在向东移向印度洋和太平洋，世界会进一步走向多极化。多极化对我国来说利弊兼有，其不利于美国构建全球反华联盟，但却有利于我国纵横捭阖、合纵连横。美国目前所强调的当今世界已经进入“大国竞争”时代这一战略判断和理念，并不能全面、准确、完整地反映和体现当今国际政治经济的发展趋势和国际战略格局走向。美国现在所说的“大国竞争”，是否是今后国际形势发展的必然走向？目前来说我们可能无法断言，还需要观察，更需要去积极主动地影响和应对。

美国构建全球和印太地区反华联盟的努力。一方面，可以说是势如破竹、黑云压城，尤其是在涉海、涉台、涉藏、涉港、涉疆问题上，美国能够拉拢一批国家集体发声谴责中国。在一系列涉及到民主价值观、意识形态的问题上，美国的影响力还是非常大的; 另一方面，美国现在所鼓吹的反华联盟、构建所谓的军事安全同盟、所谓“民主同盟”等等，与当前国际社会谋求解决突出问题的政治意愿与立场是相对立的，如世界上绝大多数国家是求和平、促发展的，希望共同解决气候变化、新冠大流行等全球性问题。也就是说，美国等欧盟国家的所作所为是逆“求和平、谋发展、促合作”的世界潮流而动。美国构筑的所谓反华统一战线是基础不牢、后续乏力。尤其像我们的周边国家，如东盟国家，尽管对中国的快速崛起有担心和疑虑，对中美大国竞争有恐惧、焦虑，但也担心美国构建美日印澳四国集团等行为会严重冲击东盟的中心地位和作用。现在尽管美国口头上还承诺要支持和维护东盟的中心地位，但是美国把美日印澳四国集团作为处理印太事务的核心集团，必然会导致东盟在美国对外政策中的地位下降，并且美国在谋求将东盟或者东盟个别成员国纳入到四国集团中去。面对中国快速发展和崛起，东盟一些国家在对外安全上对美国有依赖，但东盟国家面临的现实需求是经济社会发展。自“911”美国反恐以来，美国在政治、经济、外交上忽视、轻视东盟，当前美国只是在所谓安全和军事领域重视东盟，而对东盟经济发展等方面的需求关注不够，也力不从心。由此，东盟国家不会轻易在中美之间选边站，因为发展对华友好合作关系、维护南海地区的和平稳定、繁荣发展符合东盟国家的当前需要和长远利益。

从中国的角度看，南海在新时代、新发展格局下的地位尤为重要，为何这样说？南海的战略地位、资源价值、通道价值、空间价值等对实现中华民族伟大复兴的重要性不言而喻。当前我国正努力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，而南海是新发展格局的着力点、双循环的交汇点和关键枢纽。也就是说，我们现在要以新的视角去看待南海地区和南海问题。我们要从百年未有之大变局的角度、从中华民族伟大复兴的角度、从实现“十四五”规划确定的发展目标的角度，去重新衡量和评价南海地区的定位和价值。

三、南海安全形势的应对建议

从总体上来说，面对美国“印太战略”和南海安全形势的新变化，我们要有高度的机遇意识、应变意识，敢于和善于抓住机遇，做到“在乱局中保持定力、在变局中抓住机遇”。我们不能等到南海各方面条件都成熟了再去行动，这是不切实际的。

首先，第一个建议是避美锋芒，避免中美冲突。面对美国日益冒险的军事活动，中国保持强大的战略定力是必要的，不能一味地跟着美国的节奏起舞。尤其是对美国在台海和南海地区采取的挑衅性行动，我们还是应该低调应对，避免直面冲突。同时借机强化我国海警、海军在南海的常态化巡逻、监控，增强南海维权和应对突发情况的实力。

其次，保持战略定力，在南海地区做好自己的事。在南海地区，“做好自己的事”就是：强化在南海的军事实力与实际管控、经济开发与环境保护、维权执法、谈判协商、搁置争议、共同开发等。具体而言，我们要把已进驻岛礁全面建设起来，并成为经济上开发利用南海的据点、依托与保障基地; 把相关海域管辖起来并进行开发利用; 把无人礁管控起来，防止越、菲、马等国侵占，并做好应对预案; 把被越、菲、马非法占领的岛礁孤立起来，严密监控、压缩其活动空间，不主动挑起事端但保持随时收复被占岛礁的态势、压力与能力; 加强应急能力与预案建设，准备应对突发事件，确保有效维护我国领土主权和海洋权益。

再次，合作与斗争相结合，两手都要硬。南海周边有关国家若愿意与我国协商谈判解决争议以及探讨合作，我国应积极响应并大力促成。而对越、菲、马等国主动挑起的侵权行动(如单方面油气等资源勘探开发、海域管辖等)，我国应进行外交抗议、海上干扰并采取对等行动进行反制，并且努力做到后发制人。继续推进“准则”磋商，但不急于求成，坚持原则性与灵活性相结合，顺其自然。对美国等域外大国阻扰“准则”谈判或东盟有关国家停止“准则”谈判的情形预做准备。美国等域外大国如愿与我国就涉南海相关问题开展对话与合作，我国可予以积极回应。

最后，中国应该以南海治理引领者的担当，主动引领和培育南海周边国家的南海命运共同体意识; 并依托近年来岛礁建设成果，主动提供公共产品(建灯塔、海道测量、气象预报、减灾防灾与搜救、旅游观光等)，推动和引领南海治理，维护南海地区和平稳定，探讨合作与繁荣发展之路; 还应以“21世纪海上丝绸之路”建设为总抓手，以“泛南海经济、环保、人文合作圈”构想为载体，推动环南海经济、海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作，增进互信，化解分歧，致力于把南海建设成为和平、合作、和谐之海。

当前南海形势与破解中国—东盟关系中的“南海困局”

吴士存(中国南海研究院研究员)

怎么看当前的南海形势？南海形势有哪些特点？如何应对在南海问题上我们可能面临的一些挑战？就这些问题谈我的一些想法，与大家分享。

应该说南海形势近两年出现了一些新的变化，我把2020年称之为南海形势的一个转折点。也就是从2016年菲律宾南海仲裁案裁决出炉之后，我们经过一系列努力，使得南海形势出现了“趋稳向好”的特征。从2020年开始，南海形势出现转折，也就是从“趋稳向好”向“动荡不安”转变，从“总体稳定”向“局部可能失控”转变，这是我对整个南海形势的基本判断。

第一，美国主导的南海安全多边机制基本成型。2021年3月美国公布的《临时国家安全指南》已经提出美国要根据国际格局的变化，组建“模块化”的联盟体系来应对不同领域的挑战。就南海问题或者南海的地区安全而言，我认为美国现在通过三个机制，在安全领域对南海地区的和平稳定构成威胁。

一是域内，“美—菲—越”安全合作机制基本成型。最近7月份美国的防长访问菲律宾、新加坡，尤其是访问菲律宾时见了杜特尔特，杜特尔特提出要撤销原来取消美菲《访问部队协定》的决定，这是1998年签署的一个双边协定。2020年2月杜特尔特提出要终止，因为美国拒绝发放给他的一个伙伴(菲律宾国会议员)的赴美签证，然后他要制裁美国，所以要终止协定。其实没到6个月就暂停终止。那么今年7月份菲律宾正式提出了撤销，就是恢复到原有的状态。而且6月份已经对《访问部队协定》进行了重新修订，可能现在还有一个升级版。美越关系方面，其实在2020年3月，美国的地区舰队司令访问越南的时候，就提出美越在安全领域的合作要逐步从情报共享过渡到或者说升级到联合作战，但越方没有公开做这样的表态。我估计可能越南和美国已经达成这样的默契，尤其是2021年哈里斯访问越南的时候，已经承诺美国的航母要再度访问越南，并且提出赠送第三艘汉密尔顿级巡逻舰给越南用于海上执法需要。

二是域外，我认为四国机制升级扩大，并从印度洋向南海方向延伸的趋势也已经越来越明显。6月份英国的伊丽莎白航母打击群穿越南海; 从2月份开始，法国军舰，包括潜艇，频繁在南海活动; 德国现在也正在来南海的途中，暂不确定它是否会进入南海争议水域，但是其已声明不会穿越台湾海峡。所以未来在南海方向的四国机制对我们构成的安全威胁越来越明显。

三是多边安全机制，那就是9月15号刚刚成型的美国、英国、澳大利亚所谓的“奥库斯”(AUKUS)安全合作新协定。我认为，这个机制肯定也是如同美国(印太战略的“四国机制”)在印度洋方向针对中国而量身定造的，那么在南太(南太平洋)方向他也是针对中国量身定造的。按照新的协议，18个月之后澳大利亚将要组建一个由8艘核潜艇组成的打击群。从西太(西太平洋)和南太(南太平洋)地区，我认为至少未来对我们解决台湾问题，以及在南海的维权肯定会构成负面影响。那么这个影响有多大、从哪些领域产生，我觉得还需要评估。所以我就讲，美国主导的至少现在域内的“美—菲—越”、周边的印度洋方向的“四国+”、然后南太方向的“AUKUS”机制，这是我讲的美国主导的多边安全机制。

第二，美国的“南海新政”呼之欲出，其实已经成型。美国在南海的战略和战术利益，从2019年美国国会研究服务处向国会提交的《中美在南海和东海的战略竞争：国会的背景和议题》报告中可以看出来，其在南海方向的战略目标包括维持西太平洋地区的稳定、防止中国成为东亚的霸主、维护航行自由、维护他的联盟体系等等。战术目标包括阻止中国在南海宣布南沙群岛的领海基线、阻止中国向岛礁上部署设施和派遣军事人员、阻止中国在南海方向宣布南海防空识别区、阻止中国对黄岩岛进行岛礁设施建设、劝说中国要执行仲裁裁决等。所以美国的南海政策演变，经历了以下几个阶段。

第一个阶段，20世纪60年代末70年代初至1994年：相对中立、不太关注。1995年美济礁事件之前，美国在南海问题上确实是中立的。众所周知，美济礁是我们在南沙地区控制的第七个礁盘。1995年当时我们对外是以渔业补给基地、中国渔民的避风港名义控制的一个新的礁盘，这个礁盘现在看来战略意义重大。美济礁距菲律宾的巴拉望岛230公里，在整个我们控制7个礁盘的最东边，在岛礁建设之后是面积最大的一个岛屿。其面积达5.6平方公里，并且有一个长2700米的机场跑道。

第二个阶段，1995—2009年：有限介入。从美济礁事件之后，美国国务院发布了历史上第一个关于南海问题的官方声明。在此之前美国认为中国在南海问题上没有野心、对南海没有想法。在美济礁事件之后，应该说美国的这一判断发生了变化，所以我们自己也评估过美济礁事件的得与失，失去了什么，引起了美国对我们在南海的行为和政策的警觉。1995年到2010年这段时间，美国的南海政策应该说是有限介入，就是选择性的。有一些事，美国干预; 有些事，美国睁一只眼闭着眼; 有些事完全是真正的中立。

第三个阶段，2009—2018年：积极介入。到2010年，具体是7月23号，当时希拉里参加第43届东盟外长系列会议，在河内就南海问题发表了一通言论。其声称美国在南海拥有重大利益，所有的海洋权利主张必须落地，以及倡导要设立一个由美国主导的多边机制来解决南海问题等等。当然我们当时的外长杨洁篪很快也做了六点回应。所以我说那是一个节点。从2010年之后，美国的南海政策再度调整，由有限介入转变为积极介入、积极干预。这可以看得出来，这里呼应的正好是美国2009年提出的“亚太再平衡”战略。2012年黄岩岛事件，美国站在菲律宾一边; 2013年提起的仲裁案，美国是幕后的主谋、操盘手; 2014年5月的“981”钻井平台中建南事件，美国完全站在越南一边“拉偏架”。

第四个阶段，2019年以来：放弃中立、全面否定我权利主张。2020年7月13号，也就是仲裁裁决4周年的时候，蓬佩奥发表南海政策声明，这是美国放弃在南海有关争议上“相对中立”立场的标志。“谁在南海问题上与中国为敌，美国就支持谁”，蓬佩奥声明指出，中国的九段线以及在南海的历史性权利没有法律依据，不承认中国对万安滩、南康暗沙等这些地方的海洋主张。美国认为那是属于越南、菲律宾、马来西亚、甚至于文莱的专属经济区，中国干预文莱专属经济区的油气开发都是“非法的”; 美方认为“曾母暗沙在水下20多米，不可能成为中国的领土组成部分，曾母暗沙距离马来西亚只有50海里，而距离中国1000海里，怎么能成为中国的领土组成部分等等”，并且声称中国谋求在南海建立“海洋帝国”。这就是2020年7月13日美国前国务卿蓬佩奥的南海政策声明。2021年7月11号是仲裁裁决5周年，美国国务卿布林肯再次重申2020年7月13号蓬佩奥的声明，然后又提出了一些新的主张。其要求中国执行裁决，并且声称如果菲律宾的政府船只和飞机在南海遭遇袭击，那将适用1951年菲美《共同防御条约》的第4条。所以可以看得出来美国的南海政策完全是“选边站”、完全放弃了中立的做法。

第三，声索国在南海争议地区以油气开发为主要内容的单边行动此起彼伏、难以阻止。为什么这一段时间油气活动按也按不住，典型的案例就是从2019年5月到10月，越南在万安滩06-01区块进行的单边油气开发活动。这个区块最早是1992年我们中海油和美国克里斯通油气公司的一个合作开发区块。1994年我们在进行海洋科考时，遭遇到越南的干扰，最后在现场停留了两三天，后来我们就撤回了。随后针对这个区块，我们也和其他国家又重新商签，到现在还是一个有效合同区块。那么越南在这期间也对外招标。从2017年开始，越南和西班牙的一个油气公司进行开采，2017年我们通过外交交涉才把它给摁住了，中途停钻。2019年，越南在南海一般的一些侵权行动，是找准时机的。每逢我们有重大的政治议程的时候，正是越南在南海搞侵权行动的最佳时机。所以2019年我们适逢70周年国庆，越南5月开钻，原计划是在我们“十一”之前停钻。这一次是精心策划的，其合作伙伴是俄罗斯的石油公司，钻井平台是租用了日本的。所以大家看到公开报道，我们的海洋地质8号进行了二维地震调查。这个油气开发最后是完成了实际钻探4000多米深的目标，而且拿到了该拿到的资料。并且我们的评估是越南可能还会重返万安滩。

马来西亚在南康暗沙的开发活动也一直没有停。2020年5月份就有公开报道，中国的海警船、越南的海警船和马来西亚的船只在南康暗沙发生对峙，越南也声称这个区块在他的专属经济区里面。而此刻马来西亚还在这个区块进行勘探。我们可能会采取行动，不知道能不能摁住。因为马来西亚如果不停地勘探，会有其他的负面带动效应。菲律宾方面，伴随着杜特尔特的下台，我认为中菲油气合作不太乐观。虽然2019年10月启动了政府层面的合作指导委员会，但是双方的油气公司商谈并不顺利。菲律宾有可能将来在礼乐滩进行单边开发，在美国的支持之下。所以声索国瞅准了一个时机，就是在“南海行为准则”磋商达成共识之前这段时间，是他们在南海通过单边争议地区油气开发来扩大他们在南海实际存在，巩固他们既得利益的最佳时机。这对他们来说，这叫“窗口期”，他们希望拉得越长越好。他们有紧迫感，所以我说单边行动，当然还有一个条件，即国际原油价格的不断上涨。海洋深海油气开发的成本在30美元一桶左右，只要国际能源价格超过这个价格，我认为越南、马来西亚这样依赖于南海油气开发的国家，单边开发的势头还会更加迅猛。

第四，中国倡导的海上合作和共同开发难上加难。事实上，“共同开发”，内部我可以讲是“走进死胡同”。我们2002年和东盟签署的《南海各方行为宣言》(DOC)，其框架下有五大合作领域。从2002年起也有一些合作并取得了一些进展，但是总的情况并不顺利。倡议多，实质性的进展少。那么现在涉及到海上合作的一些项目的提出、倡议的提出、建议的提出，南海声索国基本上是“逢中必反”。尤其是越南，认为在南海，无论对越南是否有利，总觉得中国“心怀鬼胎、另有图谋”。所以这就是南海海上合作止步不前或者是进展缓慢的根本原因所在。他们现在的聚焦点还是试图利用“准则”签署的这一段“窗口期”，来扩大和巩固他们的既得利益。共同开发，前面我已经讲了，为什么说“走进死胡同”？因为仲裁裁决提到：中国在南沙没有岛。没有岛就意味着我们没有专属经济区，那就不可能对这些国家形成主张重叠的争议海域。我们说这万安滩是在争议地区，越南不能单独干，必须要共同开发。越南说中国按照仲裁裁决在南海、南沙地区没有专属经济区，越南跟中国之间不存在主张重叠的海域。所以从某种意义上讲，单边行动屡禁不止的深层次原因所在也是仲裁裁决给这些国家提供了背书。所以我们要想迫使这些国家和我们共同开发，我认为从目前的情况来看，可能性是不大的。

第五，仲裁裁决的阴影挥之不去，南海法理斗争可能会再度甚嚣尘上。

一是，伴随着杜特尔特任期的结束，虽然他现在声称要以副总统身份参与竞选，不知道他的执政党能否赢得选举，这还是一个未知数。但从他去年开始到现在这一段时间以来，在中菲关系、南海问题上的一些表态就可以看出一些端倪。去年9月份他在联大一般性发言时已经讲了，“裁决是国际法的重要组成部分”。他的外长也讲了“仲裁裁决在国际法里具有里程碑意义”。今年南海仲裁裁决五周年前后，他的部分国会议员已经提出，“要把7月12号定为西菲律宾海的胜利日，以纪念前几个月去世的阿基诺三世”。现在菲律宾国内的“反华”“亲美”势力，已经在仲裁裁决问题上、对华关系问题上对杜特尔特形成了很严峻的排斥。2021年12月，美国、菲律宾及澳大利亚等国借第76届联大全会审议“海洋和海洋法”议题的场合再度提起菲律宾南海仲裁案，试图让被中国视为“一张废纸”并扔进历史垃圾堆的所谓“仲裁裁决”借躯还魂。所以伴随着他的下台，我认为裁决会“死灰复燃”。2016年11月，杜特尔特在访问北京时和习近平主席达成的共识——“中国不接受以仲裁裁决为基础的主张和行动”，可能对它不再具有约束力。

二是，马来西亚2019年12月12号向联合国大陆架界限委员会提交的外大陆架划界主张。在他提交的当日，我们的驻联合国的使团也向秘书长提交了抗议照会，认为这是争议地区、不能予以审议。但马来西亚现在还在力推，大陆架界限委员会还在试图要修改它的议事规则的第5条，也就是有争议不予审议或者推迟审议。大陆架界限委员会主席前年已经易人了，原来是一个韩国人，现在是一个阿曼人、穆斯林。由此引发的“照会战”有十余个国家卷入。截止2021年3月，声索国及美国、澳大利亚、英国、法国、德国、日本等国先后向联合国秘书长提交了25份外交照会或声明，其中中国提交的11份，是有关反对引用“裁决”和批驳对象国无理主张的。南海某些国家和美日澳等国事实上已经结成了以“裁决”为依据全盘否定中国南海权利主张，以“裁决”为背书通过在争议地区的单边行动巩固和扩大既得利益的“裁决话语同盟”。

三是，越南还可能会提起这种仲裁。事实上2014年5月“981”钻井平台事件之后，越南已经在酝酿并且做好了相应的准备以提起国际司法仲裁，越南在等待时机。有人问，越南会不会走到这一步？在什么情况下可能会走出这一步？我认为短时间内可能这一步迈不出去、也不敢迈出去，因为代价太大。什么时候可能会迈出去？那就是美国给越南的利益足够之大，大到能够使得越南不在乎、或者说能承受提交仲裁引发的越中关系倒退的代价时，就会迈出这一步。这始终是越南拿在手上的或者悬在我们头顶上的一支剑，认为这是中国的软肋，认为中国怕仲裁、怕第三方机制。所以“981”钻井平台事件也好，万安滩事件也好，它始终是没有说放弃提起第三方机制来解决中越之间的南海争议。

第六，“准则”磋商可能会面临困难。我们注意到最近三个月，王毅外长访问柬埔寨的时候明确提出，因为明年柬埔寨是东盟轮值主席国，希望在柬埔寨担任东盟轮值主席国期间，能够把“准则”谈下来。大家知道，2002年，《宣言》就是在柬埔寨担任轮值主席国时签下来的，所以王部长对柬埔寨寄予厚望。在我看来，国际环境发生了变化，东盟国家对“准则”的目标需求也发生了变化。在启动“准则”磋商的时候，他们之所以态度积极，包括美国态度积极，原因是想通过“准则”来约束我们在南海的行为。那么在他们看来，中国在南海的布局差不多了，岛礁也填完了，该上的设施也上的差不多了(其实我们该上的还没有完全上完)。现在中国是想通过这个机制来约束我们(南海声索国)，所以他们变得消极了。美国不仅是消极，而且是阻挠“准则”的推进。根据2018年11月李克强总理在新加坡提出的“三年完成”愿景，按计划今年年底就要完成了。但因为疫情的关系，第二轮审读还没有完成，今年也肯定完不成了。“准则”磋商未来还面临很多未知、不确定的因素，争端国之间围绕一些重要问题的矛盾和分歧也会加快显现出来。

拜登政府的“印太战略”及对我海上维权工作的冲击与挑战

朱锋(南京大学中国南海研究协同创新中心教授)

拜登政府上台以后，美国的“印太战略”并没有出现实质性的调整，反而是在原来特朗普政府的“印太战略”基础上再进一步的充实、加强，希望能够实质性地延续美国的全球安全战略向亚太地区的转移和调整。经过我这一段时间的研究，我觉得拜登政府的“印太战略”现在已经有三个非常明确的特点。

第一个特点，我们都知道“印太”这个词是特朗普政府宣布的，那么拜登政府现在不仅在“印太战略”问题上全盘接受，最重要的是还把“印太战略”作为美国在“国家中心主义”的大国竞争——新的战略选择而进一步做深做大。

现在“印太战略”在做深做大，我们可以看到拜登政府在三个方面已经采取了举措：一方面，在2022年的国防法案中，进一步加强对“印太司令部”和印太地区的相关军事预算的投入。原来2020年的美国的军事预算，未来4年对“印太司令部”有200亿美元的设施和相关的武器采购装备投入，以及训练场地的进一步增强; 2021年通过、2022年起开始实施的“印太司令部”军事预算又增加了60亿美元。所以在整个印太地区的基地，美国现有军事设施正在进行全面的加固和进一步的更新。另外一方面，相关前沿的军事部署有可能出现新的实质性的调整，那就是美国的超高音速陆基导弹试验取得了一系列的实质性的进展，所以有可能2022年在西太的某个地区开始实质性进行。整个“印太战略”的实施重点在相当程度上是在重回冷战时期美苏欧洲冷战的一系列的传统的做法。超高音速陆基导弹的部署，最早可能在2022年就开始实施。此外，现在的整个“印太司令部”的前沿的军事装备也在更新，而且更新的速度、范围超过美国任何其他战区，所以整个印太的战略就是强调美国的前沿驻军要进一步走向快速的更新发展、构筑高质量和最先进的前沿武器装备，这一点确实跟冷战有相当程度的契合。我们都知道，美苏冷战，美国一线的军事装备和部署重点完全是在欧洲。现在来看，这个一线的军事装备的重点已经完全转到了西太。

第二个特点，拜登政府上台以后“印太战略”的重要性增强和发展的特点，就是四边安全机制。刚刚几个小时之前，新的首脑会议的声明已经发表，其进一步延续了2021年4月线上峰会的一系列的提法。这个提法包括不仅要加强所谓“印太地区的军事介入和防范未来的威胁”，而且要进一步加深“四边安全磋商机制”，使它变成在整个印太地区和全球范围内进行产业链、供应链调整的一个重要手段。所以现在印度已经宣布从下个月开始进行大规模对印太地区国家的疫苗输出，美日澳也宣布对印度的疫苗生产进一步给予资金和技术上的支持。上一次4月份的四国峰会(现场峰会)谈到了稀土问题，这次再次被谈起，四国会对未来的整个全球系统供应开发企业采取实质性的合作。但是今天，刚刚几个小时前发布的四边机制的新的首脑峰会，目前提到了台湾问题，提到了南海问题，也提到了阿富汗问题，现在四边机制不仅是见面的频率提高，也是美国的“印太战略”协调的一个最重要的机制、平台，而且现在已经开始不断地有一系列的新的内容，这些内容包括：有可能明年在南海、台海同时进行新的多边军事演习，以及涉及到在台湾问题上会不会有一系列的新的平台：外交平台和政治平台。所以现在来看“四边安全合作机制”已经成为“印太战略”——外交、政治、供应链以及在相关的军事部署上——一个最重要的“四国协调机制”。如果协调机制进一步加一，甚至加二、加三，那确实是亚洲版的“北约”在进一步得到实质性的实体化。

拜登政府的“印太战略”还有第三个特点，我觉得是非常明确的。如果说特朗普政府的“印太战略”更多的是强调通过加强对区域内的军事部署，强化美国对热点问题的政治和战略性的表态，来更好地作为美国推进基于规则的秩序和美国通过自己的实体的军事力量的部署，来遏制中国和中国在台海包括东海的行动。现在来看，“印太战略”在涉及到这些地区的人群的殷切关注的问题上，四国之间的政治外交协调，包括由此产生的国内政治和法律建设也在进一步上升。对于日本这样的国家来说，它的海外军事行动的建立以及解禁集体自卫权非常体现日本的制度特色，就是首先要在法律立法程序上去完成。所以现在来看这一点，尤其是今年中国“海警法”的正式通过和实施，刚才郑老师也谈到了，日本的一系列的防御措施也非常清晰。我觉得日本在应对台海问题上，已经不再是一个所谓外交和安全举动，已经变成日本一个实质性的国内的法制程序，这个法制程序也会决定日本对未来台湾、台海甚至南海的直接的军事介入，这已经不可阻挡，甚至不可改变。所以在这种情况下，并不仅仅是日本——亚太地区国家应对新的中美战略竞争背景下的地区热点的——这种国内新的立法过程。例如，最近的菲律宾的动向，菲律宾不仅恢复了日美的、菲美的军队舰船驻海驻扎的协定，最重要的是，上个月菲律宾就非常明确地宣布对美菲的一系列的军事防御条约进行重新的评估，而且评估的声音就是如何使得菲律宾成为未来美国的地区安全构建中一个更加重要和可以行动的安全的盟友。所以，从这个角度来讲，2022年的菲律宾的大选结果，不管是杜特尔特继续当总统，还是换成另外一个反对党的势力，美菲关系将会在2016年杜特尔特上台以后，重新进入一个紧密型的美菲同盟，在西太的海上安全问题上发挥影响。

还有另外一个很重要的值得重视的趋势是现在越南的国内立法。2021年拜登政府上台以后，美国政府高管访问越南是新的美国政府的一个非常重要的外交重点。越南原来和日本签署了防务装备的转移协议，美菲的军事和安全合作也可能进一步变成所谓基于南海问题的美日多边介入越南在南海问题上的一个基本的行动选择和表现的新的立法。尽管越南和美国不可能成为盟友，原来要平衡中美关系，但是越南现在的国内的立法进程，毫无疑问也是要想躲开所谓的美中之间的选择——让越南为美国和日本去承担某种程度的安全责任和捆绑关系。所以“印太战略”现在我们一定不能把眼睛只盯在美国身上，“印太战略”在拜登政府上台以后在地区和次地区的发展型业务上有进一步的上升。

在这种情况下，我们到底怎么办？我觉得拜登政府的总体对华政策推行的是没有特朗普的“特朗普主义”，这是毫无疑问的。虽然他在阿富汗灰头土脸，也面临来自于法国的强烈反弹，但是我想说的是，拜登政府上台以后，整个美西方围绕着“印太战略”的协调，事实上在进一步的上升。所以昨天晚上法国外交部长在联合国讲话，讲到了对法国的利益的损害，当然，法国外长特别强调，美国和欧盟包括北约国家在“印太战略”问题上的协调和合作是不可改变的，这无非是双方通过一系列行动，到现在美国的某些自以为是的政策选择有可能给盟友带来的伤害。所以对于整个“印太战略”我们一定要高度重视，这是拜登政府现在强调的一个非常重要的战略方向，那就是“印太战略”不仅仅是美国和印太国家的产物，同时要拉拢更多欧盟国家介入。

在这样的背景下，我的看法很简单，就是想简单地提一下，对于现在拜登政府深化的“印太战略”，我们到底怎么办？我个人觉得，我们不要有幻想。印太的安全局势这一年来对中国来说是持续的恶化。台湾问题不再是简单的“一中政策”还是“一中原则”。美国和西方国家有关在台湾问题上的“一中一台”的基本政策选择已经全面端出来了，所以现在的谈判体系不再是简单的“一中原则”“一中政策”，而是我们现在面临一个新的重大的政治和安全的考验：西方就是把重点重新放到了“一中一台”。

第一个问题是：“一中一台”到底是外交意义、经济意义还是主权意义？主权意义上，还有时间; 但是外交和政治经济意义上的“一中一台”已经完全出台。面对的西太平洋的安全局势，无论南海、台海、东海，其实现在最迫切的不是说中美是否会很快进入冲突，无论是金融之间还是军事对抗，而是我们可以看到在未来冲突前景背后，相关国家的立法、军事、外交的准备在进一步紧锣密鼓地进行。所以2022年的日本防务军费是过去14年来最高的，澳大利亚也在增加。这样的情况下，其实西太的海上冲突不是马上就会出现的前景，但是与西太平洋有关的海上军事力量在增强，确实在不断地升级。当然我觉得还有一个问题我们必须面对：对我们来说，台海、南海、东海三海联动，我们前几年就在不断地谈这个问题，2021年“海上联动效应”已经前所未有的紧张和激烈。最后我想简单谈一下我的看法。我觉得对于这样的现实，我们一定要直面、冷静与客观地面对。

第二个问题是：我们到底采取什么样的有效的应对措施？我觉得这么多年来，我们从来没有对中日关系显得如此的无力，如此地缺乏有效的影响。所以现在的问题就在于说，如果日本已经急于往前走，在美中之间已经做了选边，我们需要避免其他国家变成这样的选边结果。所以这个问题也非常明确，现在已经明确选边的至少是日本、澳大利亚，如果明年的菲律宾总统大选结果形成第二个阿基诺三世政府，可能选边的国家就更多。为此，核心的问题是我们能不能把这些国家都稳固住。

第三个问题是：面对现在“印太战略”的升华，其他海上安全局势的进一步尖锐复杂，重要的问题是我们自己除了在经济上、在外交上进一步强调我们的周边和睦邻的友好政策之外，我们能不能有更好的政治和军事上的选择？所以这些问题我也希望能够给中国的学术界带来坦诚的探讨。

《中华人民共和国海警法》的时代精神与立法重点问题

李卫海(中国政法大学法学院教授)

我国新一轮的国防与军队改革是从2016年元月开始的，这次改革，总体上是按照“三大战役”来推进的。第一次战役，率先展开领导指挥体制改革，重在解决体制性障碍; 第二次战役，推进规模结构和力量编制改革，重在解决结构性矛盾; 第三次战役，着力深化政策制度改革，重在解决政策性问题。当前的第三次战役，涉及若干国防和军队政策和制度的改革。其中，至少有11部法律要提交全国人大审议予以制定或修改，这在国防与军事法律的立法史上是非常少见的。

涉及到海警的有两项内容，一是《中华人民共和国武装警察法》的修改，增加了海警的相关内容; 另一项是《中华人民共和国海警法》(以下简称《中国海警法》)制定。尽管武警、海警与海洋局之间有复杂的历史关系，对海警法的立法增加了很多的困难。今年1月22日《中国海警法》还是通过了，并于2月1日开始实施。我参与了《中国海警法》立法过程的很多环节，今天给大家主要汇报一下《中国海警法》的时代精神和立法重点问题。

一、《中国海警法》鲜明的时代精神

《中国海警法》的出台体现了一个什么样的时代精神？21世纪初出台与21世纪20年代出台一定有着较大的区别，一个时代的法律必须有一个时代的印记，它的时代印记是什么？在此，我主要谈三点。

第一点，在立法的过程中，首先要体现全球海洋治理精神，体现全球对海洋认知的共识。中国是海洋大国，也是《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的缔约国，《公约》当前有167个国家批准，凝聚着人类对海洋治理的基本共识。这个共识就是《公约》序言中所彰显的：朝着妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境，应对共同的海洋风险，各主体必须通过共商共建共治共享的思维进行全球海洋治理。

第二点，对实施海洋强国战略的法律保障要凸显出来。中国是海洋大国，现在正在实施海洋强国战略，这凝聚着全国人民的统一意志，需要通过全国人大立法体现出来。

第三点，中国实施海洋强国战略，既要满足自身对海洋的需求，更重要的是积极推进海洋命运共同体，要承担起海洋大国的责任，尤其是在维护海洋秩序上提供更好的海上公共产品，树立海洋大国的正面形象。

二、《中国海警法》明确了海警的法律属性

《海警法》遵循了全球海洋治理的一般规律，中国海警应该符合世界海警发展的潮流，其法律属性与其他国家海警相较应该具有高度趋同性。

第一，海警的多重法律角色性。各国海警一般兼具有军事性、行政性、司法性等多种属性。“海警是国家武装力量组成部分”，这句话为什么最后删掉了？《海警法》最终需要解决的是海上行政执法和打击海上犯罪问题。海上保卫行动在某种意义上是事实行为，有时也具有军事性，因为海警是国家武装力量的组成部分，执行军事任务的时候需要遵循军事法的规范和约束。为了简明《中国海警法》的立法目的，立法中就没有提到海警的武装力量属性，海警在执行军事任务的时候需要遵循军事法，行政执法和打击海上犯罪行动过程中遵循的是《中国海警法》。

第二，海警的职业性。海警是一个高度职业性的群体，其成员执法的技能、素质需要长期的培养和训练。为此，海警执法人员的培训以及培训后如何获得执法资质等问题需要在立法中予以考虑。

第三，海洋维权执法业务的综合性。这对于结束以前“九龙之海”难题非常重要。海警的职责包括海上保卫行为、打击走私犯罪、自然资源的维护、环境的保护等等，其具有非常大的执法权。那海警与相关职能部门有什么关系？《海警法》规定海警在其职责范围内处置、处理，那还有一些不在其职责范围内的事项，可能就需要自然资源部、生态环境部等部门处理。所以，未来海警就需要跟各个部委签订执法合作备忘录，进一步清晰各个职能部门间的职权。比如说打击走私，是不是所有的打击走私犯罪都需要海警处理呢？这就需要进一步划分职权，这需要海警主动作为。海警跟自然资源部、交通部、海军等签订一系列的执法备忘录非常必要。此外，海警如何与各个沿海的省、市(自治区)协商管辖范围？比如，山东对海洋的管辖范围是多少海里，12海里？还是24海里？这值得我们思考。这涉及到中央事权和地方事权的划分问题，在执法领域、事项范围上，不同主体在管辖范围上都要作进一步的区分。

第四，海洋维权执法作业程序具有标准性，也就是它的每一项作业程序需要与世界接轨，是具有标准性的。这与陆地警察还不一样，海上的执法程序渐具有世界趋同性。比如海警的登临检查、搜查以及拘留的程序，《公约》也有基本的程序要求。

第五，现场调查检查与最终裁决的分离性。海警主要是对违法犯罪的现场进行检查和调查，取证以后把结果转交相关职能部门，如可能涉及自然资源、环保等，这就需要自然资源部门、生态环境部门处理。《中国海警法》对海警有较大的赋权，除认为需要吊销许可证件，大部分行政处罚都交给海警进行一体化处置，这无疑提高了行政执法的效率，但这需要大量高素质的海警执法人员来完成。当前法律要求执法人员从事行政处罚、行政复议、行政裁决的工作，首先都必须取得法律职业资格，而目前海警中只有很少一部分执法人员获得了法律职业资格。几所军校所培养的法律专业人才是远远不够的，应该制定激励政策，吸引地方院校的法学人才充实到海警执法队伍中来。

三、《中国海警法》立法解决的重点问题

第一，《中国海警法》已将海洋安全(maritime security)内化于新时代海警建设的核心价值。我们考证发现，最初海警的英文名称是“coast guard”，至今有两三百年的历史。从“coast guard”这个名称，可以看出海警建设的最初核心价值和文化取向。过了一两百年以后，地中海沿岸国家有叫“marine police”，就是滨海警察。现在海洋安全的内涵越来越宽广，越来越丰富，不仅仅包括像海权、海防、海事等，还把其他各方面的安全都纳入进来，这从《中国海警法》条文中可以看得出来。它体现了更为综合的海洋安全内涵，已经远远超出了“coast guard”的范畴。

第二，要在立法中体现海警建设的应然目标。《中国海警法》对建设目标规定了16个字：依法管理、综合治理、规范高效、公正文明。但还是没有说明我们未来要建设一支什么样的海警队伍，我的一个博士生撰写的博士论文是《中国海警组织再造与价值目标》，很好地回答了这个问题。我认为要建设一支“岸海一体、控护兼备、全时警备、公正文明”的现代海警。岸海一体，就是海警不仅管理海上，也要兼顾管理岸边，这有利于解决执法死角问题。

第三，在明确海警基本职责的基础上，要建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制。高效治理海洋不仅仅需要海警，必须跟国家各个部委、各省、各滨海城市协同配合，签订各种各样的海洋治理备忘录和执法协同文件。

第四，赋予海警维权执法所必须的强制或处罚措施，并对这些措施的实施进行严格的分类分级规范。海上维权执法应该有强制性，但是根据《中华人民共和国立法法》的规定，凡是限制人身自由的规定必须以法律规定之，而《中国海警法》需要更多的强制手段和措施，这必须得在法律中体现。若此，现有的条文根本不能详细规定。为了避免这个困境，立法需要进行大的突破，需要援引其他法律规定。《中国海警法》第71条规定，如果《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》就相关内容已经有所规定，可以援引，这是一个非常好的立法技术。

第五，高度重视海上维权执法信息化建设，加快推进智慧海洋建设进程。海上执法取证比较困难，直接影响执法效果。举个例子来解释吧，比如海南、广西的海警发现有违法者在我国专属经济区海域捕捉绿毛龟，通过内线消息锁定了一艘捕捉渔船。海警执法人员上船检查后，发现船上有10余只大型海龟。经询问，他们一开始承认系捕捞海龟的违法行为，但已把捕捞工具抛弃到海底。海警当时将此事件做了一个记录，其中2只海龟伤痕累累，决定带回救治，其余的放生回海里。上岸以后，在海警准备要移交的时候，捕捉海龟的违法者改变了说法，称海龟是从越南渔船中买来的，并言“尽管这是违法所得，知道买卖不对，但是我们购买的目的是为了放生”。如此一来，捕捉海龟的违法者竟变成了海洋生物的保护者。但是如果有智慧海洋的执法应用体系进行取证的话，比如通过卫星等途径搜集的航船轨迹确认相关船只是否见过渔船，通过无人机远程、现场全程录音录像固定证据等，这些违法犯罪分子应该不会逃出法网。海上执法比陆地上执法的难度大得多，智慧海洋有助于提高执法效率，更好地打击各种海上违法犯罪。

中国涉外海洋执法机制的发展历程及“管辖海域”范围

金永明(中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授)

维护海洋权益的重要手段之一，是国家机关依法依规对自国主张的管辖海域实施维权执法，以体现国家对其的管理和管辖，惩治各种违法违规行为或活动，以宣示和体现主权。

一、中国涉外海洋执法机制的创设

中国涉外海洋维权执法的代表性机构是中国海监总队。1998年10月，经中央编制委员会办公室批准，国家海洋局设置了中国海监总队(部委正厅级)，参照国家公务员制度管理。为适应这种形势和要求，在我国2008年的政府机构改革中，国家海洋局的基本职能和主要责职得到了调整和加强，增加了“在中国管辖海域实施定期维权巡航执法制度”内容。

为此，国家海洋局印发的《关于印发中国海监总队主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(2010年)规定，中国海监总队的主要职能是代表国家海洋局建设和管理中国海监队伍，组织、指导、监督海洋行政执法，组织实施海洋维权执法。换言之，我国海洋维权执法工作成为中国海监总队的主要职能。

随着东海问题的呈现和升级，为维护我国在东海的权益，经国务院批准，国家海洋局自2006年7月起依照《东海定期维权巡航执法实施方案》在我国东海管辖海域开展定期维权巡航执法工作。

同时，为维护我国在黄海、南海区域的权益，根据国务院批准的《东海定期维权巡航执法实施方案》“对我国其他管辖海域的定期维权巡航执法工作，可视需要开展”的要求，国家海洋局经研究并征求国土资源部、外交部、发展和改革委员会、财政部、总参谋部等五部委意见并报告国务院同意后，于2007年2月1日起按照《黄海、南海试行定期维权巡航执法实施方案》要求，在我国管辖海域全面开展定期维权巡航执法工作。这项工作由中国海监总队全面负责协调、组织全海域定期维权巡航执法工作，由中国海监北海、东海、南海总队具体实施。

关于中国海监总队定期维权巡航执法的具体要求、任务和巡航安排、巡航方式和方案，以及与军队协调配合和信息传输等方面的内容，在《关于全面开展我国管辖海域定期维权巡航执法工作的通知》(2007年)文件中作出了详细的规定，从而开启了中国海监总队负责对我国管辖海域实施维权巡航执法工作的新历程和新局面。

二、中国涉外海洋执法机制的调整和发展

第一次国家机构改革(2013年)，重组国家海洋局，创设中国海警局，成立国家海洋委员会。

为改变我国涉海机构众多局面、统一行使执法职能和提升效率，2013年3月10日，第十二届全国人民代表大会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。

这份文件指出，为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局的主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用，海洋环境保护等; 国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。同时，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项; 国家海洋委员会的具体工作有国家海洋局承担。这些机构实施上述职责和功能内容，体现在《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》(2013年7月)公布的文件中。

第二次国家机构改革(2018年)，撤销国家海洋局，组建自然资源部、生态环境部，中国海警局划归中国人民武装警察部队。

依据2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，以及中共中央于2018年3月21日印发的《深化党和国家机构改革方案》文件，涉海机构改革内容主要体现在以下方面：第一，在深化党中央机构方面，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，在中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室; 第二，在深化国务院机构改革方面，组建自然资源部、生态环境部; 第三，在深化行政执法体制改革方面，整合组建生态环境保护综合执法队伍; 第四，在深化跨军地改革方面，将国家海洋局领导管理的海警队伍转隶武警部队。其中，海警队伍转隶武警部队，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。

为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》(2017年12月27日)的决策部署(海警部队整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局)统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年6月22日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职责的决定》(2018年7月1日起施行)。

在上述决定中，不但赋予了中国海警局海上维权执法的职责和任务，而且要求有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案，依照法律程序提请审议，还规定了中国海警局与公安机关、其他行政机关建立执法协作机制的任务。

三、中国涉外海洋执法机制的成形和内容

依据全国人民代表大会常务委员会《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(2018年6月22日)要求和《中华人民共和国人民武装警察法》第47条的规定，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月21日通过了《中华人民共和国海警法》(以下简称《中国海警法》，2021年2月1日起施行)。

《中国海警法》的制定和实施，使中国海警机构的海上维权执法活动更有法可依，并增加了透明度和可预见性，也标志着我国海洋管理机构改革的深化，以及依法治海的目标和任务得到了加强和改善，这对于提升国家海洋治理体系及海洋治理能力现代化水平有重要意义。

《中国海警法》由11章，共84条组成，在性质上具有组织法和功能法的特点。其规范了制定该法的目的及其他任务，即明确了中国海警局(海警机构)的职责、组成、适用范围，以及在执行任务时应坚持的原则和具体要求、程序等方面的内容。依据《中国海警法》第5条的规定，中国海警机构的任务主要为三个方面：第一，海上安全保卫(第16-22条); 第二，海上行政执法(第23-27条); 第三，海上犯罪侦查(第38-45条)。

可见，《中国海警法》的制定和实施，既是对上述立法工作部署的回应和产物，也表明中国海警局划归武警部队按照“先移交、后整编”规定目标的完成，并使其成为国内法的重要组成部分。此外，《中国海警法》第3条的适用范围(“中国管辖海域”)成为关注的焦点。

四、中国涉外海洋执法范围“管辖海域”解析

《中国海警法》第3条规定，海警机构在中华人民共和国管辖海域(简称我国管辖海域)及其上空开展海上维权执法活动，适用本法。

依据《联合国海洋法公约》，沿海国的管辖海域为内水、领海、群岛国的群岛水域、毗连区、专属经济区和大陆架。而《中国海警法》中的“我国管辖海域”是否仅包含上述海域，从其第3条规定的内容看并不清晰。但如果结合中国与海洋有关的国内法内容，中国的管辖海域范围还包括上述海域以外的其他海域。例如，《中国专属经济区和大陆架法》(1998年)第14条：“本法的规定不影响中国享有的历史性权利”; 《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》(2016年7月12日)第3项：“中国在南海拥有历史性权利”，即中国拥有基于历史性权利基础上的其他管辖海域。

其实，对于诸如《中华人民共和国海警法》第3条中的“中国管辖海域”的表述内容，也见诸于《中国海洋环境保护法》第2条、《中国渔业法》第2条，以及其他多个法规和条例中。而对于“中国管辖的(一切)其他海域”，依据《中国渔业法实施细则》第2条第2款的规定，其是指根据中华人民共和国法律，中华人民共和国缔结、参加的国际条约、协定或者其他有关国际法，而由中华人民共和国管辖的海域。

换言之，“中国管辖的(一切)其他海域”来源于中国国内法的规定和依据有关国际法的内容确定的海域两种类型，它们共同构成“中国管辖的(一切)其他海域”。其中，依据中国的国内法确定的海域方法之一是直接宣布大陆和岛屿的领海基点和基线，以及宣布明确的海域范围; 依据有关国际法内容确定的海域，包括依据国际条约、协定的条款确定海域，以及与相邻或相向国家之间缔结海洋划界协议确定管辖海域范围。

从迄今我国因多种原因未公布南沙群岛的基点和基线，以及与东盟国家(除越南外)之间并不存在海洋划界协议看，中国海警局在自国主张的管辖海域范围内的执法活动将会成为争议的焦点问题。同时，在钓鱼岛及其附属岛屿周边海域尤其在领海内的执法活动也将成为争议的焦点问题。

为此，中国海警机构在争议海域内的执法和管制活动应遵守谨慎和克制等义务，并基于谅解和合作的精神加强与其他国家之间的沟通和协调，包括实施临时措施或临时安排，尤其应遵守既存的危机管控机制，共同维护海空安全秩序并共享海洋资源及空间利益。

五、结束语

尽管我国基本补全了涉外海洋执法机制，尤其是制定和实施了《中国海警法》，这对于维护我国海洋权益，完善海洋法律制度有一定的作用，但《中国海警法》中的有关条款内容(如“管辖海域”“使用武器的条件”“防卫作战任务”等)依然需要在后续的实践和立法中进一步地阐释和完善，以减少摩擦和分歧，为构建海洋命运共同体做出贡献。