南海问题和台湾问题同为是中国的核心利益，关系到领土主权、国家尊严和民族情感。台湾问题是南海问题的肇始，南海问题则是台湾问题的聚合。2016年7月12日，菲律宾单方面提出的南海仲裁案结果出炉，几乎全面肯定了菲律宾的诉求。这与事实和法律相抵触，不客观也不正确，严重侵害了中国领土主权和海洋权益。南海是两岸联结最为密切的领域之一，台湾当局的政策立场牵动着两岸关系的敏感神经。南海局势已经进入后仲裁案时代，这是台湾当局南海政策调整的关键节点，也是观察台湾当局两岸政策的重要窗口。

一、台湾当局的南海政策立场及两岸歧异

南海情势非常复杂和敏感，对我国来说不仅涉及到区域安全和国际关系，更是国家统一和领土完整的问题。南海仲裁案说明南海问题经从经济和政治问题转向法律和军事问题，域外大国开始介入和干涉，试图促使周边国家甚至国际司法机构合力挑战中国。菲律宾对大陆提起单方面的“南海仲裁案”，由于两岸关系政治定位问题尚没有解决，自然会影响到台湾当局的南海主张。同时，南海仲裁案既是中国第一个涉及领土主权的国际案例，也是在国际司法中对两岸关系的首次检验。南海仲裁案后，由于岛内民意压力、法律框范和严重损害南海权益，台湾无论哪个政党执政都必须谨慎应对，蔡英文当局也是一样。^[1]总体来说，台湾当局的南海政策立场有以下三方面(参见表 1)：一是捍卫南海诸岛及其相关海域的主权及主权权益，尤其是太平岛的主权；二是作为独立方按照国际法尤其是《联合国海洋法公约》以和平方式参与多边协商解决机制；三是搁置争议，共同开发，就南海环境保护、科学研究、打击海上犯罪、人道援助与灾害救援等议题建立协调合作机制。南海政策立场直接和台湾的政治地位密切相关，关系到两岸关系的发展，“台独”势力一直想借其与中国切割，但囿于利益考虑、现实压力和法律约束，蔡英文当局只能延续马英九时期的南海政策主轴，其肇始于李登辉时代。换句话说，南海问题涉及台湾的政治定位、南海战略、两岸关系和大国关系，也受到马英九时期的南海政策框范，蔡英文当局改变南海政策的空间有限。

一直以来，虽然两岸关系政治定位没有确定，但两岸南海主权主张具有同一合法性，南海政策不存在根本性分歧，保持着一定的默契，具有共同目标，兄弟登山各尽其力。^①同时，两岸在南海问题上的法律规定和政策宣示并没有实质性冲突。如果一方做出不一致的政策主张，双方的主张就出现分歧，产生“一边一国”的嫌疑。当然，这并不是说两岸南海政策完全一致，关键是政策立场没有实质冲突，实践中二者的差异并不少，与其说这是南海政策的区别，不如说是两岸关系在南海问题上的体现。虽然两岸的南海政策在主权归属、共同开发、搁置争议与和平解决等方面存在差异，但这些是可以讨论协商的。然而，有的分歧却是根本的，一时难以找到解决办法，主要有以下几个方面：

① 1998年2月海基会组织的三党(国民党、民进党、新党)代表团访大陆，19日到国防大学座谈，这是海基会第一次访问大陆军事教育单位。时任民进党中国事务部主任颜万进提出一个敏感问题：“如果台湾局势有所变化，国军撤守太平岛，请问解放军态度如何?”国防大学战略研究所潘振强所长答复:“台军驻守太平岛，我军非常放心。如果要撤军，烦请先通告。”这相当于告诫民进党国家领土不是随便放弃的。

一是台湾角色问题。按照《联合国海洋法公约》及相关国际法，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。台湾当局没有资格参与官方协商管道，如南海临时仲裁庭称台湾为“中国的台湾当局”。然而，由于两岸仍处于分割状态，台湾当局认为“中华民国政府”才是代表台湾的唯一合法政府，在很多用词上刻意设置政治圈套和法律陷阱，积极与大陆切割，宣称不会与大陆合作，因为南海问题是两岸主权统一的最好注脚。马英九时期以“中华民国”凸显台湾的主体性，蔡英文则坚持“中华民国台湾”谋求“实质台独”。在这种背景下，蔡英文声称台湾不接受南海仲裁案的主要理由是仲裁庭没有邀请台湾加入仲裁程序也没有征询过台湾的意见。同时，有美国学者认为仲裁不拘束台湾是因为它不是海洋法相关“国”，这符合深绿学者的论述，但其实质是否认台湾属于中国的一部分。

二是U型线问题。U型线又称为断续线，国民政府1947年12月1日公布，先是11段线，大陆后来改为9段线，但二者的画法、数量和位置等方面有所不同。^②“中华民国宪法”是1947年12月25日开始实施，因此U型线内南海诸岛及其周遭水域是“中华民国”的固有疆域，具有领土主张的意涵，任何有关U型线的变动均涉及南海诸岛主权。^[2]U型线是两岸联结的重要媒介，主张U型线就是从历史文化地理法律等方面承认与中国的历史链接。两岸南海权益的法理基础来源于此，如果不承认U型线，中国就丧失了权利主张的根基。详言之，岛屿地位和断续线密切相关的，如果否定岛屿地位则对断续线形成冲击，没有岛屿主张的话断续线只是变成有名无实的空蛋壳，而否定断续线就丧失坚持南海诸岛主权的基础，造成岛屿主权主张的碎片化。U型线的法律性质是国际社会关注的焦点，美日等国屡次要求两岸公布U型线的法律性质，大陆很多学者认为是岛屿归属线、海上疆界线或历史性权利线等，台湾很多学者认为是岛屿归属线。^[3]南海临时仲裁庭裁决认为即使中国曾经在U型线水域内享有历史性权利，那这种权利也随着《联合国海洋法公约》的生效而丧失，并且无证据显示中国对该区域的水域及其资源享有排他性的控制权，这样中国对南海的整体主权诉求就丧失了法律基础。目前，两岸所主张的U型线都非常模糊，台湾当局一度主张是U型线内是历史性水域，而大陆认为在U型线内享有历史性权利。马英九时期突出两岸U型线的区别，凸显“中华民国”的存在，而蔡英文则一直回避U型线，早在2015年5月29日蔡英文以民进党身份访问美国时被记者问民进党执政后是否会放弃U型线，蔡英文则回答不会放弃太平岛主权，顾左右而言他。

② 需要说明的是，至60年代中期，没有任何国家对U型线提出任何反对意见，美国于1960年12月21日还曾发函台湾当局，希望同意美军工程人员于在1961年1月4日前往南海的北子礁、景宏岛、南盛岛各岛测量，显见美国当时已承认中国对南海岛屿的主权。

三是法律依据问题。两岸在南海主张的法律依据问题上也不同，大陆根据《联合国海洋法公约》和时际法，主张南海主权争端解决应坚持一般国际法，从发生南海归属中国的事实时的法律作为主权诉求依据，即从法律事实角度出发针对不同历史时期运用符合时代要求的国际法判断中国南海诸岛及其周围海域的主权诉求的法律依据，坚持U型线本身所具有的历史性权利和法律意蕴。^[4]台湾当局只在马英九时期强调过一次时际法，后因美国压力就不再提，蔡英文则突出强调依据《联合国海洋法公约》解决南海问题，对航行自由和飞越自由的主张不断宣示，试图将太平岛的法理主权转化为实质占有的事实主权。此外，两岸涉及南海诸岛归属的条约也存在分歧，大陆强调《开罗宣言》和《波茨坦公告》，否认“旧金山合约”与“中日和约”的有效性，而台湾则认为后二者的合法性。此外，两岸对“台菲渔业执法合作协定”和《南海各方行为宣言》的态度也存在一定的分歧。

二、新时期台湾当局在南海问题上的政策趋向

马英九当局前期在南海问题上采取强宣示、冷处理和不作为的消极态度应对，2015年下半年后试图通过各种管道突出“中华民国”在南海问题上的关键性角色，趋向主动，积极作为，将南海政策作为“内政”和“外交”的综合性议题，采取一系列行动宣示基本立场，对内框范南海政策基本立场，约束民进党的南海政策转向，告诫蔡英文既然遵循“中华民国宪政体制”和维持现状就应该谨慎对待南海政策；对外台湾既不与大陆合作，也不完全配合美国的“亚太再平衡”战略，更不放弃“中华民国”的诉求。这既均衡各方利益，又保持自身的主体性，注重依照“中华民国宪法”和国际法据理力争，呼吁各方应尊重包括联合国宪章及联合国海洋法公约在内之一切相关国际法原则与精神解决南海争端。《“中华民国外交部”重申南海议题立场》，2015年4月29日。他还主张通过临时法律制度安排从领土争端解决转移至资源共同开发管理，维护航行和飞越自由，维持区域稳定，降低或避免冲突，提升区域救难能力，以和平方式解决争端。因此，马英九当局的南海政策是在“中华民国宪法”框架下，与大陆保持某种重叠共识，但刻意宣示与大陆不合作。虽然双方的“国家”立场相左，但可以寻找一种模糊方式各说各话，让自己的立场获得对方的谅解或认可，这样双方既可以不放弃既定目标，又似乎取得了某种共识。

蔡英文当局声明并不是观察台湾当局南海政策的唯一依据，必须要考虑民进党的政治立场及南海主张。可以说，民进党的南海政策是蔡英文当局南海政策的内在变量，而岛内政治生态、两岸关系与国际政治是外在变量。^[5]民进党的南海政策是“台独”意识的必然产物，一直以来试图在南海问题上切割与“中华民国”的历史联系。^④当然，民进党由于各派系的观点不一样，曾经历了一个变化的过程，并没有就南海问题形成一致的看法，但在配合美国亚太战略以及与大陆切割方面具有高度连续性和一致性。^⑤蔡英文当局在仲裁结果出炉前本来试图在南海主权问题上保持模糊，将民进党的南海政策转化为台湾当局的南海政策，重点捍卫太平岛的主权，服从美国的战略导向，并与大陆划清界线。然而，太平岛是南沙诸岛中最大的岛屿，也是台湾驻守迄今的重要岛屿，成为台湾在南海最为关心的问题。台湾当局仲裁结果出来前夕发表的声明和民进党的南海政策非常相似，然而仲裁结果将太平岛被降格为礁，台湾当局才不得不慌忙中宣布不接受仲裁案。^⑥这让两岸民间产生了共同的诉求，伤害了两岸民众的感情，原来的南海主张可能会使蔡英文当局出现政治困境或政治危机。台湾当局的南海主张发生了变化，主要是南海仲裁案结果对台湾极为不利(参见表 2)。因此，蔡英文当局的南海政策在仲裁案后还是遵循了马英九时期南海政策的基本立场，是“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”的调整版，主张各方都要依照国际海洋法公约提出立场和主张；航行和飞越自由；以和平手段参与多边协商解决争端。这种论述既不靠拢大陆，又不能被骂作买台，还兼顾了美日利益，以模糊、沉默和软化的态度来防止尖锐的南海议题发酵。然而，蔡英文当局实质还是沿袭民进党的立场，并没有因循“中华民国”的政治体制架构，台湾主体性仍然是南海政策的主要考虑，刻意回避或切断历史连续性，使基于“中华民国”的南海政策主张出现历史断裂和法律困境。总体来说，台湾当局的南海政策有以下几个方面趋势：

④ 2011年8月民进党发布的“十年政纲”主张有关包括南海在内之周边海域的纷争与冲突，应由利益相关国家在多边架构下，本‘搁置争议、共同开发’之精神，在国际法下，共同就海洋资源开发、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜，建立多边协商机制，解决纷争，共同维护海洋资源之永续利用，以及海域之和平与安全。

⑤ 2014年5月，时任民进党秘书长、现任台湾“国安会秘书长”吴钊燮曾撰文称台湾在南海仅应主张目前占领的太平岛领土主权，南海“U形线”欠缺合法性；在2016年1月20日，吴赴美选后演说则强调民进党“政府”不会放弃任何南海主权的主张，但呼吁所有声索国皆应遵循《国际法》与《联合国海洋法公约》来提出主张和立场，各方都有义务共同维护南海地区航行自由与飞越自由的权利，并以和平手段处理南海争议。

⑥ 时任民进党发言人郑运鹏在2015年5月27日受访时表示也不知道从何而来说民进党会放弃南海主权，一些过去可能和民进党比较友好的学界或公职人员在各个研讨会有不同的说法，不能把它当成民进党中央或是总统候选人政策。同时强调民进党坚持对于太平岛及相关周边海域的主权，各国如果对主权有争议的都应该在国际法的规范下，依据联合国海洋法公约(UNCLOS)的规定作为基础，在国际机制下获得和平的解决与理性的讨论，主张公海有航行自由，反对任何挑衅的行为。

一是浑沌化。所谓浑沌化是指政策表述空洞无物，模糊一团，前后不一，各部门侧重点不同，给人以无序状态，但细究侧可以发现其实各种政策表述及相关行动浑然一体，完整而不可分割，具有高度的目的一致性。南海仲裁结果后台湾当局的立场模糊，态度摇摆，既硬不成、也不敢软，闪躲暧昧，束手束脚。马英九当局在南海主权立场上明确宣示，坚持从历史、地理、法律等方面认为南海为“中华民国”的固有疆域。蔡英文当局对内既要保护南海主权，在两岸要维持现状，在国际社会又不能引起或激化争议，所以对历代“中华民国”的作为既不认可，也不否认，极力回避，以拖待变。台湾当局对外机构负责人李大维在立法机构接受质询时就说“外交”必须坚持创造性模糊。蔡英文当局不原意对1947年公布的U型线进行明确表态，尽量淡化历史地理法律联系。如果在U型线问题上与大陆不一样的论述，就是打破了两岸在南海的默契，走“一边一国”路线；如果和大陆的一样就是继承马英九政策甚至与美日产生分歧。所以，南海仲裁案结果宣布后，台湾的“总统府”、“立法院”、“内政部”、“外交部”、“国防部”、“陆委会”、“海巡署”等皆以各自的方式表示了立场与应对，声明内容不尽相同，这在某种程度也彰显出南海议题的职权分散问题，同时也是一种模糊战略的体现。其中，只有陆委会的声明强调：“根据1947年政府公布的‘南海诸岛位置图’明示中华民国领土及海域范围以来，坚定捍卫南海诸岛领域与相关海域主权，没有任何改变。”这说明台湾当局只是将其限缩在两岸间，无论在台湾和国际社会都淡化对整个南海诸岛的主权宣示。^⑦这是蔡英文既不敢放弃，也不能承认，否则深绿势力反弹，美日施压，两岸关系波折，所以就只能浑沌化，各取所需。

⑦ 民国政府在1935年4月出版的《水陆地图审查委员会会刊》第2期刊登了《中国南海各岛屿图》第一次公开出版南海诸岛地图，也确立我国南海最南疆域范围至北纬4度，把曾姆滩(1946年更名曾母暗沙)标在我国疆域内。周围且绘制了"国界线"以标明线内所欲主张之领土与水域，此也成为U型线之始。日军于1939年侵占南海诸岛并于1939年3月30日以“台湾总督府”第122号告示将“新南群岛”(南沙群岛)纳入管辖，编入高雄洲高雄市“新南群岛区”。

二是差异化。所谓差异化即对不同层次、不同面向和不同类型的南海议题区隔，进而采取不同的策略。虽然南海仲裁案后两岸主张并没有直接冲突，但还是牵动了两岸关系的敏感神经。台湾由于身份困境左支右绌，加上美日与大陆的战略博弈，台湾当局南海政策不可能面面俱到，只能选择突破的窗口，逐渐呈现出差异化的倾向。这既可以减少岛内政治分歧，争取民意支持，又可以兼顾美日、东盟和大陆，避免在南海问题上边缘化。首先，蔡英文当局明确宣示对南海诸岛及相关海域享有主权，但在实际行动中消极应对。南海仲裁案结果出来后，蔡英文在内部政治压力下宣布对南海诸岛享有主权，但在很大程度上是表明姿态，行动并不是很积极，虽然也有部会首长登岛，但自己并不登岛宣示主权，也不召开国际记者会进行驳斥。“国防部”“陆委会”等都没有采取切实的措施，“渔业署”甚至还试图对登岛的渔民惩罚。其次，在南海问题上积极配合美日的战略意图，清晰表达与大陆切割问题或没有合作可能。^[6]2016年7月13日，台湾当局对外机构负责人李大维在立法机构答询时指出，两岸在南海政策方面部分雷同，但很多部分不同，不会与大陆在南海议题上合作，各有各的主张和作法。其实，早在2014年12月5日，民进党新境界文教基金会发表的《“国防”政策蓝皮书》提出把太平岛转变为“人道救援”和“灾害防救”的前置基地及国际合作计划项目；胜选后蔡英文就主张修订“国防法”，赋予“国军”更完备的相关权力，新近美国也不断修法加强美台军事交流层级；2016年7月19日蔡英文召开任内首次国安高层会议，就应对南海仲裁案后续应对提出四项原则和五项作法，其中就第3、4项做出就提出科学合作和人道救援，邀请国际学者到太平岛研究，与国际组织合作将太平岛打造成人道救援中心与运补基地。这实质是为美日在南海的立足提供方便，可能允许美军飞机紧急情况停落，试图让台湾搭载美国的便车融入亚太区域合作架构中。有学者认为南海仲裁结果在一定程度上对两岸关系具有正面效应，两岸的立场保持基本一致，应该善于运用南海危机所带来的各项可能性，抓住合作机会，然而蔡英文明确在南海问题上刻意与大陆保持距离。^[7]其实，美国在台湾当局南海政策问题上也有相互冲突的利益，既不要因南海政策破坏两岸关系稳定，甚至导致两岸关系失控，又希望台湾尊重裁决结果，不与大陆在各个层面合作，所以不鼓励台湾当局在南海问题上冒进。最后，蔡英文当局虽然声称对南海诸岛及相关海域都具有主权，但留有余地，并没有像马英九当局点出南海诸岛的范围包括东沙、西沙、中沙和南沙是“中华民国”的固有疆域，而是限缩在太平岛和东沙群岛，尤其焦点突出不放弃太平岛主权，弱化或退让对其他岛屿的诉求，并且剥离“固有疆域”的概念。

三是工具化。所谓工具化是指台湾当局将南海政策作为拓展国际空间、服务经贸“外交”政策甚至谋求“台独”的重要工具。台湾处于美国和大陆博弈的中间，缺少可以反制的工具和交换的筹码，但南海问题为在国际社会日益边缘化的台湾提供了难得的发声机会。蔡英文当局的南海政策实际已经走向工具性的南海政策，将其作为实现台湾对外政策和两岸政策等的工具，改变马英九当局的自在性南海政策，后者具有目标性、独立性和理想性。因此，台湾当局的南海政策转变为“瓜分”“中华民国”的遗产，而大陆则是在捍卫中国的“祖产”，在这方面两岸具有实质性的差异。^[8]台湾当局虽然表态要坚守南海诸岛及其相关海域，但提出的具体政策都呼应和配合美国，如依据《联合国海洋法公约》、航行自由与飞越自由以及多边争端磋商解决机制等，其中多边争端处理机制是美国提出来的，试图参与南海争端处理，降低中国的话语权，让南海问题复杂化和国际化。台湾当局积极主张可以避免产生与大陆有双边合作的联想，以突出台湾的国际角色，谋求拓展亚太地区国际空间。甚至有学者认为蔡英文当局不愿意明确U型线不能排除是将其作为某种战略或战术筹码，如为新南向政策的实施清除障碍。^[9]美国重视台湾在南海争端中的角色，南海仲裁案结果是美国长期以来“以台制华”的延伸，如2015年美国国务卿克里就表示台湾是美国亚太再平衡战略的重要元素，未来美国可能将台海问题与南海问题联结，甚至“三海联动”，这样台湾的态度非常关键。

三、台湾当局南海政策的“去中国化”意涵及其因应策略

台湾当局的南海政策逐渐成为涉及中国内政外交的综合议题。对大陆来说，南海问题是遏制“台独”势力的桥头堡，是两岸关系的集中体现，也是维护国家统一的定海神针。对台湾来说，南海问题是凸显“中华民国”或台湾主体性的关键平台，也是与大陆较量的重要筹码，更是实现“台独”的重要平台。蔡英文当局的南海政策不仅对南海争端解决有一定影响，更对两岸关系产生重要的影响。

(一) 南海政策是台湾当局两岸政策的延伸

南海是两岸发生联结的历史法理地理纽带，南海问题是两岸问题的凸显和聚合，南海政策是台湾当局两岸政策的风向标。反过来，两岸政策是最终决定台湾当局南海政策转变的因素，在一定程度上台湾当局的南海政策是两岸政策的缩影。其实，两岸关系政治定位是台湾南海政策的基石，南海政策是两岸关系政治定位在南海问题上的体现。如两蒋时期一直以整个中国的立场捍卫南海主权，1991年台湾当局将两岸关系定位为“一国两区”，1993年制定的“南海政策纲领”就开始以台湾主体性作为南海政策的出发点，但也兼顾国家统一的宣示；李登辉1999年提出“两国论”及2000年后陈水扁提出“一边一国论”，台湾当局更是以“台湾”代替“中华民国”以一个独立的“主权国家”身份主张南海主权，虽然坚持对南海的“主权”主张，但实施力度不断减弱。马英九时期回到“一中各表”的政治定位，坚持“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”的南海政策，在捍卫南海主权问题上非常明确，并积极维护南海主权，提出南海和平倡议。其实，很多“台独”人士希望借南海仲裁案否决U型线和历史性权利之机将南海之归属还原到1951年的状态，如果仲裁庭利用“旧金山和约”及之后的“中日和约”作为法律依据来对南海主权地位未定进行未定的话，可以间接证明台澎等岛屿均未指明归属，对“台湾地位未定论”的成立非常有利。^⑧

⑧ 其实，“旧金山和约”第26条清楚规定：“日本将与任何或支持、签署1942年1月1日《联合国宣言》、或者与日本处于战争状态国家、或依据第23条之列举先前为该国一部分领土的国家而此国家非本条约签署国，在本条约实质上相同条件下，签订双边和平条约”。后于1952年4月28日，日本和台湾当局签订了“中日和约”，第1条日本就清楚表明，是对中华民国放弃台湾和南海诸岛。

一直以来，台湾不分蓝绿都是亲美的，但马英九时期采取“亲美和陆”的平衡政策，实行“政治安全靠美国、经济发展靠大陆”的政经分离策略，主张与大陆维持稳定的和平交流，在坚持底线中理性追求台湾最大的利益。蔡英文当局实行“亲美远陆”的一边倒政策，迄今尚未明确承认“九二共识”，只是以模糊的“中华民国”宪政体制和“维持现状”虚与委蛇，虽不公开主张宣告“台独”，不更换“国名国号”，但不断打着民意的旗号让大陆释放善意，通过所谓“民主”、“自由”和“人权”价值的捍卫，在国际社会和岛内民众中形成“台独”的概念和认定，实现台湾的“事实独立”。台湾的社会分歧和政治斗争也让蔡英文当局没有精力让两岸问题添加变数，520就职演说的既有政治基础中的“中华民国”宪政体制和台湾民意都是单方面的，却想偷渡成为两岸共识，为未来的两岸政策取得最大的回旋空间，为实现“内政台独”赢得时间。因此，蔡英文当局的南海政策是两岸政策的延伸和缩影，通过维护现状的不确定性确定南海政策的模糊性，进而实现政治利益的最大化。

(二) 台湾当局的南海政策逐渐淡化两岸联结

从法理上说，两岸的南海主张基本一致和重叠，甚至在规范上耦合，领海划界实际隐喻了“一个中国”原则，在实践中两岸也保持了相互配合的默契。^[10]可以说，台湾当局的南海主张具有功能性，既是检验台湾两岸政策的风向标，也是维护两岸关系稳定的压舱石。如果台湾当局的南海主张坚持“中华民国宪法”所规定的“固有疆域”和支持U型线，实质上是对“两岸同属一个中国”的无声回应；如果在南海议题上去“中华民国”化就是切割两岸在南海问题上的关联，踩大陆“两岸同属一个中国”的底线。可以说，马英九时期两岸南海政策的出发点虽然不一样，但落脚点都是为了维护整个中国的南海主权及主权权益。

蔡英文当局针对南海仲裁案结果发表声明绝不接受，对其并不具有法律约束力，“中华民国”对南海诸岛及其相关海域享有国际法及海洋法上的权利。该声明虽然与马英九时期的南海声明没有多大差别，也坚持了“中华民国”对南海诸岛及其相关海域的领土主权和海洋权益，看似对维护中华民族祖产具有重要意义。然而，这可能只是蔡英文当局的权宜之计，大陆应谨慎检视蔡英文当局的南海政策表态。如果从民进党一直以来的南海政策及蔡英文当局的实际表现来看，这与蔡英文的模糊策略一以贯之，是在岛内民意压力下对南海仲裁庭否定太平岛岛屿事实的被动反应，并试图在国际政治情势、两岸关系和内部政治生态平衡。它既要配合美国“亚太再平衡”战略，又要推动新南向政策，也试图消弭岛内关于南海主权的政治纷争，并转移模糊大陆的战略视线，以此拓宽台湾的国际空间，防止被边缘化，提高台湾在南海地区的存在感和影响力，从而塑造有利于台湾的南海地缘政治格局。换句话说，这并不说明台湾的南海政策摆脱了意识形态的控制，完全走向理性务实，实际上是切割两岸南海的历史地理法理联结，进一步破坏两岸的共同政治基础。因此，蔡英文的南海政策已经出现固化迹象，有意切割“一个中国”原则，淡化两岸同属一中的历史和客观现实，顾及和配合美国在南海的布局，伤害、分化和撕裂中华民族的整体利益，两岸的南海政策已经从“一个中国”框架下的战术之争转向战略取向之别。

南海政策是约束蔡英文当局推动“实质台独”的战略抓手。蔡英文当局的南海政策已经和大陆出现了“和而不同”、“退而不进”和“以柔克刚”，虽然表面上看来比较空洞，但实际已经与大陆的主张有根本性差异。台湾当局只宣称维护南海诸岛及相关海域的主权而对U型线保持沉默，并没有捍卫“固有疆域”，也没有声明与“中华民国”的历史法理联系，使520就职演说中所谓的按照“中华民国宪法”维护主权成为一句空话。这说明台湾当局企图通过实际控制和有效治理来宣称台湾对南海诸岛尤其是太平岛的主权，而非因“中华民国”政府的持续管辖而拥有南海主权。深绿学界认为U型线的判决对台湾是有利的，只要台湾实际控制太平岛，不主张U型线不会对实际占有的领土有任何影响。^[11]这等同切断南海与“中华民国”的历史联结，切割与大陆的历史地理联系，避免国际社会误以为两岸在南海问题上联手或态度一致，目的已经超越为彰显台湾的主体性而迈向“台独”，是实现“中华民国”台湾化或推动“实质台独”的重要步骤。未来，蔡英文当局的南海政策势必进一步淡化两岸关系，回归民进党的南海政策立场，在坚持太平岛事实主权的基础上与美日等国合作，扩大在南海问题上与大陆的分歧甚至冲突，破坏“两岸同属一个中国”的历史地理法理基础。

(三) 基于“南海一中”遏制台湾当局的“去中国化”

随着仲裁案后南海局势和两岸关系的进一步发展，大陆应严格检视台湾当局的南海主张，理性务实看待南海问题对两岸关系的影响和作用，并选择合适的应对方式和手段，尤其要挖掘两岸“南海一中”的法理基础和规范资源进行政策推动和制度建构。

第一，充分挖掘两岸涉南海规范资源，夯实两岸应共同维护南海主权和中华民族祖产的法理基础。两岸在南海的政治对立可以转化为两岸“宪法”和相关规定之间的规范性冲突，再运用法理解释和技术来消弭规范冲突的问题，发现法制中的一中元素，为对立观点的论证找到相容和妥协的空间。大陆应运用法治思维和法律方式，提出既符合两岸宪制性规定，又符合两岸长期以来默契的总体策略体系，实现南海政策与法律互动融合，进行规范化和制度化的建构，夯实南海主张的法理基础，遏制“法理台独”未来在南海问题中的出现，最终使台湾当局不敢放弃U型线和承认南海“间接一中”。同时，大陆应重视国际上涉台司法实践，切断部分“台独”势力企图利用司法手段行“台独”之实的念想。国际司法手段具有隐蔽性和欺骗性，但比外交手段更为稳定，在一定程度上影响着各国行政和立法机构的对台政策。最后，大陆应加强对U型线法律性质的研究，从当时的国际法状况并结合《联合国海洋法公约》对其定性，反驳某些国家的主张。^⑨

⑨ 如1945年9月28日，美国总统杜鲁门宣布2667与2668号政策宣言(即一般所谓的杜鲁门宣言)，《美国政府有关沿海渔业位于公海部分地区政策》；此概念一度引起世界各国跟进，并且形成当时世界性的“海洋圈地”，南海U型线也受其影响。

第二，支持岛内力量影响台湾当局南海政策的走向。长期以来，民进党以民主作为政治工具，不断扩大自身影响和社会动员，利用少数人的暴力来裹挟“沉默的大多数”。台湾所谓“本土化”已经成为“政治正确”的主流话语，“中国”已经逐渐被边缘化甚至妖魔化了。南海仲裁案结果则引起了台湾民意的反弹，民众的理性取代感性，对蔡英文当局的南海政策不满。台湾当局的南海主张直接关系到台湾民众的切身利益，如屏东、高雄两地渔民的捕鱼权利，自然引起台湾各界的关注，对台湾当局形成巨大的压力。如新党委托艾普罗民调公司做的民调有4.7成的民众认为蔡英文政府立场摇摆、被动消极。大陆应利用南海仲裁案结果激发的台湾民意，强化台湾民众对南海历史和法律地位的认识。在历史上南海等外岛隶属广州或海南，而与台湾岛没有关系，这足以说明“中华民国”等于台湾，台湾等于“中华民国”的论调荒谬。大陆应该借此机会强化两岸南海共识和合作默契，南海立场的历史重迭，以及南海是中国的固有疆域，有可能构建两岸新的共同政治基础。支持在野党尤其是国民党在“立法院”等场合制约行政机构，发挥台湾社会组织多的优势，紧密联系对大陆友好团体或在南海具有密切利益的团体，如台湾渔会就此案件不断发声，或者大陆在南海相关规划中引入两岸民间南海合作的方案，鼓励两岸民间进行功能性合作。借此充分发酵南海议题，通过媒体尤其是网络资源等宣传南海对两岸关系的重要意义，以及两岸在南海联结的事实，宣传U型线和太平岛的密切关系，推动民众积极参与南海话题的讨论，揭露台湾当局南海政策的自相矛盾之处，摆脱对大陆南海主权主张的误解与片面解读，改变台湾民众对美日的幻想，提升“一个中国”的国家认同。

第三，大陆多次宣示“两岸同胞有责任共同维护南海的领土主权和海洋权益，共同维护中华民族的整体和根本利益。”这需要切实的话语论述和制度设计。台湾当局的南海政策是一个理论和实践紧密结合的问题，应对南海的两岸关系进行历史、经济、政治和法律等方面的研究，探究在南海问题上“两岸同属一个中国”的理论和话语资源，并对台湾在国家尚未统一特殊情况下参与南海争端的程度、方式和路径等提出法权安排和可操作性方案。例如，可以将1998年汪辜会谈时汪道涵提出两岸关系的86字箴言如何运用在两岸南海身份建构问题上。^⑩”大陆不否认台湾当局对于太平岛的管辖权状况，维持台湾对于太平岛实质占领的现况，探索两岸在南海区域如何合作甚至共同管理。此外，应加强与台湾学界如国际法学会等团体关于南海问题的学术交流，通过举办学术会议等方式就南海议题保持沟通、对话和协调，构建基于“一个中国”框架的两岸南海集体身份的话语体系、共识架构和制度化协商机制。

⑩ 1998年10月14日上海“汪辜会晤”中汪道涵说出“86字箴言”：“世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，目前尚未统一，双方应共同努力，在一个中国的原则下，平等协商，共议统一。一个国家的主权和领土是不可分割的，台湾的政治地位应该在一个中国的前提下进行讨论。

四、结语

目前，中国面临着严峻的周边海洋安全情势，台湾问题是纲，抓住了这个纲，海洋问题才会最终解决。台湾问题的走向影响着南海问题的解决，南海问题的解决则会影响到两岸关系的发展。南海是战略性国际航道，对台湾防务安全和经济发展都非常重要，在多重复合博弈下蔡英文当局为避免政治角力和陷入各国博弈漩涡，可能以法律策略介入南海争端，采用多种法律手段作为其南海政策的工具。南海在我国建设海洋强国战略中占有重要的地位和作用，世界各国也主张“一个中国”原则，即使台湾当局放弃U型线，对南海争端解决的实际影响作用有限，但势必会破坏自身“执政”的合法性基础和两岸关系稳定，大陆应加强两岸在南海问题上各个层面和领域的事务性合作，为未来在南海的政治性合作奠定基础。同时，大陆应掌握南海问题的主动权和话语权，善于运用法律资源和法治方式打破美国的战略企图，做好国际舆论引导和价值阐述，尽可能将两岸的南海政策分歧抹平在萌生阶段，最大限度地避免分歧扩大，将其维持在“一个中国”轨道上。