护渔活动发端于明中期的嘉靖倭乱之际。渔汛来临时，水师官兵会例行公事地巡海搜捕，把私通海盗和寻衅滋事者缉拿归案。近代以后，悬挂各国旗帜的护渔舰艇已遍布欧美沿海。可是在饱受殖民蹂的中国，护渔活动却含有被动应战的意味——从清剿盗匪和平息械斗，到驱逐拦截外来侵渔者。面对风云诡谲的海疆危机，这种转变让人丝毫不觉得突兀。

考察护渔活动的论著并不鲜见，其它涉及海洋法、军事战略和渔业社会的研究，与之也有莫大关联。我们无法连篇累牍地一一指摘，只能从中选取部分。以资源争端为视角，穆盛博(Micah Muscolino)讲述了民国期间的“渔业战争”：1930年代，日本船队闯入舟山近海捕鱼。随着谈判交涉和海关封禁的相继落空，中国政府只能将资源危机抛诸脑后，不断增加捕捞量以对抗侵渔者。^[1]刘利民从近代领海主权切入，回顾了20世纪前期的日本侵渔和中日交涉，指出国民政府的失败原因在于国势悬殊、时局影响以及护渔措施不合理；^[2]白斌追溯了浙江沿海护渔制度的变迁，随着晚清国家海防力量的衰落，民间渔业组织取而代之，通过雇佣洋船等途径维护海上安全。^[3]另外，包茂红、^[4]谢小琴、^[5]苏雪玲^[6]等学者，都探讨过民国政府的维护渔业权益的努力。

从研究时段上说，学界大都偏重于南京国民政府时期。对1930年代以前的护渔活动，学者们向来着墨不多。这本属情理之中，因为民国前期政治动荡频仍，护渔只能依靠地方实力派的一腔热情。直到日本船队闯入离南京近在咫尺的江浙沿海，才真正触怒了国民政府。事实上，从20世纪初开始，日本便依托旅顺和青岛等老牌据点侵夺中国北方渔场，那时南方的渔业争端尚未激化。诚然，地方官僚发起的渔政改革和军事行动效果有限，无法同南京国民政府时代相提并论，但这些努力同样构成了护渔活动的一部分。

本文以民国前期的山东沿海为中心，考察日本船队对黄渤海渔场的侵夺以及地方实力派捍卫渔业权益的措施。与以往研究相比，我们更关注某些区域性因素的作用：例如，早期侵渔活动带来什么经济、社会和生态恶果？面对日益激化的海疆危机，地方实力派如何嵌入和运转？护渔活动以失败告终，是否与官场博弈、军政冲突和司法缺失等因素有关？本文尝试回答上述问题。

一、日本对山东渔场的侵夺及其危害

1905年，日本人从战败的俄国海军手中夺走了旅顺港。得到军方许可，越来越多的日本渔船停泊在这个炮舰密布的军港里。每年夏天，旅顺港的渔船纷纷离开，同来自日本本土的钓鱼船汇合，到山东高角外海从事捕鲨活动。一战结束后，日军占领青岛港，招募本土渔民来华捕鱼，并成立山东水产株式会社实施管理。截至1922年日军撤离前，青岛港集中了400多艘新式钓鱼船、流网船和渔轮，还有数千位日籍渔民。有人用流网捕捞鲅鱼和鲐鱼，有人用拖网清扫鳓鱼和比目鱼，还有人装备潜水器探取海参和海藻。这些远道而来的侵渔者，连同新传入的渔具渔法，让很多中国观察家感到忧心忡忡，他们惊呼：“今其势力日扩，殊可畏也！”^[7]

当然，早期的“自发性”侵渔活动离不开日本政府的诱导。明治维新时代，日本从欧洲引进了蒸汽驱动的拖网渔轮。新式渔轮常年出没于近岸水域，招致本土渔民的反感和抗议。渔业冲突不断激化，迫使日本政府在1911年宣布禁止近海机械化捕捞活动，随后又将禁渔范围扩大到130°E东侧的海域。新式渔轮面临着无鱼可捕的困境，只能越过中日边界，向西探索新的东海和黄海渔场。1917年以后，受到日本政府的巨额资助，实业家们建造了拥有较高排水量和承载力的大型渔船，续航里程可达数千海里，有能力在中日渔场之间往返穿梭。

假如渔业目标仅仅是维持食物供给，那么日本渔轮似乎没必要舍近求远。1912年《日韩合并条约》签订后，联合舰队控制了黄海东部，这片海域栖息着数量庞大的鲱鱼和鳕鱼，占据整个黄海绝大部分渔获量。然而随着蒸汽马达和铁丝拖网的应用，渔业活动已带有高度商品化特征。在追逐商业利润的渔轮经营者和机帆船主看来，朝鲜近海的廉价冷水性鱼类显然缺乏吸引力。而中国沿海盛产暖水性鱼类，其中不乏真鲷、黄花鱼等味美价昂的珍馐。从资源种类上看，黄海西部水温较高，有更为丰富的生物群系，不同鱼类的渔期往往首尾相连。比如，钓鱼业者可以在两种对象之间灵活转换：“夏季加级鱼(真鲷)少，则捕鱶(鲨鱼)；入秋鱶群散去，更捕加级鱼。”^[8]他们不必为销路发愁：鲷鱼料理是日本人钟爱的美食，而鲨鱼罐头也颇受殖民统治下的朝鲜民众欢迎。

正如北洋政府同日本之间的微妙关系一样，1920年代初，尽管两国的渔业矛盾持续升级，但双方还大致保持着隐忍，很少诉诸冲撞渔船和杀戮渔民之类的暴力事件。当然，这种温和态度不可能遏止闯入中国领海的日本船队，他们肆无忌惮地侵夺渔场和倾销水产，挤压中国本土渔民的生存空间。1923年，连同胶州湾、莱州湾和庙岛群岛在内的近海渔场，都被圈入关东州水产株式会社的“法定”捕鱼范围，这让中国渔民深受其害。

早在英租威海卫时期，日本就拦截过途经旅顺口的中国渔船，抢走船上的全部渔获物，这件事令英国当局极为震怒，他们曾计划将威海卫建设成“永久繁荣渔港”。^[9]1924年，突然有120多艘日本渔轮和机帆船闯入烟威外海捕鱼，用拖网不加选择地清扫海底，同时拉走当地渔民事先摆放的定置网、流网和钓钩。中国舰队扣押了几艘闯入长岛近海的日本渔轮，向日方提出交涉。而日本领事却一口咬定渔轮是在公海捕鱼，从未进入他国领海，反而指责中国渔民故意捣毁网具，栽赃嫁祸给日本船队。为了尽快赎回渔轮，船队经营者同意补偿中方7万多元经济损失。但他们拒绝道歉，宣称这笔钱并非赔款，只是表达对那些蒙受损失的中国人的“怜悯”之情。^[10]

按照市场需求，日本船队将真鲷等高价鱼类运回国内，而其它渔获物往往就近卸货，贩卖给中国人，造成渔获物价格暴跌。中国人驾驶的木帆船动力落后，追不上鲅鱼和鲐鱼等游速快的鱼类，只能在浅海放置流刺网，等待鱼群自投罗网。鲅鱼和鲐鱼产量稀少，也理所当然地受到珍视：渔民喜欢将鱼肉腌渍储藏，再把压干后的鱼籽以高价贩卖到外地。一战期间，日本实业家建造了大型流网船，可以主动到远海放网，截断鱼群的洄游路线，“所获倍于国人”。鲅鱼市价也随之暴跌，一尾二斤重的鱼只值两角钱了。日本船队的低价倾销引发了市民购鱼热潮，但中国本土的流网渔民却苦不堪言：他们的技术和产量维持原状，只能忍痛降价卖出渔获物。很多人不得不卸下流网，转向定置网等收益瘠薄的渔业活动。

徘徊在异国海域的日本船队，将酷渔滥捕的生态恶果转嫁给中国人，这种竭泽而渔的做法让原本丰饶的黄海渔场很快枯竭了。古代登、莱两州的渔民主要从浅海里捕捞真鲷，那时人们尚不清楚鱼群来自哪里，连考据学家郝懿行都误认为，真鲷是一种土生土长的近海鱼类。^[11]明末清初的诗人宋琬记载说，蓬莱渔民使用最原始的钓竿，坐在礁石上垂钓真鲷。^[12](P738)

嘉道年间，莱州湾渔民发明了效率更高的网捕技术，仍然有人抱怨真鲷“时多时少，不可为常”。^[13]20世纪前期，日本船队在海州湾附近发现了真鲷产卵场，他们引进一种被称为“筵钓”的新式钓具，从船上伸出二三十根延绳，每根延绳上系着四五十枚钓钩，“获鱼横在半数以上”。渔获量开始成倍增长，破坏了真鲷种群的自然繁殖。1930年代初，曾经闻名于世的黄海真鲷几乎绝迹，而其它几种传统渔获物——包括小黄鱼、鳓鱼和对虾等，也都未能幸免。^[14]

侵渔活动引发的渔业危机、市场动荡以及资源衰竭，让中国政府不得不放弃先前的隐忍态度。在1924年召开的太平洋会议上，叶可梁代表中方申诉不受约束的公海捕鱼的危害性。他呼吁环太平洋国家划定各自捕鱼范围，以防止可能出现的渔权争端。第二年5月，面对社会各界的请愿浪潮，中国国务会议通过了一项旨在巩固海权、整顿渔业以及抵制外来侵略的决议。虽然该决议并未明确地划定领海范围，但意图却不言而喻，它释放了中国政府准备诉诸武力的信号。与此同时，国际形势也一度向中国倾斜。受到新建立的华盛顿体系限制，日本舰队在1922年底撤离青岛，只有民用渔轮仍保留着自由进出港口的权利。中日之间暂时处于此消彼长的状态，在地方军政官僚之中，一些护渔方案也被提上了日程。

二、从民间护渔到组建水警

收回青岛伊始，北洋政府就设立胶澳商埠督办公署，管理这座港口的日常事务。胶澳督办最初是由熊炳琦兼任的，不过这位公务缠身的山东省省长很少离开济南，只能委托亲信龚积柄担任坐办。^[15]1923年，龚晋升胶澳督办，旋即被调往济南，腾出了青岛市政长官的位置。大概就在此时，护法海军司令温树德脱离广州国民政府，率领6艘舰艇和数百名水兵北归。入驻青岛后，温一面答复怒不可遏的孙中山的声讨，一面谋取了渤海舰队司令的要职。凭借这支不受海军统御的舰队，温在1924年底接任胶澳督办。简单说来，这一时期的山东官场反复洗牌，行政长官像走马灯似地更换，而渤海舰队却近乎雷打不动地停泊在胶州湾里。

撤出山东以后，日本并没有停止侵渔活动。像往常那样，舰队仍然在海州湾、渤海海峡以及山东高角附近徘徊，渔轮也可以自由进出胶州湾。驻青岛的日本总领事馆、警察署和海军武官处，为侵渔者提供了庇护场所。除此之外，很多日籍渔民拒绝随军队返回祖国，他们在青岛海关附近定居下来，将所捕之鱼投往渔行发卖，享受着类似于本埠渔民的免税待遇。中国官员前往交涉未果，还屡次遭到有组织的暴力抗税。再加上日本警察充当保护伞，商埠局几乎拿这些游离于行政体系之外的日籍渔民无可奈何。^[16]

比起后来的南京国民政府，北京对日本侵渔的回应相对温和，这当然是事实。不过面对咄咄逼人的侵渔者，官员们也不可能毫无作为。1924年，出于保卫渔场和沿海渔民考虑，海军部设置了渔业监督处。监督处自身没有调动军队的权限，它把海岸线划为若干段，每段任命分段长，象征性地联络和管理当地渔户领袖。渔户自行结合成沿海渔民保卫团，携带枪支和弹药，乘坐渔船出海巡逻。^[17]准许民间筹集经费和武装护渔，在国力羸弱和军阀混战的政局之下，只能算是权宜之策。

结果不出意料，民间护渔未能达到预期目标。日本渔轮和机帆船仍然频繁地闯入烟威渔场，石岛附近也时常有盗捕海参者出没。省长熊炳琦知悉情况后，马上向北京政府施加压力，“固国权而维渔业”。外交部临时照会日本驻华大使，胶东道尹也派出交涉员对日谈判。^[18]20世纪前期，关于国家领海范围应该由低潮线向外延伸多远，尚未达成一个强制性的国际标准，也就意味着领海与公海的界限往往模糊不清。日本代表将这种模糊性玩弄到极致，对于被扣押的渔船，他们坚称是在中国领海以外被抓获的，令人始料未及。这场渔权谈判进展缓慢，因为它绕不开有关领海范围的国际争议。

正当双方围着谈判桌僵持不下之际，北京政府却忽然垮台了。第二次直奉战争爆发后，冯玉祥软禁了大总统曹锟，同时宣布解散国会。重组后的海军部不再放任民间自发护渔，很快就以“为时已久，毫无成绩之可言”为借口，裁撤了渔业监督处。^[19]失去监督的地方渔民保卫团不再遵守护渔宗旨，纷纷以纳税为名勒索渔商。^[20]随着直系军阀溃败，山东官场也开始重新洗牌。身为曹锟老部下的熊炳琦被迫通电辞职，由龚积柄接替省长。盘踞在胶州湾的温树德也顺理成章地坐上胶澳督办，一个人独揽了青岛市的军政要职。

20年代中期，渔民纷纷通过渔业公会致函政府，请求发动军事护渔，以抵御日本船队和本土海盗的滋扰。^[21]为了摆脱渔业困境，地方实力派也展现出强硬的一面。1925年春天，时任胶东道尹的许钟璐途经济南，向省政府转呈了渤海渔业公会的请求函。这封言辞恳切的信函让省长龚积柄大为震惊，他立即电告渤海舰队司令温树德，派遣炮舰沿山东近海巡逻，驱逐越境捕鱼的日本渔轮。许钟璐返回烟台后，也迅速组建起一支水警队，拦截外国渔船进入烟威渔场。考虑到沿海渔户生活窘迫，没有承担捐纳的能力，海防经费和水警费暂时由政府拨付，等到合适时机再摊派给渔民。^[22]

成立之初，水警队连一艘炮舰都没有配备，时常租借民用渔船。好脾气的警察不愿意真枪实弹地抓捕偷渔者，他们最初仅仅是鸣枪示警，将日本渔船驱散而已。到了春夏之交，水警厅终于忍无可忍，强行扣押了十几艘越境渔轮，向日方提出抗议。不过，海军将领却对省政府的训令阳奉阴违。为了保存渤海舰队实力，温树德只派两艘炮舰沿着胶州湾外围巡逻，连续数月不发一弹，这种形同演习的军事巡逻也遭到舆论嘲讽。

回到官场上，直奉战争引发的政坛风波还没有停歇。1925年夏天，先是张宗昌挤走龚积柄，取代了后者的省长职位。新省长同张作霖交情匪浅，奉系军阀得以在山东扩张其势力。紧接着，驻青岛的渤海舰队也遭遇了危机。这支不受海军部节制的舰队一直靠省政府拨款维持，张宗昌对温树德心存戒备，停发了渤海舰队的日常经费。温只能私下同东北方面接洽，请求收编舰队和解决军饷。事情败露以后，趁温树德赶赴天津的机会，张宗昌摘掉了他的官帽，任命毕庶澄为渤海舰队司令。然而新司令上任后，拖欠军饷的状况并没有太大改观。毕庶澄不得不请求商埠局出面，向商会借款发饷，海上巡逻的事情也被搁置下来。

从熊炳琦督鲁到渤海舰队易主，短短几年时间里，山东官场上的政治动荡令人眼花缭乱。在此期间，日本拖网渔轮和机帆船频繁闯入中国近海，渔业矛盾持续激化。熊炳琦试图通过对日谈判解决争端，继任者龚积柄开始推行军事护渔政策，敦促胶东公署组建水警厅，同时命令渤海舰队出海巡逻。许钟璐的水警队成为护渔主力，对越境渔船实施抓捕，但这些努力没有得到海军协助。执掌渤海舰队的温树德和毕庶澄都抱着置身事外的态度，让炮舰常年停泊在青岛港里。日本侵渔事件一度惊动了北京政府，海军部决定设置渔业监督处，引导民间自发组织武装巡逻。然而随着大总统曹锟去职，监督处很快就遭到裁撤，渔民保卫团也失去了监督。直到东北海军南下前，渤海舰队、水警厅和渔民保卫团之间始终处于各行其是的混乱状态。龚积柄等官员提出的军事护渔方案，自然也就无疾而终了。

三、渔税征派和海军巡防

1926年，东北海军司令沈鸿烈的旗舰驶进胶州湾。过了几个月，假借训话的名义，沈扣押了几位舰长，向渤海舰队下达改编命令，青岛港又一次宣告易主。与其他长官不同，沈鸿烈长期在海军中求学和任职。武昌起义前夕，这个年轻人被派往日本接受军事教育。当他回国之际，正赶上风起云涌的革命浪潮。沈鸿烈辗转投靠了张作霖，很快从航警处处长爬到海军司令官。对待日本侵渔问题，沈鸿烈属于奉系军阀中的强硬派，他改变了前几任海军将领的软弱立场。

在相距不到70海里的烟台港，高彤墀正奉命筹办专门性的渔业管理机构。1925年，沿海渔业处和渔案局相继成立。^[23]沿海渔业处替代刚刚被裁撤的监督处履行其职能，而渔案局主管渔业争端的审讯、裁决和谈判，从而省去了地方政府派员交涉的麻烦。作为两个临时性机构，没过多久，它们就被并入新组建的山东渔航总局。渔航总局坐落于烟台，后来又在青岛港增设一处分局。它打着“保护渔商各船、提倡水产、整理税收”的旗号，统一指挥沿海各处水警队。遇到警力不足的情况，由局长直接请示省政府，调拨附近驻扎的军警予以协助。^[24]1927年，总局还进行过一次全省渔航普查。

关于海军和渔航局之间如何协作，省政府曾提出过一个看似两全其美的方案，即舰队和水警共同完成海上军事活动。后来的事实证明，这个方案未免有些想当然了，崛起以后的海军，完全有能力绕开水警队单独行动，这一点容我们稍后提及。总之，渔航局主要行使渔政管理和渔税征收等职能，而舰队在护渔巡逻中扮演着关键角色。

先来看渔航局如何解决日占期遗留的税收难题。留在青岛的日本渔民属于外侨，其国籍归属显然没有争议，而他们的渔船却是在中国建造和登记的。对待船主和船只的国籍差异，胶澳渔行并没有现成的管理条例可循，只能听任他们逃税抗税。1927年，商埠局就日籍渔民的管理办法请示渔航局：一方面，这些失去资助的渔民生活赤贫，每日所捕之鱼不过几尾，“若纳税项，至多亦不过三五七钱之间”，向他们征税有些不太人道；^[25]另一方面，既然青岛已经回归中国，就不能与日占期同日而语，日籍渔民毕竟不是中国人，在法律上确实应该纳税。商埠局的言下之意，似乎对这些渔民抱以同情。而渔航局却声明只有中国人可以免交渔行税，同时严禁外国人在海关附近捕鱼。从这封措辞严厉的复函开始，日籍渔民曾经享受过的减免渔税权和近海捕鱼权被正式剥夺了。

谈到军事政绩，渔航局及其下辖的水警队显然乏善可陈。沿海日常巡逻任务，主要交给海军舰队承担。入驻青岛以后，权力日盛的沈鸿烈在青岛设立海军总司令公署，电请张宗昌担任总司令，自己则以副总司令的身份操纵舰队。事实上，东北海军的经费主要来自奉系资助，完全可以绕开张宗昌推行护渔政策。1928年，应海军公署之邀，山东各地的渔民组织、渔商团体和商埠局派代表共赴青岛，参加全省渔业会议。^[26]公署官员在会议上宣读了防御海盗滋扰和对抗日本侵渔的议案，经过表决，渔业代表大都赞成动用武力。又过了两个星期，海军公署将军事护渔训令发往沿海各地。

护渔固然有平息海盗滋扰的功能，但最紧迫的目标还是限制侵渔活动。按照渔期长短和渔权受侵害程度，训令把山东沿海先前的20个保卫分段重新裁并为4个区：第一、二区从成山头向南延伸至海州湾，第三区是位于渤海海峡两侧的过路渔场，而第四区在渤海湾内侧。^[27]显而易见，第一、二区并非防御重点，那里濒临海州湾和石岛渔场，胜在物种丰富和生产期长，集中了大量捕捞真鲷、鲨鱼和黄花鱼的日本渔轮。根据当时国际法标准，中日在远海的捕鱼权相互重叠，所以海军部署了4艘小型炮舰，保证他国渔船不闯入近海渔场。第三、四区大部分属于中国内海，海军对这片渔场几乎寸海不让，他们派遣了5艘大型炮舰，终年巡逻游弋。如果碰到紧急事件，外海的几艘舰艇也将被调往这里协助执法。^[28]

为了识别渔民国籍，海军总署规定出海的中国渔船一律悬挂国旗，护渔舰艇则一律悬挂黄旗，上面印有“保护渔业”的字样，以免发生误击或误伤事件。很多偷渔者立刻想出伪装办法，他们在桅杆上悬挂中国国旗，骗过了海面上的巡逻舰艇。总署得知情况，命令水兵不定期地登船检查。此外各巡逻区之间也会偶尔产生矛盾，海军给护渔舰艇分别颁发旗照，同时设置海军政治专科从中调解那些可能升级的摩擦。

值得玩味的是，出于维持军政势力之间的平衡考虑，张宗昌保留了水警队并将其归入渔航局管辖。孰料海军公署成立后没多久，沈鸿烈就背弃先前的约定。他先是绕开张宗昌组建东北联合舰队，架空这位名义上的海军公署总司令，然后反戈一击，电告渔航局不要派水警干扰舰队活动，拔掉这股“碍眼”的海上军事力量。撇开沈鸿烈的个人野心不谈，客观地讲，海军替代水警队对护渔本身确实有益无害，毕竟两者的战斗力不可同日而语：东北联合舰队拥有20多艘炮舰，总排水量达到数万吨。^[29]而水警队只有几艘小型舰艇，甚至经常租用民船。随着海军地位上升，曾经作为护渔主力的水警队也逐渐被边缘化了。

以东北海军进驻胶州湾和高彤墀组建渔航局为标志，沿着两条并行不悖的路线，渤海舰队和渔政机构各自分管军政事务。一方面，渔航局同胶澳商埠局和水产市场之间达成默契，解决日占期的渔税遗留问题，同时限制日籍渔民的近海捕鱼权。另一方面，吞并渤海舰队之后，沈鸿烈设立海军总署和东北联合舰队，重新划定渔区范围，采用发放旗照和派舰巡逻的办法护渔，使之沿袭成为一种海上执法惯例。有些学者认为，随着沿海渔业处、渔案局和渔航总局等机构的成立，渔业管理告别了军事化色彩浓厚的时代，逐渐转向专业化和行政化。然而事实并非如此，东北海军的巡逻制度比水警队时代完善得多，拥有坚船利炮的舰队也更容易达成护渔目标，所谓的军事色彩淡化只是一种错觉而已。

四、护渔活动的成效与缺憾

1920年代末发生的一连串事件——诸如南京国民政府成立、第二次国民军北伐和东北易帜等，构成了民国政治的分水岭，将北洋军阀和国民政府时代区分开来。从对日立场上说，将这一时期视为渔权维护的转折点也未尝不可。1930年，孔祥熙出任南京国民政府实业部长。中国对外宣布12海里的缉私范围，禁止日本渔船在港口落鱼，双方随即陷入旷日持久的渔业谈判之中。^[30]

当国民政府誓师北伐之际，夹在新旧军阀势力中间的山东处境岌岌可危。1928年秋天，北伐军兵临济南城下，省长张宗昌仓皇逃走。为了维护在华利益，日本打着“保护侨民”的旗号出兵干涉，占据胶济铁路沿线，迫使北伐军绕道而行。^[31]等日军撤离和东北易帜后，沈鸿烈等旧军阀官僚摇身一变，接受南京国民政府的委派，继续担任地方要职。直到1933年国民军正式改编东北海军前，他们对护渔事务的影响仍然不容忽略。

渔政管理最初也是格局如旧，南京政府没有裁撤山东渔航总局的打算，可是1929年，渔航局却被愤怒的渔民捣毁了。成立几年来，它始终向渔户征税以维持经费来源。这种取之于民的办法看似解决了燃眉之急，却埋下了官民冲突的隐患。随着水警队并入渔航局，原本由政府拨付的水警费也被摊派给渔民。^[32]面对苛捐杂税，不堪重负的渔民难免会做出泄愤之举。渔航局被捣毁以后，它的主要职能交给山东省实业厅和航政局接管，除了已经被明文废止的渔航税。

很多迹象表明，除了国家层面的立法、外交和军事活动之外，旧军阀时代沿袭下来的护渔方案并没有完全退场。当然，考虑到南京政府对地方控制强化，以及日本船队将侵渔重心南移的事实，有关1920年代护渔活动的成效和局限性，大概也可以盖棺定论了。整体说来，政权交替的这两三年里，渔业危机仍然在中国海疆蔓延，长江口、葫芦岛和厦门等处警报频传，而山东沿海却出人意外地平静下来。众所周知，实业救国浪潮以及华盛顿体系建立后的太平洋秩序，都延缓了日本对华扩张的步履。再加上海军、水警队和渔航局的护渔行动，至少给饱受蹂躏的中国渔业带来“一线曙光”。^[33](P2)

从地理位置上看，辽东半岛与山东北端的庙岛群岛距离很近，只有一海之隔。利用旅顺港这个老牌侵渔基地，日本渔船可以轻易穿过渤海海峡，到长岛近海捕鱼和盗取海参。清朝末年，一艘停泊在长岛的日本渔船遭到当地渔民哄抢。清政府被迫向船主支付了巨额赔款，却不敢追究其私自停泊在他国海滩的责任。直到水警巡逻以后，侵渔活动才略有收敛，准备去山东近海捕鱼的日本船队不得不暂避风头。雪上加霜的是，胶澳商埠局宣布对外国人加征渔行交易税，日本船队赴青岛等处捕鱼售卖也大受影响。回到日占旅顺港，20世纪初成立的关东州鱼市场向来不温不火。^[34]1926年以后，它被扩建成大连鱼市场。关东州水产株式会社在年报里坦承，建设本地鱼市场的原因之一是缓解中国方面加征渔税的压力。^[35]

可惜好景不长，随着日本船队在1930年代卷土重来，地方护渔活动也最终宣告失败。借用伍廷芳“弱国无外交”的经典言论，沦为半殖民地的中国没能战胜西太平洋海上强国，似乎也在情理之中。无论国家力量博弈还是全球格局变动，都注定了近代中国无力捍卫渔权。遗憾的是，这种解释太过笼统，很难反映某个时段和渔场的特殊状况。山东沿海的护渔活动以失败收场，不能说没有内在原因。

即使护渔政策出发点没有问题，也经不起剧烈的官场动荡。1920年代的地方官僚往往朝不保夕，从登场到垮台不过短短数月，很难完整地实施护渔方案。例如，熊炳琦离任后，渔业谈判被搁置下来；龚积柄一手督办的水警厅，也被继任者张宗昌并入渔航局。不仅如此，那些赞同护渔的军政官僚也未尝不暗藏私心。像海上巡航之类的军事行动，对水警和舰队而言都属于分内之事。可是当沈鸿烈限制水警队活动范围，把山东沿海划归东北海军地盘时，军事护渔也成为一个不太光彩的借口。坦诚地说，很多捍卫海权的方式都殊途同归，只不过进程缓慢或者激进而已。在护渔立场上，水警队、渔航局以及坐镇济南的张宗昌，与沈鸿烈之间并没有不可调和的冲突。

比起当代流行的“司法维权”，民国前期的护渔活动也缺乏明确的手段和目标。按照近代国际法标准，沿海国家至少拥有3海里领海权，但没有法律规定最远伸延到哪里。利用法律漏洞，日本渔船在3海里之外捕鱼，不给中方留下把柄，司法维权也就无从谈起。^[36]领海范围如此模糊，以致于水警队和海军只能驱逐或者扣押越境渔船，最好的结果无非是索要赔款。1925年，在处理一桩侵渔案件时，烟台水警队同意日本赎回被扣押渔船。许钟璐甚至直言不讳地表示，自己更关心赔款数额问题。经过谈判桌上的激辩，侵渔案件往往都以一种近乎默契般的方式收场：即日本船主交给中方一笔赎金，时隔不久，这些被赎回的渔船和渔民还会趁机窜入中国近海。

1925~1930年期间，水警、海军以及渔航局的护渔方案暂时遏止了日本侵渔活动。可是官场风波影响着政策延续性：从通电外交部的熊炳琦，到督建水警队的龚积柄，几乎都没来得及考虑具体部署，就匆匆被赶下台了。当沈鸿烈以巡逻为由限制水警队活动时，军事护渔也变成了一枚排除异己的政治筹码。侵渔案件发生后，日本围绕国际法漏洞进行斡旋，将谈判拖入难以裁决的领海分歧之中。双方不得不以妥协收场：中国放弃司法审判，准许日本出资赎回渔船。正当官员们为经济赔偿自鸣得意时，没有人预感到，一场更深重的渔业危机正在临近。

结语

在列强竞相展开海上角逐的时代，中国几乎是被动地卷入了渔业博弈。而放眼全球，近代中国在世界上却并不孤单，它的特征反映了殖民体系下诸多国家的共同困境。在很多学者看来，护渔活动失败源于“次殖民地”的国家地位，^[37]这当然是宏观层面的表述。如果我们俯下身来考察区域案例，或许会发现另一种地方性力量在运转。

20世纪前期，日本在山东沿海的持续性侵渔活动，把经济危机和生态恶果转嫁给中国人。熊炳琦和龚积柄督鲁期间，官僚们开展对日谈判和建立水警制度，然而执掌海军的温树德和毕庶澄都奉行明哲保身之策，拒绝将舰队开出胶州湾。1925年成立的渔航局开始向日籍渔民征收交易税，并限制后者的捕鱼范围。与此同时，沈鸿烈将驻青岛的渤海舰队收入麾下，发动海上军事护渔。南京国民政府时期，渔航局的职能被移交给实业厅和渔政局，而海军巡逻则延续下来。当然，地方官僚的渔政改革和军事行动并非没有局限性，因为官场博弈、军政冲突和司法缺失等问题仍然存在。这些护渔活动暂时遏制了侵渔，却没能阻止日本船队在1930年代卷土重来。

长久以来，学者们已经习惯于将近代史上的重要事件——包括侵渔和反侵渔问题——放入国家上层主导的内政外交框架里考察。这本来无可厚非，20世纪前期，没有一片能够避开民族危机的世外桃源。可是反过来，假如紧盯着高高在上的施政纲领和外交辞令不放，研究者往往会尝试用“整体性”淡化区域差异，对那些斡旋于护渔事务之中的重要角色视而不见。

送走殖民时代的侵渔者，人们正满怀憧憬地缔造和谐之海。时隔近一个世纪，忙于应付多方博弈的当代人，同样被类似的难题困扰着：很多渔业资源管理方案周期较长，应该保证其延续性，不再随官员流动而改弦易辙；当政府与军队围绕渔场、岛屿的管辖开发权争论不休时，必须通过有效途径调解矛盾；如果只是简单地把偷渔者遣返回国，惩罚往往缺乏足够的震慑力，这时引入司法维权就变得迫在眉睫。总之，在纷至沓来的海疆问题和资源争端面前，我们不要忽略历史经验的价值。