一、引言

我国一直高度重视自动驾驶汽车技术的发展，通过政策先行的方式鼓励自动驾驶汽车的测试、示范应用和商业化试运营。国家出台的《国家车联网产业标准体系建设指南》《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范(试行)》《加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理》等行政规范性文件，旨在为自动驾驶汽车的市场和道路准入探索法律条件。2022年10月28日，工信部发布《道路机动车辆生产准入许可管理条例(征求意见稿)》，该条例多个条款对自动驾驶的数据安全和网络安全进行了规定。^① 2022年11月2日，工信部会同公安部组织起草了《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知(征求意见稿)》，公开征求社会各界意见。在该征求意见稿中，对于试点城市、生产企业及产品准入、试点使用主体、上路通行都作了规定。这为自动驾驶汽车从研发到量产积累数据和管理经验。在地方实践层面，北京、上海、广州等地相继出台了与智能网联汽车道路测试有关的管理办法，建立自动驾驶汽车测试区，进行试点运营。值得关注的是，2022年6月24日，深圳人大常委会通过了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》(以下简称《深圳条例》)，在国内首次对智能网联汽车的准入登记、上路行驶等事项作出具体规定，是国内首部关于智能网联汽车管理的法规。当前，自动驾驶技术已经较为成熟，但现行中央层面的法律在客观上掣肘了自动驾驶汽车的应用，包括保险、责任等方面的问题，都需要先解决准入门槛的问题。自动驾驶汽车并不是“皇帝的新装”，^②而是人工智能技术在交通领域的深度运用，未来会颠覆人们的交通出行方式，在提高出行安全、优化出行效率等方面具有重要的社会价值。^[1](P13)因此，扫清自动驾驶汽车准入的法律障碍就显得尤为重要。

①《道路机动车辆生产准入许可管理条例(征求意见稿)》(2022年)相比于《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》(2018年)，新增了智能汽车生产企业在消费者告知、车联网卡登记、个人信息保护等方面的具体义务。此外，第6条、第9条、第22条、第26条至30条和第48条专门对智能汽车生产企业的相关义务进行了规定，主要体现在网络安全、数据安全、个人信息保护、车联网卡安全管理、软件升级管理制度、告知义务等方面。

②在上海车展，比亚迪董事长王传福强烈质疑自动驾驶，而华为常务董事余承东则力挺自动驾驶。由于现阶段的自动驾驶主要是辅助驾驶为主，并不是真正的高度自动驾驶和无人驾驶，故引发王传福的质疑。但在未来，高度自动驾驶和无人驾驶必将落地，我们需要用发展的眼光看待技术问题。

纵观世界各国，不但积极发展车路协同、传感器、机器自主学习等自动驾驶汽车技术，而且注重通过立法引领和规范自动驾驶汽车技术的发展。例如，德国于2017年修订《道路交通法》，允许L3级别的自动驾驶汽车上路行驶；2021年通过了《自动驾驶法》，在自动驾驶汽车方面的立法迈入了以无人驾驶为中心的时代。美国虽然没有在联邦层面出台专门的法律，但是通过政策引导以及州立法的展开，支持自动驾驶测试与应用。日本于2020年4月正式实施《道路交通法》修正案，允许L3级别自动驾驶汽车上路。2022年，日本再次修改《道路交通法》，探索L4级别的自动驾驶汽车商业化。自动驾驶技术对于当前的法律体系冲击很大，特别是完全无人驾驶领域，传统规制驾驶人的交通法律法规已无法有效适应。因此，无法通过法律解释的方法为自动驾驶技术的引入提供可能，自动驾驶的相关立法势在必行。相比而言，我国对于自动驾驶汽车的中央立法还需跟进，应及时修订《道路交通安全法》，^③待立法时机成熟时进行专门的自动驾驶立法。

③2021年3月24日，公安部发布的《道路交通安全法(修订建议稿)》第155条在附则中概括地规定了自动驾驶汽车的测试条件、通行要求和责任认定。不过，该条款具有一定争议性，并没有通过。

立法离不开学术研究的积累，梳理前期相关的学术讨论，崔俊杰提出自动驾驶汽车的准入标准需要重构；^[2]王莹认为，自动驾驶法律准入应从产品准入法与交通行为法两个层面展开。^[3]笔者基本赞同上述观点，但是自动驾驶汽车的准入条件要真正具备可实施性，还需要结合我国的法律环境进行讨论，刚颁布不久的《深圳条例》提供了可资借鉴的样本，值得深入探讨。本文将首先分析自动驾驶汽车准入的法律障碍，其次结合域外立法经验展开讨论，最后在已有深圳实践的基础上尝试提出适合我国自动驾驶汽车准入的法律方案。需要补充说明的是，本文所讨论的自动驾驶准入主要是针对有条件自动驾驶(L3级)及以上的情况，这也是未来自动驾驶发展的趋势。

二、自动驾驶汽车准入的双层法律障碍

自动驾驶汽车要和传统机械汽车一样正常商业化使用，需要经历市场准入和道路准入两个过程。市场准入是第一层法律阶梯，自动驾驶汽车需要符合相关技术标准和进入工信部汽车公告目录，才能被正常投放市场。道路准入是第二层法律阶梯，自动驾驶汽车要上路行驶，还需要满足相关交通准入的要求。

(一) 市场准入法律困境 1、自动驾驶汽车标准的复杂性

自动驾驶汽车不同于传统的机械汽车，所以不能直接照搬现有的机动车产品技术标准，需要重新制定自动驾驶汽车(智能网联汽车)标准。自动驾驶汽车涉及诸多前沿技术，标准的制定具有复杂性。根据《国家车联网产业标准体系建设指南(智能网联汽车)》的规定，自动驾驶汽车的标准体系由基础、通用规范、产品与技术应用以及相关标准四个部分组成。^④ 每个部分，又包含若干种不同的标准。其中，有的技术标准已经制定并实施，如《汽车驾驶自动化分级》(GB/T 40429-2021)，有的技术标准还存在空白，如车载设备主要性能参数标准。

④基础类标准主要包括自动驾驶汽车术语和定义、分类和编码、标识和符号等三类基础标准。通用规范类标准从整车层面提出全局性的要求和规范，主要包括功能评价、人机界面、功能安全和信息安全等方面。产品与技术应用类标准主要涵盖信息感知、决策预警、辅助控制、自动控制和信息交互等自动驾驶汽车核心技术和应用的功能、性能要求及试验方法。相关标准主要包括车辆信息通信的基础——通信协议，主要涵盖实现车与X(人、车、路、云端等)智能信息交互的中、短程通信以及广域通信等方面的协议规范；在各种物理层和不同的应用层之间，还包含软、硬件界面接口的标准规范。

此外，只有自动驾驶汽车符合标准还不够，自动驾驶汽车在我国光靠“单车智能”还不能投入市场，需要智能交通、车辆智能管理等“车路协同”相关标准的制定，例如，在智能网联道路分级分类、车端与路端数据计算分配及融合计算、不同通信方式的搭配使用等方面依然缺乏标准，而这也是一个工程量巨大的复杂性标准的研究和制定过程。

2、自动驾驶汽车不能进入工信部汽车公告目录

自动驾驶汽车生产、销售的前提是进入工信部《道路机动车辆生产企业及产品》公告目录。然而，要进入该公告目录，就需要进行一系列安全、性能、环保方面的检测，如果自动驾驶汽车缺失基本的产品、性能及安全标准，就无法获得车辆产品检验证明。

一是自动驾驶汽车产品标准的缺失。《加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》(工信部通装〔2021〕103号)从自动驾驶汽车数据安全、网络安全、软件升级、功能安全和预期功能安全管理等方面，对自动驾驶汽车企业和产品提出要求。因为自动驾驶汽车标准的复杂性，涉及260多个标准，许多标准尚在研究之中，还未出台。

二是自动驾驶汽车缺乏产品检验证明。根据《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第8条的规定，申请道路机动车辆产品准入的，应当向工业和信息化部提交道路机动车辆产品检验资料。目前，自动驾驶汽车的产品检验证明在国内并没有专业的车辆检验检测机构能够出具。

(二) 道路准入法律难题

自动驾驶汽车除了在市场准入方面面临法律困境外，在道路准入方面还存在驾驶人资格、车辆许可和运营许可等方面的法律问题。

1、驾驶人资格：缺乏标准

自动驾驶汽车需不需要驾驶人(安全员)？如果需要，驾驶人的资格应当如何规定？目前，国家还缺乏相关标准。应当说，在真正的无人驾驶时代，车内可以没有驾驶人。北京、广州、重庆、武汉等地正在进行无人驾驶的测试和商业化试运营，^⑤但是距离完全无人驾驶大规模商业化应用还有一段距离。在现行的法律法规和政策要求下，车内配备驾驶人，是自动驾驶汽车安全行驶的前提。更为重要的是，处于有条件自动驾驶(L3级别)阶段的汽车还需要驾驶人在紧急情况下随时接管汽车，对驾驶人提出了较高的注意义务。人机共驾阶段的自动驾驶汽车不仅要求驾驶人掌握基本的驾驶技能，还要求驾驶人熟悉自动驾驶汽车的系统操作，这无疑对驾驶人的资格提出了更高的要求。

⑤2022年4月，北京正式发放无人化载人示范应用通知书，这也是“方向盘后无人”的自动驾驶服务在中国超大城市首次放开。在该阶段，安全员已经不坐在主驾上随时准备接管方向盘，而是在副驾上进行安全监控。2022年6月，广州颁发了《关于智能网联汽车道路测试有关工作的指导意见》，允许已取得远程测试资格的车辆在远程监控保障体系下，进行公开道路整车无人的自动驾驶测试。2022年8月，重庆、武汉发布全国首批全无人商业化政策。百度成为“双城”唯一获准运营企业，率先开展车内无安全员的自动驾驶付费出行服务。

2、车辆许可：无法拥有正式号牌

自动驾驶汽车只有在车辆管理部门注册登记，才能领取号牌，获得合法上路许可。^⑥目前，国内大多数自动驾驶汽车要上路行驶，获得的都是测试号牌，^⑦和正常的号牌存在一定的差别。测试号牌每隔几个月需要更换一次，不如普通号牌方便执法与管理。广州南沙区开展自动驾驶汽车混行试点，自动驾驶汽车可以获颁“示范运营车辆标志牌”，开启了自动驾驶“平权时代”, ^[4]具有一定的创新性。不过，上述实践还处于探索阶段，大量自动驾驶汽车，特别是L4级别及以上的自动驾驶汽车，由于缺乏整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证，无法在车辆管理部门注册，^⑧也无法拥有正式号牌。当然，这也与目前的自动驾驶技术不完全成熟有关，目前国内还没有任何一家车企获得生产许可及型式许可，无法提供整车出厂合格证明。

⑥《道路交通安全法》(2021年)第8条：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。”

⑦《机动车登记规定》(2021年)第46条：“机动车具有下列情形之一，需要临时上道路行驶的，机动车所有人应当向车辆管理所申领临时行驶车号牌：(四)进行科研、定型试验的。”

⑧《道路交通安全法》(2021年)第9条：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证。”

3、运营许可：无法从事道路运输经营

目前，国内的大多数自动驾驶汽车企业没有从事道路运输经营的专门资质，进行的主要是商业化试运营。2022年4月24日，小马智行中标广州市南沙区2022年出租车运力指标，这是国内首个颁发给自动驾驶企业的出租车经营许可。在政策层面，它使自动驾驶汽车运营服务和普通出租车运营服务具有同等地位。不过，它距离法律授权和大规模商业化运用还有一段距离。根据《道路运输条例》(2022年)第8条和第21条的规定，申请从事客运经营和货运经营，要有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆。自动驾驶汽车需要交通运输部认定检测机构检验合格，然而，当前的检测主要是以传统机械性能为主，缺乏数据驱动、软件定义的自动驾驶汽车检测标准，导致自动驾驶汽车无法在法律层面上从事道路运输经营。

综上所述，自动驾驶汽车在市场准入层面和道路准入层面所面临的双层法律障碍，根源在于自动驾驶汽车相关技术标准不够健全。产品缺乏技术标准，自动驾驶汽车无法进入工信部汽车公告目录，不能生产和销售，不能进入市场。检测缺乏技术标准，自动驾驶汽车无法拥有正式号牌和从事道路运输经营，不能正常上路行驶。

三、比较视野下自动驾驶汽车准入的法律模式

美国、德国、日本等国家自动驾驶汽车技术不仅居于世界领先地位，在自动驾驶汽车准入的法律规则设计上也率先作了突破性规定，值得我国学习借鉴。

(一) 美国：联邦政策指导下的市场认证准入模式

美国自2016年起，在联邦层面相继发布了四项促进自动驾驶汽车发展的政策，其中不乏涉及自动驾驶汽车准入的规定。2016年的《联邦自动驾驶汽车政策》在市场准入方面提出车辆性能指导框架，允许企业申请自动驾驶汽车豁免《联邦机动车安全标准》(FVMSS)。在道路准入方面，虽然路面执法属于州事权，但是联邦要求统一州政策，自动驾驶汽车的测试要符合“自动驾驶汽车性能指南”和满足适用的FMVSS的要求。L3级别以下的自动驾驶汽车驾驶人需持有驾驶证，负责操作车辆、监控运行，当自动驾驶系统失去控制或有请求时，驾驶员能够立即接管车辆驾驶任务。此外，自动驾驶汽车应当注册和标注HAV代码。^[5]2017年的《自动驾驶系统2.0：安全愿景》提出了自动驾驶系统的非强制性指导，强调美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)负责管理汽车和机动车辆设备的安全设计和性能；各州继续负责管理驾驶人和车辆操作。^[6]2018年的《准备迎接未来交通：自动驾驶汽车3.0》重新定义“驾驶员”，包括自动驾驶系统；允许自动驾驶汽车取消方向盘、踏板或后视镜；美国政府取消对十个自动驾驶汽车试验场的指定，道路测试在美国将更为容易。^[7]2020年的《确保美国自动驾驶领先地位：自动驾驶汽车4.0》提出了十大原则，涉及自动驾驶汽车准入的包括以下几个原则：优先考虑安全；促进高效市场：保持技术中立；促进协调一致：促进一致的标准和政策；确保一致的联邦方针等。^[8]

除了上述的基本政策外，2021年美国交通部发布了《自动驾驶汽车综合计划》，提出了现代化的监管环境，消除意外和不必要的障碍，创新车辆设计、功能和操作模式。^[9]2022年3月，美国国家公路交通安全管理局发布《无人驾驶汽车乘客保护标准》，^[10]并对《联邦机动车安全标准》进行修订，允许全自动驾驶汽车不配备方向盘、制动或油门踏板等传统手动控制装置，以适应自动驾驶条件下乘客的安全保护。

虽然美国在联邦层面尚未出台专门的自动驾驶汽车法，但是曾先后制定了两份自动驾驶汽车法律草案。影响最大的是2017年的《自动驾驶法案》，其在众议院获得通过，但最后没能在参议院通过。虽然该法律草案最终没有能够实施，但其中涉及自动驾驶汽车准入的规定还是值得研究的。该法律草案第三章将高级自动驾驶车辆的认证、标准和法规制定权力赋予联邦，第四章“自动驾驶汽车安全标准”要求自动驾驶汽车生产商或者系统提供商向监管部门提交安全评估证明，也要求NHTSA逐步完善包括自动驾驶汽车在内的汽车安全标准。第六章“通用性豁免”提出了数量豁免监管办法。根据法律草案规定，允许汽车制造商第一年的汽车豁免量为2.5万辆，第二年为5万辆，第三年、第四年均为10万辆。被豁免的自动驾驶汽车可以不用严格遵守现有的汽车安全标准和相关规定，比如，要求汽车具有方向盘和油门踏板以及4年的安全标准测试时间要求等。^[11]还有一部参议院制定的《自动驾驶法案》，该法案第三章明确了联邦和州的权限，联邦政府负责监管自动驾驶车辆及零部件的设计、生产、性能要求等车辆标准，州政府负责监管车辆登记注册、驾照、驾驶教育培训、保险、执法、事故调查、安全和汽车尾气检测、交通管理等。第四章要求交通运输部(DOT)国家交通运输系统中心主管在法案生效的180天必须提交自动驾驶车辆标准报告，包括需要人类驾驶员的相关标准以及替代性自动驾驶系统的相关标准。法案同时规定了交通运输部部长在收到报告的90天内需要启动标准立法的流程。第六章规定了自动驾驶车辆的豁免申请许可流程和豁免条款，具体包括首年豁免不超过5万辆，第二年豁免不超过7.5万辆，第三年豁免不超过10万辆，5年以后可以申请豁免超过10万辆。^[12]

在州层面，自2012年以来，内华达州、佛罗里达州、加利福尼亚州、哥伦比亚特区、密歇根州等已经出台了自动驾驶汽车的法案。^[13]州立法的竞相出台，在一定程度上破除了自动驾驶汽车准入的法律障碍。例如，内华达州作为美国首个通过自动驾驶法案的州，在2017年立法中创设了“自动驾驶汽车网络公司”(Autonomous vehicle network company)，该公司采取许可制，如果要从事运输服务，还要获得单独的运输服务许可。加利福尼亚州比较早的出台立法对于无驾驶员或方向盘的车展开测试，除了制造商要证明车辆符合要求外，远程操作员也要进行培训。

(二) 德国和日本：法律规定下的政府认证准入模式 1、德国

德国2017年修订了《道路交通法》，在车辆许可方面，允许L3级别的自动驾驶汽车上路行使，只要该自动驾驶功能是“按规定使用”。自动驾驶汽车还要满足德国国内法有关普通汽车及其许可的规定，在获得使用许可、特别许可或者通过注册码获得的EC型式认证的基础上提交申请，并由交通主管部门发放许可。车辆获得官方认证或欧盟EC型式认证，即可获得车牌。在驾驶人许可方面，驾驶人有权在驾驶期间借助高度或完全自动驾驶功能不亲自进行驾驶操作，但也要承担相应的警觉和接管义务。^[14]

德国2021年出台了《自动驾驶法》，^[15]在车辆许可方面，允许L4级别智能汽车的公路运营，具有自动驾驶功能的机动车可以在指定的运行区域独立执行驾驶任务，不需要驾驶人驾驶。自动驾驶汽车要上路行驶，应符合严格的技术要求，获得由联邦机动车管理局根据汽车制造商的申请签发的具有自动驾驶功能的机动车运营许可；获得由根据联邦法或州法设立的主管当局，或者联邦长途公路管理局签发的固定运行范围许可；获得由道路交通主管部门签发的道路运行许可。^[16]在驾驶人许可方面，创设技术监督员制度，可以远程监控车辆，干预自动驾驶系统。技术监督员履行的义务包括下达车辆操作指令、监督车况和交通环境。^[17]

德国作为欧盟成员国之一，联合国和欧盟发布的规则同样适用于德国。2020年6月，联合国欧洲经济委员会(UNECE)车辆法规协调世界论坛通过了《自动车道保持系统(ALKS)》，该法规是第一个针对L3级车辆自动化的、具有约束力的国际法规。该法规在自动驾驶产品准入法层面不仅要求自动驾驶车辆及系统设计、制造必须达到传统汽车的安全技术标准，也必须达到自动驾驶所要求的环境感知监控、动态驾驶任务、人机协作共驾等技术标准。2020年8月，欧盟发布的《欧盟自动驾驶车辆许可豁免流程指南》为自动驾驶车辆准入提供了路径，德国的自动驾驶汽车企业据此可以申请车辆豁免。此外，新修订的《国际道路交通公约(维也纳)》对于德国自动驾驶汽车测试和量产车辆上路也有法源作用。^[18]2021年12月，德国联邦汽车运输管理局(KBA)批准了奔驰L3级自动驾驶系统，并获得德国首个车道保持系统(ALKS)型式认证，相关车型已于2022年5月上市销售。值得关注的是，2022年8月26日，欧盟发布了自动驾驶车辆的型式认证法规Reg. (EU) 2022/1426-全自动车辆自动驾驶系统(ADS)型式认证的统一程序和技术规范。该法规是针对完全自动驾驶车辆的型式认证立法，德国作为成员国可以批准注册和销售高级别自动驾驶汽车。

2、日本

在2016年至2019年期间，日本主要通过警察厅、国土交通省制定政策，为自动驾驶汽车的准入探索条件。2016年日本警察厅制定了《自动驾驶系统道路实证试验实施指南》，2017年制定了《自动驾驶道路实证试验相关道路使用许可标准》；2018年日本国土安全省制定并实施《远程型自动驾驶汽车标准放宽认证要领》和《自动驾驶车辆安全技术指南》。^[19]

自2019年起，日本内阁着手修改法律，为自动驾驶汽车的准入破除法律障碍。2020年4月，日本《道路交通法》和《道路运输车辆法》修订版同时实施。《道路交通法》明确规定，使用自动运行装置的驾驶(即L3级及以下自动驾驶)也包含在传统驾驶范畴之内，为其上路规范行驶提供了依据。《道路运输车辆法》在准入方面，对汽车实行型式认证制度，将自动运行装置纳入安全标准适用对象中，说明只要满足安全标准规定的技术要求，汽车厂商则可获得申请车型的型式认证。^[19]值得一提的是，本田获得日本国土交通省L3级自动驾驶认证，2021年3月配备L3级自动驾驶的Legend车型正式上市销售，首批作为租赁专用车辆限量生产和销售100辆。2022年3月，日本再次修订《道路交通法》，该法对自动驾驶汽车使用的摄像头、传感器和监管设备提出要求，规定了汽车的安全标准，后续还将制定自动驾驶系统的测试和维修规则。该法允许可远程监管的L4级自动驾驶公交车在公共交通网较弱的地方以指定线路行驶。

(三) 小结

(1) 在市场准入方面，美国由联邦层面负责自动驾驶汽车的标准，联邦的政策对于自动驾驶汽车产业和技术的发展具有引导作用，并不是强制的。美国的自动驾驶汽车产品主要是市场自我认证，并且允许自动驾驶汽车的豁免。德国对于自动驾驶汽车产品的市场准入是政府官方认证的，允许自动驾驶汽车的豁免。日本对于自动驾驶汽车产品的市场准入也是官方认证的。

(2) 在道路准入方面，美国由州立法对于自动驾驶汽车登记注册和上路行驶作具体规定。德国已经通过修改《道路交通法》以及出台《自动驾驶法》为自动驾驶汽车的准入破除法律障碍，L3级别的自动驾驶汽车需要驾驶人，L4级别的自动驾驶汽车引入了技术监督员，车辆只要获得官方认证或欧盟EC型式认证，即可获得车牌。日本修改《道路交通法》和《道路运输车辆法》，赋予自动驾驶汽车道路准入资格。L3级别的自动驾驶汽车需要驾驶人，自动驾驶汽车符合安全标准，即可获得车辆的型式认证。

总体而言，美国自动驾驶汽车的准入条件比较宽松，以政策引导为主, 州立法先行先试。自动驾驶汽车产品由市场自我认证，会在监管安全方面略显不足。德国和日本注重通过立法为自动驾驶汽车的准入破除法律障碍，但是需要政府官方认证，相对严格，会在一定程度上束缚自动驾驶企业的市场竞争。分析背后的原因，笔者认为，虽然美国、德国和日本都有强大的汽车工业基础，但是美国向来对人工智能的发展秉持比较开放自由的态度，担心联邦层面仓促出台的法律会遏制自动驾驶技术的创新。相比而言，严谨而注重成文法的德国则更擅长运用立法引导和规范自动驾驶汽车的应用。日本的法制素来和德国比较相近，所以也采取了修改法律的方式。不同的是，日本尚未出台专门的自动驾驶法。

四、中国自动驾驶汽车准入的路径选择与制度建构

需要注意的是，比较研究并不意味着他国做法是标准答案而必须遵循，国外的自动驾驶立法经验只是一种参考，必须批判吸收。考察美国、德国和日本解决自动驾驶汽车准入问题的方案后，需要将国际经验和本国的法律环境相结合，选择适合我国的路径。市场准入的核心是对于自动驾驶汽车标准的差异化适用，道路准入同样需要分门别类设置许可。

(一) 前提：由政策指导过渡到法律引导

我国目前采用的法律模式是“中央政策引导+地方立法”，和美国的情况比较相似，但是我国的地方立法权和美国的州立法权相比，权限较小。地方的自动驾驶汽车立法面临《道路交通安全法》《道路交通运输条例》等上位法的掣肘，只有深圳等运用特区立法权，才有较大的创制空间。值得肯定的是，《深圳条例》等地方立法较为全面地规制了自动驾驶所涉及的重要领域，在准入方面作出了突破，并积累了宝贵的经验。不过，由于没有中央授权，试验样本不足，这对于自动驾驶汽车的准入推动力量会比较有限。

其实，我国道路准入的法制体系和日本较为相似，主要由道路交通安全和道路运输两个领域的法律调节，可以参考日本的立法进程，先修改这两个领域的法律，为自动驾驶汽车的准入创造条件，最终走向德国模式，出台专门的自动驾驶法。

因此，笔者建议探索修改《道路交通安全法》和《道路交通运输条例》，为《自动驾驶法》准入条件的规定奠定基础。先前的《道路交通安全法(修订建议稿)》第155条在附则中概括地规定了自动驾驶汽车的测试条件、通行要求和责任认定。可以在此基础上进一步修改，将自动驾驶的元素融入《道路交通安全法》，而不仅仅在附则规定。此外，交通运输部正在着手制定《交通运输法》，应当以此为契机，在《道路交通运输条例》升格为《交通运输法》的过程中，对于自动驾驶技术进行前瞻性的规定。

(二) 市场准入：标准的差异化适用 1、自动驾驶汽车标准：强制+引导+豁免

自动驾驶汽车的标准制定是解决准入问题的根本之策。标准因其规范性和技术性的特征，^[20]实际承载着法律规制的功能，对行政机关产生自我约束以及对私人产生外部法律效果。^[21]

自动驾驶汽车的产品技术标准涉及安全性的，例如，自动刹车辅助系统(AEB)应当纳入国家强制标准。无涉安全性的其他标准可由中央政策引导，探索制定地方或行业标准。由于自动驾驶汽车标准数量众多，且有一定的复杂性，在短时间内不可能制定出台所有标准，而且随着自动驾驶技术的发展，标准也需要不断更新。笔者认为，自动驾驶汽车要在短期内进入市场，应当允许一定数量的车辆豁免，这在美国和德国都已经开展相关实践。《深圳经济特区智能网联汽车管理条例(征求意见稿)》曾对自动驾驶汽车车辆豁免进行规定，^⑨但遗憾的是，可能是基于安全性的考量，最终出台的版本并没有涉及。《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第24条明确赋予了道路机动车辆生产企业因技术创新而申请车辆豁免的权利，^⑩这在自动驾驶汽车领域完全可以适用，应当允许自动驾驶汽车申请一定数量的豁免，当然具体的实施细则有待进一步明确。

⑨该草案第18条规定“豁免申请”：在智能网联汽车产品地方标准和团体标准制定公布前，智能网联汽车因采用新技术、新工艺、新材料等原因，不能满足道路机动车辆产品准入条件的，智能网联汽车生产企业可以向市工业和信息化部门提出产品相关准入条件豁免申请。市工业和信息化部门可以组织专业技术委员会对智能网联汽车产品相关准入条件豁免申请进行技术评估，产品需要进行测试验证的，由申请企业委托市工业和信息化部门认可的检验检测机构按照专业技术委员会的评估意见进行检验检测。市工业和信息化部门结合评估意见及检验检测报告，做出是否同意相关准入条件豁免的决定。同意相关准入条件豁免的产品，列入深圳市智能网联汽车产品目录，并向社会公告，适时更新。具体准入条件豁免办法由市工业和信息化部门另行制定。

⑩该法第24条规定：“鼓励道路机动车辆生产企业进行技术创新。因采用新技术、新工艺、新材料等原因，不能满足本办法规定的准入条件的，企业在申请道路机动车辆生产企业及产品准入时可以提出相关准入条件豁免申请。”

2、进入公告目录的程序

在我国，自动驾驶汽车首先要进入工信部门汽车产品目录，然后才能进入市场生产、销售，由此可见，我国的自动驾驶汽车走美国式的企业自我认证道路是行不通的，类似于德国和日本，需要官方认证。

如何才能进入工信部门的产品目录？参照《深圳条例》第24条和第32条的规定，自动驾驶汽车产品生产者申请将产品列入自动驾驶汽车产品目录的，应当将相关资料提交工信部门审核评估。通过审核评估后，将产品提交工信部门认可的检验检测机构进行检验检测。取得产品检验检测合格报告后，工信部门将符合标准的产品列入自动驾驶汽车产品目录。此外，列入自动驾驶汽车产品目录的产品更新升级自动驾驶系统和其他涉及汽车安全的设施设备的，自动驾驶汽车产品生产者应当向工信部门备案。

(三) 道路准入：分门别类设置许可 1、驾驶人许可：根据自动驾驶等级设置驾驶人资格要求

现阶段的自动驾驶汽车并没有真正实现无人驾驶。因此，在自动驾驶汽车内配备驾驶人，是安全上路行驶的前提。因为自动驾驶汽车的等级不同，对于驾驶人的资格要求应当有所区别。L2级以下的自动驾驶汽车主要是辅助驾驶功能，驾驶人持有普通驾照即可。L3级的自动驾驶汽车由于驾驶人要监控车辆运行和周围环境，在紧急情况下要动态接管自动驾驶汽车，并完成驾驶任务，涉及人机交互，对于驾驶人的资格要高于传统机械车辆的驾驶人，应当持有专门的驾照。L4级以上的自动驾驶汽车迈入无人驾驶时代，驾驶人的地位由远程监控员或技术监督员代替，其并不需要专门的驾照，但是要获得相关技术行业的职业资格。

2、车辆许可：颁发专门号牌

获得市场准入的自动驾驶汽车要想上路行驶，还需要到公安交管部门登记。由于自动驾驶汽车不同于传统机械汽车，除提交申请机动车登记所需的资料、凭证外，还需要接受数据安全监管，并购买保险。^⑪ 自动驾驶汽车正式登记注册后，应当获得专门号牌。不过，目前相关法律规范并没有对此进行明确规定，只是广州在政策层面作了突破，让自动驾驶汽车获得普通号牌，而非测试号牌。笔者认为，下一步应当在法律层面探索修改《机动车登记规定》，让自动驾驶汽车获得正式的专门号牌，不但在车身上涂有自动驾驶汽车标志以区分其他车辆，而且在车辆号牌上有所区分。

⑪《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》(2022年)第28条。

3、道路运输经营许可：纳入现有的运营平台

2022年8月8日，交通运输部运输服务司发布的《自动驾驶汽车运输安全服务指南(试行)》(征求意见稿)对运输经营者提出要求，从事出租汽车客运、道路普通货物运输、道路旅客运输经营的应当具备相应业务类别的道路运输经营许可资质，即依法取得相应的《网络预约出租汽车运输证》或《道路运输证》。从事城市公共汽(电)车运营的应当符合国家及地方城市人民政府有关运营资质要求。《深圳条例》第39条规定，使用智能网联汽车从事道路运输经营活动的，经营者应当取得道路运输经营许可证，车辆应当取得道路运输证。

无论是从国家层面，还是从地方层面来讲，自动驾驶汽车要想从事道路运输经营，就必须获得道路运输经营许可证。“小马智行”作为自动驾驶汽车企业，在广州南沙区获得出租车经营许可，提供了对于自动驾驶汽车道路运输经营许可的管理思路。当时“网约车”兴起时，进行道路运输经营，也遇到过同样的问题，最后采取的方案就是将其纳入出租车管理体系中，成为网络预约出租车。^⑫ 笔者认为，自动驾驶汽车同样可以纳入现有的运营平台中，例如，可以成为自动驾驶出租车，获得出租车运营许可，纳入网络预约出租车管理。^[22]当然，具体的方案还需要各部委联合发布部门规章，进行详细规定。

⑫《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(2019年)第2条第1款：“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

五、结论

自动驾驶汽车的商业化应用的前提是要解决准入问题。我国可以由政策指导过渡到法律引导。自动驾驶汽车的准入包括市场准入和道路准入两个阶段，针对市场准入面临的自动驾驶汽车标准复杂化和不能进入工信部目录的问题，需要采取“强制+引导+豁免”的措施，符合地方标准或行业标准，可以申请进入地方工信部门的产品目录。针对道路准入涉及的驾驶人、车辆和道路运输经营“三许可”问题，可以分门别类设置许可，即根据自动驾驶等级设置驾驶人资格要求，颁发专门号牌，并纳入现有的运营平台。