自1959年《南极条约》出台以来，以《南极条约》为核心的南极条约体系(Antarctic Treaty System, ATS)构成南极治理的主导机制。在五十余年的时间里，南极条约体系的性质发生显著变化。最初，南极条约体系属于俱乐部机制，即南极条约协商国(Antarctic Treaty Consultative Parties，ATCPs)集团秘密治理的排他性机制。在国际民主化蓬勃发展的时代大背景下，南极治理出现全球性机制替代俱乐部机制之势。这里所说的全球性机制是指以联合国为中心，各方共同参与南极治理的包容性机制。全球性机制的倡议顺应了国际民主化的诉求，对俱乐部属性的南极条约体系造成重大冲击。在冲击之下，协商国不得不做出抗争与调整，直接促成南极条约体系的演进。目前，南极条约体系既不是完全由小团体治理的俱乐部机制，也不属于以联合国为中心的全球性机制，而是介乎二者之间。那么，在南极历史演变中，联合国如何使南极条约体系的性质发生变化？本文将集中探讨这一问题。

一、1948-1983年：南极治理俱乐部机制的形成

在联合国建立初期，南极参与国有意在联合国框架下管理南极，不过此举可能导致南极事务国际化，遭到南极领土主权声索国的强烈反对，随后南极参与国选择俱乐部机制，创造独立于联合国的南极条约体系。

(一) 《南极条约》签订前有关联合国管理南极的讨论

第二次世界大战结束后，长期在南极活动的国家重返南极，各方围绕领土主权的争夺导致南极陷入安全困境。南极大陆存在着军备竞赛、核试验、领土主权冲突等潜在危机。从1948年开始，南极几乎每年都会出现英国与阿根廷军舰对峙事件。^[1]当时有观点认为，也许只有武力才能解决领土主权争端。^[2]为了解决盟国间的矛盾，美国试图提供解决方案。美国于1948年提出两个方案，一是基于新成立的联合国及其托管理事会(UN Trusteeship Council)，提议由托管理事会托管南极；^[3]二是排除苏联，由美国和七个领土主权声索国共管。^[4]其中，托管方案将导致南极问题国际化，遭到除英国和新西兰之外五个领土主权声索国的反对而暂时作罢。尽管如此，托管方案一直是南极参与国的选择之一，例如在1956年1月，新西兰总理再次提议联合国托管南极，将南极建立为联合国管控下的“世界领土”，^[5]但是几乎没有得到各国正式的官方回应。

在1956年和1958年，印度两度试图将南极洲问题设置为联合国大会议程，皆因没有得到其他国家支持而作罢。印度的举措促使美国思考联合国介入的后果，如果南极由联合国托管，后果之一是苏联将有可能声索南极领土主权，进而加入管理机构。^[6]当时美国的政策是排除苏联参与南极事务，托管方案至此不再成为南极参与国的备选方案。

1957年，为应对可能来自联合国托管的挑战，美国开始考虑用第二个方案，即声索国共管的方式来管理南极。此时该方案得到英国、澳大利亚、新西兰的支持，但是遭到阿根廷和智利等声索国的强烈反对。考虑到苏联有可能基于19世纪别林斯高津(Bellingshausen)的发现而提出南极领土主权声索，那么苏联将成为共管的成员国，美国等南极参与国于是放弃该方案。

1959出台的《南极条约》搁置南极领土主权，并限制各国的南极活动，南极安全困境得以解决。协商国在条约中设立俱乐部式的准入规则。《南极条约》第9条第2款规定，在南极进行实质性活动的国家可以成为协商国，实质性的活动包括建立科学考察站或派遣科学考察队。在签订条约的1959年，所有有能力到达南极并展开科考与科研的国家均已成为协商国，而中小国家受制于人力、财力、物力，无法到达南极，进而无权参与南极治理。不仅如此，南极协商会议秘密举行、会议的最终报告(Final Report)及其决议属于机密，此时的南极条约体系属于排他性的俱乐部机制。

(二) 《南极条约》出台后联合国与南极条约体系的有限合作

在排除联合国管理南极的方案后，《南极条约》前言声称促进《联合国宪章》所体现的宗旨和原则。出于科学合作的考虑，协商国主动发起与联合国特别工作组的合作。^[7]《南极条约》第3条鼓励同对南极洲具有科学或技术兴趣的联合国专门机构及其他国际组织建立合作的工作关系。在签订《南极条约》时，气象观测是最主要的南极科研活动，在南极建立气象站能提高南半球远程天气预报的准确度。^[8]协商国关于南极的知识有限，需要与专业的国际组织开展合作来认识南极，因此南极条约体系最先与联合国专门机构世界气象组织(World Meteorological Organization, WMO)建立合作关系。

尽管《南极条约》鼓励与联合国专门机构建立合作关系，但是在实践中协商国却极力排除联合国的参与。^[9]比如，1974年联合国粮食与农业组织(Food and Agriculture Organization, FAO)发起的南极磷虾研究项目与1975年联合国环境署(United Nations Environment Programme, UNEP)发起的会商制度，均遭到协商国的反对。协商国本质上排斥联合国过多参与南极事务，这是因为在冻结南极领土主权后，主权声索国的首要考虑是避免南极国际化，与联合国关系过于密切极有可能导致南极问题国际化，这将弱化声索国对领土主权的声索。同时，协商国也担心这会导致协商国失去南极事务的控制权，损害已形成的利益平衡。^[10]

(三) 资源问题导致联合国介入南极事务

从20世纪70年代开始世界发生变化，三个因素促使联合国介入南极事务。首先，随着反殖民运动的蓬勃发展，大量国家涌现，联合国成员数量显著增加，这些新建立的国家质疑现有的国际安排，呼吁国际关系民主化，试图建立国际经济新秩序。其次，新兴国家要求用“人类共同遗产”(或称“人类共同继承财产”)概念塑造国际经济新秩序，“人类共同遗产”先后应用于太空与深海，且有进一步扩散至其他全球公域之势。再次，南极矿产资源和南大洋生物资源所蕴含的巨大经济利益导致国际社会开始关注南极。

在20世纪70年代中期，科学家在南极地理研究中推测南极大陆可能蕴含大量矿产资源，而科学技术的发展使得岸上与近海开采成为可能，国际社会试图将南极定义为“人类共同遗产”。对此，协商国采取反对与抵制的态度。1980年，协商国签订《南极海洋生物资源养护公约》(简称《养护公约》)，以养护南大洋的海洋生物资源。在《养护公约》中，协商国并未将当时呼声甚高的“人类共同遗产”概念应用在南大洋生物资源上，公约中没有提到任何“人类共同遗产”的文字。

从1982年开始，协商国秘密开启矿产机制的协商。与此同时，新兴的发展中国家试图获得南极丰富的资源，然而他们没有能力达到《南极条约》规定的准入资格，于是以联合国为平台发起攻击，试图将“人类共同遗产”概念用于南极地区，希望以此获得与协商国平等的开采与利用南极资源的权利。

1956年和1958年印度曾试图将南极洲问题设立为联合国大会议程，这段历史成为1983年重新开启南极洲问题的先例。1982年9月29日，马来西亚总理马哈蒂尔在联合国大会上指出《南极条约》是殖民主义秩序的遗留产物，建议将南极置于联合国管控之下，用联合国主导的全球性机制取代南极条约体系。随后，1983年3月第7届不结盟运动峰会在新德里召开，该会议出台的经济决议称将发起南极综合研究，增强南极地区的国际合作，并要求联合国秘书长在1984年10月做一份关于南极的最新报告，为联合国会议的讨论提供参考。马哈蒂尔的提议遭到南极条约体系成员国的激烈反对。1983年7月29日，澳大利亚政府向马来西亚驻联合国代表提出备忘，坚决反对联合国的介入，称“修改或替代《南极条约》将会削弱国际法和南极秩序，破坏国际安全与合作”。^[11]

面对马来西亚的提议，美国、苏联、英国、阿根廷等国发起联合反对，但是未能阻止事态的发展。在阿尔及利亚、巴基斯坦、新加坡等国的支持下，1983年9月22日，马来西亚、安提瓜和巴布达要求将南极问题列入第38届联合国大会议程。1983年11月，联合国处理裁军与国际安全事务的第一委员会(UN First Committee)进行五场会议，就“南极洲问题”列入联合国大会议程的决议达成一致。1983年12月15日，联合国大会通过了题为“南极洲问题”的第38/77号决议，决定联合国大会就“南极洲的各个方面”在1984年的下一轮会议中进行讨论。^[12]由此，联合国正式介入南极事务。

二、1983-2005年：全球性机制与俱乐部机制的竞争

在第三世界的支持下，马来西亚对南极条约体系采用釜底抽薪式的冲击，其否认南极声索国的主权，抨击南极条约体系的俱乐部属性，要求将“人类共同遗产”概念用于南极，试图建立以联合国为中心的全球性机制，遭到协商国的激烈反对。从1983年“南极洲问题”成为联合国大会议程，到2005年联合国大会撤销该议程，两种治理机制展开长达20余年的竞争。以1991年《议定书》出台为节点，两种治理机制的竞合发生本质变化。

(一) 1983-1991年：联合国的猛烈冲击与协商国的应对

1983年，联合国对南极条约体系的挑战主要集中在三个方面，分别是领土主权问题、南极条约体系的适当性，以及提议建立以联合国为中心的南极治理机制。^[13]

第三世界认为对南极领土的声索是殖民主义的残留。1982年马来西亚认为，如同海洋和海床，那些人类不能居住的土地应该都为国际社会所共有。对此，协商国一方面否认殖民南极，另一方面重新解释南极条约体系。协商国回避《南极条约》第4条是否在法律上解决领土主权问题，将重点放在第4条所发挥的政治效用上，强调第4条消除南极地区可能出现的争端。协商国声称，如果没有第4条，南极地区很可能出现对领土主权的重新声索，这会再次将南极带入不稳定的状态。

由于协商国在领土主权问题上的应对成功，第三世界不再将领土主权问题作为重点，他们转而质疑南极条约体系的适当性，南极条约体系的俱乐部属性成为攻击焦点。在1983年之前，协商国秘密举办协商会议及其特别筹备会议。在特别筹备会议上，协商国经过大量外交折冲后决定协商会议的议程与建议(Recommendation)，外界无从得知其过程，而协商会议最终报告亦属保密文件，不对外公开发布。^[14]在第三世界的压力下，协商国开始修改协商会议最终报告与《南极条约》“议事规则”，以拉拢体系内的缔约国，加强体系的合法性。1983年的第12届协商会议最终报告第6条建议“增加公众对南极条约体系所取得成就和运行的了解”，^[15]以此来应对联合国的挑战。协商国在1983年首次修改《南极条约》“议事规则”。“议事规则”于1961年制定，1983年新增的第25条规定缔约国代表可参加所有会议，而新增的第27条强调缔约国无权参与决策。这两个条款赋予缔约国参加协商会议的权利，获得缔约国对南极条约体系的支持。在此过程中，南极条约体系的性质开始发生改变，开始从俱乐部机制逐渐走向开放与包容。

1985年第40届联合国大会出台第40/156号决议，质疑南极条约体系出于“全人类共同利益”管理南极的能力，^[16]协商国开始着力解决体系公开性的问题。对此，协商国从1985年开始陆续公开协商会议最终报告、放宽协商国的准入资格。由此，当国际社会抨击协商国秘密举办协商会议时，协商国称最终报告是一贯公开的。南极条约体系实施门户开放，赋予一批国家以协商国的资格。为进一步开放体系，1987年协商国第二次修改“议事规则”，新增第2条为邀请南极条约体系内的养护委员会和南极科学研究委员会(Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)代表作为观察员出席协商会议；新增第3条规定观察员可以提交文件；新增第35条规定邀请国际组织代表出席协商会议。在随后的第14届协商会议上，世界气象组织、南极科学研究委员会、世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)三个国际组织首次参加南极条约协商会议，南极条约体系进一步公开。

联合国质疑南极条约体系的合法性与有效性，而建立秘书处是机制有效性与合法性的基本体现。来自联合国的压力促使南极条约体系的议题发生变化。在体系运行早期，关于秘书处的提案是被禁止的。无论是在《南极条约》的制定会议还是在1983年前的协商会议上，提出“南极条约秘书处”的议案会被第一时间驳回，在会议议程上从未出现过有关秘书处的议题。在1983年的第12届协商会议上，建立秘书处的议题首次没有遭到反对。从1987年第14届协商会议开始，各国就建立秘书处问题进行讨论，并提交有关建立秘书处的工作文件(Working Paper)。

为填补南极制度空白，稳固治理南极的合法性，协商国于1988年在巨大压力下出台《南极矿产资源活动管理公约》(简称《矿产公约》)。随后1989年全球发生四起环境灾难，环境非政府组织趁势结成跨国倡议网络，促使国际社会将关注重点集中在环境保护上。国际体系中要求保护南极生态环境呼声日益增大，直接导致《矿产公约》夭折，1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《议定书》)取而代之，环境保护成为南极条约体系的压倒性议题。《议定书》冻结南极矿产资源，使得南极条约体系获得了国际社会的支持，同时从根本上排除了联合国的挑战。

在联合国的冲击中，南极条约体系的俱乐部属性减弱，越来越开放与包容。反过来，南极条约体系的变化导致联合国的挑战性质发生变化，不再坚持替换南极条约体系，而将斗争重点放在体系的开放性上，这进一步促进体系性质的转变。

(二) 1991-2005年：联合国与南极条约体系的合作

协商国于1991年签订《议定书》取代《矿产公约》。《议定书》第7条禁止开发南极矿产资源，这一条款彻底断绝了第三世界在南极开发矿产的可能。从表面上看，联合国的挑战并没有停止，但是实际上联合国已经承认南极条约体系的合法性，联合国对南极条约体系的压力骤减。1991年联合国依然将“南极洲问题”列入大会议程，通过第46/41号决议。不过从此次会议开始，关于南极问题的讨论性质发生变化，联合国不再质疑南极条约体系的权威，转而提出三个新的要求，即要求联合国代表参加协商会议、解决南非问题、要求南极事务进一步公开。

从1991年到1994年，联合国大会决议连年要求协商国“邀请秘书长或其他代表出席协商国的各次会议。”^[17]不过，协商国没有按照联合国要求的邀请秘书长参加协商会议，而是依照南极条约体系的传统，邀请联合国工作组参与南极协商会议，以减缓联合国的质疑声音。在1994年的第18届协商会议上，协商国邀请联合国环境署作为观察员参加协商会议。

从1996年开始的每一届联合国大会关于“南极洲问题”决议都几乎延续上一届决议的内容，在这些决议中，质疑南极条约体系的声音已经消失。与此同时，“南极洲问题”在联合国大会的讨论热度下降。继1994年决定每两年讨论一次“南极洲问题”，1996年的第51/56决议决定每三年设立“南极洲问题”。^[18]在2005年，联合国大会全体通过第60/47决议，称“满意地注意到《南极条约环境保护议定书》于1998年1月14日生效……并满意地注意到该议定书中关于保护南极环境及依附于它的和与它相关的生态系统的规定……”，决定撤销“南极洲问题”，但是“决定继续处理此案”。^[19]

(三) “南极洲问题”议题撤销的原因

首先，国际社会的关注点从开发资源转移到环境保护。在20世纪80年代初，第三世界以联合国为平台对南极条约体系发起冲击的主要目标是将南极界定为“人类共同遗产”，其实质是以“人类共同遗产”为名分享南极矿产资源。在20世纪80年代末，国际上对环境保护的关注度上升，受此影响，联合国提议将南极视为“世界公园”，保护其脆弱的生态环境，这表明联合国已经放弃开发南极矿产资源。1991年，南极条约协商国出台《议定书》，其中将南极界定为“自然保留地”，禁止矿产资源开发，此时将“人类共同遗产”概念应用于南极已不合时宜，联合国的冲击戛然而止。

其次，挑战发起者马来西亚的国内政策发生改变，促使联合国大会撤销议题。南极事务“联合国化”的挑战很大程度上直接来源于时任马来西亚总理马哈蒂尔个人对南极的执念。在1983年“南极洲问题”列入联合国大会议程过程中，马哈蒂尔发挥了核心作用。2002-2004年之间，马来西亚政府的政策发生转折。2003年末马哈蒂尔离职、2004年马来西亚政府公开表示将加入南极条约，促使联合国大会撤销“南极洲问题”。

除了马哈蒂尔的个人因素外，马来西亚的反对理由也在发生改变。20世纪80年代初，马来西亚反对南极条约体系是为了分享南极大陆矿产资源。1989年全球发生四起环境灾难，南极治理中的环境保护规范扩散，导致马来西亚的立场发生转变，将关注点集中于环境保护。在20世纪90年代初，马来西亚依然致力于缔结一个全球性机制，但是反对理由变为保护南极环境，而不再是分享矿产资源。

再次，南极条约体系采取一系列有效措施提高南极治理的民主化程度，一一化解冲击。最开始的攻击聚焦于南极条约体系的俱乐部属性。对此，协商国从1983开始采取措施，如实行门户开放政策，放宽对协商国准入资格，一些有实力的国家借此机遇成为协商国。南极条约体系从1985年开始公开最终报告，增强国际社会对南极条约体系的认识，着力宣传南极条约体系治理南极的能力与成就。在协商国的努力下，2004年南极条约秘书处成立，秘书处建有数据中心，任何对南极感兴趣的行为体都可以自由获取数据。此举不仅令南极条约体系的活动透明，而且符合联合国大会的要求。另外，南非是创始协商国成员之一，但是南非政府奉行种族隔离政策，这成为一些国家反对南极条约体系的重要原因，南非于1994年取消种族隔离政策，消除了联合国反对南极条约体系的一个理由。而《议定书》的出台则从根本上化解“人类共同遗产”争执的危机。

南极条约体系采取一系列特别的措施改善与马来西亚的关系，使之放弃推动该议案。1997年，作为协商国的新西兰政府决定邀请马来西亚科学家赴新西兰的斯科特站进行考察，使马来西亚决定深入参与南极。^[20]2003年，当时尚未成为《南极条约》缔约国的马来西亚被邀请参加协商会议，是至今为止唯一一个在未加入《南极条约》时就能参加协商会议的国家。2008年，南极科学研究委员会赋予马来西亚成员国的资格，是当时唯一一个获得南极科学研究委员会身份的非协商国。

最后，国际社会始终不能就联合国框架下的全球性机制达成一致。第三世界反对协商国的垄断治理，但是第三世界没有治理南极的经验，无法拿出更好的替代机制。1987年澳大利亚代表认为联合国大会相关讨论是“联合国每年毫无结果的例行公事”，称国际社会对未来的南极管理缺少一致的意见。^[21]与此同时，第三世界阵营中的巴西、印度、中国等大国相继加入南极条约体系，分化了第三世界阵营，加之反对先锋马来西亚的立场不够坚定，这些因素导致第三世界的冲击力量不足。

三、2005年至今：联合国与南极条约体系的现状

从签订《南极条约》开始，避免南极事务国际化是协商国的一贯原则，在此原则指引下，协商国选择俱乐部机制秘密治理南极。然而，来自联合国的冲击改变了南极条约体系的预设发展轨道。在与全球性机制的竞争过程中，南极条约体系的俱乐部属性日益减少，体系日益公开、透明，获得国际社会对其合法性的承认。在此背景下，南极条约体系首次与联合国建立密切联系，这一联系通过联合国环境署实现。^[22]

《议定书》宣布将南极作为“用于和平与科学的自然保留地”，这是自1959年以来，南极条约体系首次成为环境为中心的机制。这一变化促使南极条约体系将重点放在环境保护上，而体系本身对环境保护的经验较少，于是发展与在相关领域具有专业知识的国际组织发展合作关系。1994年联合国大会出台的第49/80号决议“促请南极条约缔约国邀请联合国环境规划署执行主任参加今后各次协商会议，以协助各缔约国的实质性工作”，^[23]这成为联合国工作组深入参与南极治理的开端。1994年环境署作为观察员首次参加第18届协商会议。环境署的参与对南极条约体系具有实质性的影响。到目前为止，环境署共提交20份信息文件(Information Paper)，屡次关切非法捕鱼、生物勘探等南极治理中重要的新问题，对南极治理产生深远影响。

1994年环境署提交的信息文件指出，南极和南大洋中包括旅游、废弃物、科研、生物多样性、陆地活动的影响、政府间活动协调，甚至委员会秘书处的管理等很多环境议题与环境署的海洋项目相似，环境署愿意与南极条约体系合作并提供经验支持。^[24]1999年环境署就南极地区最严重的问题展开调查。在当年的第23届协商会议上，环境署提交的信息文件(IP119)中指出非法、未报告和违规捕鱼活动，即IUU捕捞是《养护公约》当前面临的最紧迫问题，支持养护委员会尽快拿出解决方案。从2004年开始，环境署关注生物勘探问题，并在当年第27届协商会议上提交关于企业参与南极生物勘探情况的信息文件(IP106)，随后在2005年第28届协商会议上提交最新的生物勘探进展的调查报告(IP093)。

环境署还检查南极条约体系的运行情况。在2003年第26届协商会议，环境署与南极和南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition, ASOC)提交信息文件(IP118)，该文件回顾南极条约体系从1959到2001年之间的所有视察情况。他们以视察报告为依据，考察遵守《议定书》的情况，将报告提交给南极环境保护委员会(Committee for Environmental Protection, CEP)。环境署认为，协商国保护南极环境的成效取决于《议定书》的执行情况。为此，从2011年开始，环境署发起对《议定书》执行情况的审查。在2011年第34届协商会议上，环境署与南极和南大洋联盟联合提交信息文件(IP113)，检查《议定书》中规定的提交年度报告的执行情况。南极条约体系的政策执行主要靠视察来完成。在2012年第35届协商会议上，环境署与南极和南大洋联盟联合提交信息文件(IP059)，提出视察中存在的问题。

南极治理机制的竞合导致南极条约体系偏离其既定轨道，发生不可逆转的变化。当前，南极条约体系依然是南极治理的主导性机制，邀请各领域相关的非政府组织作为观察员出席协商会议，接受缔约国和非政府组织的建议，与联合国特别工作组建立紧密联系，其俱乐部性质逐渐减少，日益具有包容性。2009年，时任联合国秘书长潘基文访问南极，称《南极条约》是国际合作的典范，各国为保护南极环境、应对气候变化等诸多挑战继续加强合作。他敦促所有相关方为保护南极、促进科学研究以及人类进步而共同努力。^[25]这表明联合国已承认协商国治理南极的权威，“联合国化”危机告一段落。

四、对中国参与南极治理的启示

中国已是全球大国，也是南极大国，承担着治理南极的责任。与此同时，中国在南极的一举一动成为国际社会关注的焦点。南极条约体系演进的历史为我们参与南极治理提供如下启示：

慎用南极是“人类共同遗产”的提法。南极治理机制之争集中表现在对南极的界定上。协商国对南极的正式界定是“自然保留地”，而不是“人类共同遗产”。从法律角度看，相关国家对南极领土主权的声索从未得到国际社会的普遍认可，南极在某种程度上符合“人类共同遗产”的标准。但是，南极语境中的“人类共同遗产”有其特殊含义。回顾南极条约体系演进的历史可以发现，第三世界没有能力达到《南极条约》的准入资格，遂发起对南极条约体系釜底抽薪式的攻击，将南极定义为“人类共同遗产”，以获取分享南极矿产资源的资格。也就是说，“人类共同遗产”的提法代表南极条约体系之外试图开发南极矿产资源一方的利益。《议定书》冻结南极大陆的矿产资源开发，开发矿产资源已成为禁忌语，南极是“人类共同遗产”的提法已落后于历史的发展。

更为重要的是，协商国十分忌惮“人类共同遗产”这一概念，南极领土主权声索国曾对“人类共同遗产”概念极度紧张。^[26]尽管20世纪80年代联合国对南极条约体系的冲击极大，协商国在南极界定上从未妥协，“人类共同遗产”的表述未曾出现在南极条约体系的任何文件中。《南极条约》第4条搁置南极领土主权，是整个南极条约体系的基础。中国是南极条约协商国，加入《南极条约》的首要条件是承认南极领土主权搁置，而主权搁置不等于否定声索国的主权要求。贸然使用“人类共同遗产”的提法等于否认《南极条约》及南极条约体系。把南极定义为“人类共同遗产”将会动摇整个南极条约体系，继而导致南极重新陷入主权纷争与大国博弈之中，与维护南极和平的理念背道而驰。

将南极界定为“人类共同遗产”会对中国的南极治理造成损害。鉴于此，中国应尊重《南极条约》第4条，在承认第4条的基础上思考与行事，推广“人类命运共同体”的提法，^[27]既表达中国维护现有南极秩序的决心，又展现出中国的担当。

第二，中国的南极宣传应着重强调环境保护，下好“后手棋”。在20世纪70、80年代，协商国出于私利，企图将南极资源据为己有，引发国际社会的不满，导致联合国介入南极事务。面对联合国的冲击，协商国将南极治理的焦点议题从资源开发转变为环境保护，此举将联合国的冲击化为无形。这一做法的本质是协商国夺取道德制高点，强调为了全人类的共同利益保护南极环境。时至今日，环境保护依然是南极治理的首要议题。

中国参与南极事务的时间相对较晚，在人类首次发现南极约160年后才首次登上南极大陆、在南极条约体系运行25年后才成为协商国。不过反过来看，这些劣势也可以转化为优势。中国从未声索南极领土主权，未曾开采南极矿产资源，相反，中国带着“为人类和平利用南极做出贡献”^[28]的使命前往南极、参与南极治理。但是国际社会纷纷猜测中国参与南极的意图，甚至将中国视为南极治理的挑战，这些论调不利于中国在南极治理中进一步发挥作用。因此，我们应讲好我们的南极故事，避谈南极资源开发，一味宣扬获取南极资源只会为中国的南极外交带来更多不必要的麻烦。我们应将宣传重点放在南极科学研究和环境保护上，致力于提供南极公共产品，以占据道德高地，为中国的南极参与获得更多的国际支持。

第三，鼓励中国的非政府组织积极参与南极治理。当前，南极条约体系的俱乐部属性逐渐淡化，日益走向开放与包容，更多的利益相关方参与到南极治理中。在其中，非政府组织因其专业性而发挥巨大作用。南极治理的趋势是权力向非政府行为体扩散，我们应顺应这一趋势采取措施，鼓励中国的非政府组织参与南极治理。在有影响力的南极非政府组织背后，往往能看到国家的身影，如南极旅游组织协会的7个创始会员全部来自美国，旅游协会的兴起离不开美国政府的支持。另外，美国、澳大利亚、新西兰、丹麦等国从20世纪80年代开始吸纳非政府组织的代表加入本国的南极协商会议代表团。^[29]

中国的南极治理可以环境保护、生物勘探、南极旅游等三个议题入手，这三个议题是当前南极治理中的焦点议题，也是没有得到解决的问题。中国应支持国内非政府组织，为其提供政策保障，促进非政府组织全面参与南极条约协商会议、南极海洋生物养护委员会，以及南极国际旅游组织协会这三个平台，形成中国南极治理的合力。