一、引言

“公共外交”(Public diplomacy)的概念最初是在20世纪60年代由埃德蒙·格利恩(Edmund Gullion)提出，他认为公共外交有别并超越传统外交范围以外的一个层面，它涉及国际关系的多个维度：一国政府对其他国家公众舆论的培养；两国利益团体在政府体制之外进行的双向互动；以通讯报道为职业的人，如外交官与驻外记者之间的沟通，以及通过此过程对政府的政策制定造成影响。^[1]

格利恩对于“公共外交”的界定是一种较为宽泛的理解，泛指一国政府对他国社会和公众进行的信息交流和价值传递的外交行为。但在此之前，公共外交行为已在国际社会中普遍存在，而“公共外交”成为“显学”并开始流行是在美国“9·11”事件之后。此时，随着国际行为主体的进一步多元化，主权国家之间的竞争变得日益复杂，能够威胁主权国家的行为体已经扩展到国际恐怖组织等非国家行为体。在此背景下，各国开始意识到以获得国际社会认同为主要目的公共外交的重要性，学术界也开始反思公共外交缺位现象背后的深层次原因，并就全球化时代所赋予的公共外交的新内涵做进一步解读。

从本质上来说，全球化时代背景下的公共外交是对传统外交的补充和延伸，是塑造国际合法性和认可度的一项重要战略，主要是指一国为了提高本国的知名度和认可度，塑造利己的国际舆论环境，维护和拓展本国利益，由中央政府或者通过授权地方政府和其他机构部门，委托国内外社会行为体通过传播、公关、媒体等手段向外国公众宣传和介绍本国国情、国家政策，与国外公众进行双向交流互动，开展针对全球公众的外交活动。^[2](P7)其中，公众的了解和参与是公共外交的重要指标，它能够反映一国政府着眼于推动不同思想文化之间的沟通，促进彼此之间了解与交流的外交互动。其目的是维护国家利益，优化国家形象，为国家发展创造良好的国际舆论环境，以提升国家软实力及其在国际社会中的话语权和参与度。^[3](P8)

当前，中日韩三国在北极治理议题中处于话语权较为薄弱的尴尬境地，在北极治理的议题设置中，更多扮演的是议题的接受者而非塑造者；在北极治理机制的供给进程中，三国也难以提出受到广泛认可的治理方案。其中的根本缘由在于北极治理中“门罗主义”的限制，这种“内部自理，外部排他”的治理倾向将域外国家中的北极利益攸关方排除在决策机制之外，限制其在北极治理的参与度和影响力。但在北极治理日益“全球化”的背景之下，中日韩三国同为近北极国家以及北极利益攸关方的角色定位，对于北极航运、北极环境保护以及北极经济开发的诉求和关切，这些都决定了北极事务之于中日韩三国的重要性。而北极公共外交的实质是与北极治理的相关行为主体进行互动，将自身的利益诉求、政策理念等通过信息交流等方式有效传递给对方，并期许在关键问题领域得到对方的肯定和支持，以扩大本国在北极治理议题中的“国际朋友圈”，进而增强其在北极事务中的参与度和影响力，提升北极事务中的国际话语权。因此，本文以中日韩三个国家在北极事务中的公共外交为研究对象，从国家层面、科技合作、人文交流三个层面进行分析，比较三国北极公共外交中的共性及差异，并从中借鉴日韩北极公共外交的成功经验，以期为中国参与北极事务提供更多的可能性。

二、中日韩三国北极事务公共外交现状

在当代外交总体转型的过程中，公共外交作为一种新型外交方式得到国际社会的广泛关注，国家将利益、制度和观念三者相结合，使外交行为更能适应全球化时代的国际环境。^[4]北极事务公共外交作为公共外交在北极议题上的具体应用，其路径主要分为国家层面的北极公共外交、北极科学外交以及北极人文外交，打造全方位、多层次、宽领域的“立体化”公共外交，以此构建北极伙伴关系，提升北极治理的话语权。

(一) 中国的北极事务公共外交

积极开展北极公共外交是中国参与北极事务的重要方式，有利于降低中国参与北极事务的身份制约，为中国深度参与北极治理创造有利的国际环境。当前，中国的北极事务公共外交是以《中国的北极政策》白皮书作指导，以政府及涉北极事务的相关团体为主要行为主体，以实现中国在北极地区的合法权益和北极善治为目标，在涉及北极事务的政治、经济、科技、文化等领域进行的外交活动。

1、国家层面的北极公共外交

国家层面的北极公共外交是以政府为主导，与北极国家、北极理事会观察员国家及其他北极利益攸关国之间围绕北极事务开展的外交活动。在双边领域，中国与俄罗斯于2013年建立良好的北极事务对话机制；2017年，两国就开展北极航道合作达成共识，决定共同打造“冰上丝绸之路”；^[5]2019年，中俄两国元首签署《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，决定将中俄关系提升为“新时代中俄全面战略协作伙伴关系”。^[6]随着中俄两国关系的全面升级，“冰上丝绸之路”已作为重要组成部分被纳入到“一带一路”的倡议中，北极航道作为连接“中国—欧洲”战略合作的重要纽带的前景更加广阔。2022年2月，中俄发布《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于新时代国际关系和全球可持续发展的联合声明》，再次申明中俄同意就“北极可持续发展”开展深入合作，两国之间围绕北极科考、北极航道、环境保护等方面的合作范围将进一步扩大。^[7]

中国与北欧国家之间也保持着良好的合作关系。2012年，时任国务院总理温家宝访问冰岛，两国就北极合作事务达成共识，签署包括《北极合作框架协议》在内的六项双边合作协议，进一步推动两国在科研、能源、航运、环境等领域的务实合作。2017年，挪威首相埃尔娜·索尔贝格(Erna Solberg)访问中国，双方承诺将继续深化两国在北极科研、资源开发、环境保护等领域合作，共同维护并促进北极地区稳定和可持续发展。^[8]此外，中丹方面，中国是丹麦最大的亚洲贸易伙伴和第二大海外投资国，双方多次强调合作与伙伴是中丹关系的主基调，并承诺将在应对气候变化、可持续发展等领域加强双边合作，共同应对包括全球挑战。^[9]

此外，中国也加强同日本、韩国、英国等北极域外国家的互动合作。比如，自2016年中日韩三国启动首轮北极事务高级别对话以来，已开展四轮北极事务高级别对话，并发表联合宣言，标志着中日韩北极合作事务已被提上日程，三国不断围绕科学考察、经济合作等领域加强合作。

2、北极科学外交

北极科学外交从一而终贯穿中国参与北极事务的每一个阶段。从1996年加入国际北极科学委员会，到2001年建立第一个北极科考站“黄河站”，再到2013年成为北极理事会永久观察员国家，科学家团体在其中发挥着不可替代的作用。而中国在北极基础设施的建设以及涉北极事务组织的加入也为中国进一步参与北极科学外交搭建起了更高的平台。

国际合作是中国北极科考的惯例。自1999年以来，中国以“雪龙”号、“雪龙2”号极地科考船为平台，已成功开展了十二次北极科学考察工作，历次北极科考均是开放性的，邀请外方科研人员参加，各方就感兴趣的问题开展合作，实现科考平台、科考数据的共享和利用。比如，在2016年中俄首次联合科考中，外方参与人数创历史新高，达到20人的规模。^[10]中国也派遣科研人员参与美国、德国、加拿大等国的北极科学考察活动。此外，中国作为积极参与者支持国际北极科考活动，如2019年中国派出“雪龙”号和18名科学家参与马赛克(MOSAIC)国际北极探险队的科学考察，进行海洋调查和数据收集工作，^[11]为后续维护北极可持续治理的工作提供数据支持。

以北极科考和国际合作为基础，中国进一步参与建设北极科学合作的机制，如中俄北极论坛、中加北极论坛、中美北极合作论坛以及中国-北欧北极论坛(CNARC)等。在此过程中，中国实现从国际北极机制的参与方发展为更加积极的建设者的身份升级，中国的北极国际话语权得到进一步加强。

此外，以高校和科研机构为代表的各类智库近年来也加强了“第二轨道外交”，同北极国家的各类智库开展了积极的交流互动。北极大学联盟(UArctic)作为协调涉北极事务相关的高校、研究机构的多边合作组织，包括中国海洋大学、大连海事大学、哈尔滨工业大学、中国气象科学研究院、中国极地研究中心等十二家机构单位。^[12]这些机构单位加入北极大学联盟后，与美国、加拿大、俄罗斯以及北欧国家等建立了制度化交流机制，推动中国与北极国家在科学领域的互动交流，提升中国的北极话语权。

3、北极人文外交

对外积极参加涉北极事务的高级别国际论坛，是有效推进人文外交的重要方式。其中，北极圈论坛作为北极利益攸关方共商北极事务的对话平台，为中国参与北极事务提供了重要的外交路径。2015年，外交部部长王毅受邀参加第三届北极圈论坛大会，并在大会开幕式上发表致辞，提出中国是北极的重要利益攸关方，在参与北极事务方面一贯秉承尊重、合作与共赢的三大政策理念。^[13]在2018年第六届北极圈论坛大会上，中国驻冰岛大使金智健提出中国是北极事务的“积极参与者、建设者和贡献者”，并在大会期间举办“中国之夜”活动, 吸引了多国政府、科研、企业界近1000多人参加。^[14]在欣赏中国传统节目、品味中华传统美食的过程中感受中华文化，传递中国北极价值观。在2021年第九届北极圈论坛大会上，共建“冰上丝绸之路”的表述受到了与会代表的广泛关注，作为“一带一路”倡议的重要组成部分，使得实现沿线国家与地区的互联互通成为可能。^[15]

此外，承办国际性的北极会议也是开展北极事务人文外交的重要选择。2005年，中国在云南昆明承办了“北极科学高峰周”(ASSW)国际会议，这是该会议第一次在亚洲国家举办，会议邀请来自中国、美国、挪威等22个国家的政府官员和科研人员参与。^[16]2019年，北极圈论坛中国分论坛在上海举行，论坛以“中国与北极”为题，大会开幕式上重申中国北极利益攸关方的重要身份，并表示将继续秉持“尊重、合作、共赢、可持续”的原则，积极参与到北极事务中。这些国际性会议的承办展示了中国正在以建设性的态度积极参与到北极有关对话及合作中，为中国与北极国家以及相关涉北极机构之间的互动搭建起有效的交流平台，同时强化了中国作为负责任北极合作伙伴的地位。

总体而言，中国通过参与以北极圈论坛为代表的涉北极事务的高级别国际论坛、承办国际性的北极会议等方式，积极开展北极事务人文外交，进而不断提高中国在北极议题上的国际话语权与影响力。

(二) 日本的北极事务公共外交

日本始终将“深度参与北极事务，加强北极外交”视为本国“海洋国家”认同的重要内容。进入21世纪以来，日本不断强化对北极事务的关注、研究和参与，在北极事务公共外交方面逐渐呈现出参与主体多元、涉及领域多样的“立体化”格局。

1、国家层面的北极公共外交

日本政府是北极事务公共外交最主要的行为主体，涉北极事务的政府部门众多，其中，外务省作为日本政府北极外交事务的主要参与机构，分管政府在北极公共外交的官方参与。而外务省自2013年设立的北极事务大使一职是日本政府在北极公共外交中的官方代表，负责出席北极理事会的各项会议，与各国政府官员就北极政策及战略规划进行意见交流。^[17]

与北极国家之间开展良好的双边合作，积极推进围绕北极事务的国际交往也是日本北极公共外交的重要路径。日本作为全球能源消费大国，自然重视与俄罗斯之间的双边关系。2013年，时任日本首相安倍晋三访问俄罗斯，两国发表联合声明，承诺未来将围绕北极治理议题进行切实合作，构建北极事务合作的双边框架。^[18]此外，在俄罗斯北极油气开发的背景下，日本成为俄罗斯液化天然气的最大进口国，两国就液化天然气和油气贸易达成战略协议。^[19]虽然，当前俄乌冲突导致日俄关系出现不利形势，但日本首相岸田文雄明确表示，基于维护日本能源安全的考量，日本不会彻底退出与俄罗斯的油气合作开发项目，^[20]这意味着日俄之间围绕能源领域的合作关系将会长期存在。

日本也加强了与欧洲国家在北极事务中的双向互动。2018年，欧盟北极事务大使玛丽·安妮·康尼斯(Mary Anne Connie)访问日本，双方举行日本-欧盟北极事务磋商会议，就北极科学研究以及双边经贸往来等事宜进行磋商。^[21]同年11月，日本-丹麦北极事务磋商会议在日本举行，双方就两国科技合作和以北极理事会为中心的国际框架进行了商定。^[22]日本政府与北极国家之间展开的高层次外交互动，极大地推动了日本在北极事务中的参与。

2、北极科学外交

日本对于北极事务的参与首先是从科学外交入手的，从上世纪中叶起，日本就开始围绕北极科考开展一系列以国际联合调研课题为代表的科学外交活动。迄今为止，日本官方的北极研究机构包括国立极地研究所、宇宙航空研究开发机构、北极圈环境研究中心以及日本海洋研究开发机构。这些极地研究机构多次与国外研究机构在北极科考、环保等领域开展国际合作，为北极治理共同做出贡献。

2015年，第17次“北极科学高峰周”(ASSW)国际会议在日本富山市举行，日方表示将“基于积极和平主义”的原则，将“科学”与“国际合作”相结合，致力于解决北极在内的全球性问题。^[23]此外，北海道大学与神户大学作为日本重要的北极问题研究机构，较早就加入北极大学联盟，并以此作为日本对外北极合作平台，积极拓展国际交流与互动。2015年，神户大学作为“北极可持续性挑战项目”参与方之一，成立极地合作研究中心(PCRC)，负责研究北极地区的法律政策问题, 现任研究中心主任是柴田昭浩。^[24]截至目前，极地合作研究中心已邀请来自中国、俄罗斯、冰岛、挪威、英国等涉北极相关的域内外国家参与研究学者项目，进行学术访问。^[25]2018年，北海道大学联合北海道政府、北海道经济发展委员会，共同举办了第三届“世界之巅北极宽带峰会”，会议围绕北极地区的网络基础设施建设事宜进行研讨。此外，日本陆续启动了北极地区研究推进项目(ArCS)和北极地区研究加速项目(ArCSⅡ)，这两个研究项目是由日本政府资助，日本国立极地研究所担任代表，另有大学、研究机构、企业团体等44个单位参加。^[26]此两项北极地区研究项目在考察环境变化方面为各类北极利益攸关方提供了相应的科学数据和调查资料，是日本北极科学外交领域的重要环节。

3、北极人文外交

有效的人文交流是增进国与国之间关系的桥梁和纽带。日本重视北极人文外交，积极拓展人文交流的渠道和方式，以此增进国际社会对日本的了解和认知，为日本参与北极事务塑造良好的国家形象。

积极参加涉北极相关的国际性论坛，有效推进北极人文外交。自2013年北极圈论坛在冰岛宣告成立起，日本就多次派员参加，在大会期间，围绕北极研究、北极政策等议题领域进行沟通。在2014年召开的第二届北极圈论坛大会上，日本代表在以“日本参与北极圈”为主题的分论坛上发表了主题演讲，强调日本将积极推动北极圈合作以应对全球气候变暖带来的机遇和挑战。^[27]在2015年召开的第三届北极圈论坛大会上，日本北极事务特别大使白石和子表达了日本对于北极事务的关切，并与冰岛就北极问题和双边关系交换了意见。^[28]在2017年召开的第五届北极圈论坛大会上，日本北极事务大使井初敬二向参会人员介绍日本北极研究对可持续发展目标(SDGs)的贡献。此外，日本还在论坛期间举办了“日本之夜”的活动，邀请与会人员参加。^[29]“日本之夜”的社交活动为日本对外国家形象的展示提供了平台，为日本参与北极事务创造了良好的国际舆论环境，有利于树立日本友好的北极伙伴形象。在2018年召开的第六届北极圈论坛大会上，河野太郎首次以日本外相的身份出席，并在开幕上就日本的北极政策发表主题演讲。^[30]此外，2023年将在日本东京举办以“新北极”为主题的“北极圈论坛地区会议”，此次会议由日本政府与笹川和平基金会联合组织。^[31]

除北极圈论坛之外，日本同样积极参与其他涉北极事务的北极论坛，例如，日本在2021年5月成功主办了第三届北极科学部长会议(ASM3)，在会上表示日本将依托现有的科学优势，积极参与北极国际科学合作，为推动北极可持续发展贡献力量。

总体而言，日本通过积极出席或主办与北极事务相关的国际论坛，举办主题社交活动，通过国内国外双层联动，扩大日本财团对北极外交的参与度，积极传播日本的北极政策，以此进一步增加参与北极事务的可能性。

(三) 韩国的北极事务公共外交

韩国将2010年定为“公共外交的元年”，并将公共外交和政治、经济一并确立为韩国外交的三大支柱。之后，韩国于2013年正式成为北极理事会观察员国，同年颁布《北极政策基本计划》(AMPAP)，韩国的北极事务开始进入快速发展的新阶段。随后上任的文在寅政府提出了“新北方政策”“极地活动基本计划”“2050北极活动战略”等极地战略，并于2021年出台了《极地活动促进法》(Polar Activities Promotion Act)，至此，韩国完成了对于进军北极事业的法律基础、极地战略等顶层设计方案，以期在此指导下“全面构建北极合作关系，提升韩国在北极问题上的影响力和参与度”，而主体广泛、形式多样的北极事务公共外交正是韩国北极战略的重要实现路径。

1、国家层面的北极公共外交

在与北极国家的双边关系中，韩国尤其重视与俄罗斯的北极合作关系。2017年，韩国政府提出“新北方政策”及其落实措施“九桥战略”，其核心是通过韩俄合作建立欧亚经济共同体。^[32]同年11月，韩俄在马尼拉第十二届东亚峰会上再次强调双方在“九桥战略”下实现两国经济合作的重要性。至今，韩国与俄罗斯在远东、北极的合作问题上，双方达成普遍共识，从远东开发、经济合作、北极航线等领域全方位推动韩俄北极合作进程。另外，韩国新任总统尹锡悦在大选期间会见俄罗斯驻韩大使安德烈·库利克(Andrei Kulick)，表示韩俄两国应继续加强两国在经济、文化等更多领域的互动交往，在气候变化等全球性问题上继续深化合作。^[33]此次会面是尹锡悦在2022年首次对韩俄关系的公开表态，或将意味着下届韩国政府将继续围绕远东开发和北极航线与俄罗斯展开双边互动。

此外，韩国与北欧国家也长期保持着良好的合作关系。2012年，时任韩国总统李明博受邀访问挪威，两国在首脑会谈上就北极地区的气候变化、环境保护以及能源开发等主题进行讨论，并表示未来将进一步深化韩挪北极合作。2014年，韩国与芬兰共同宣布“双方同意在北极问题上建立伙伴关系，并分享各自与海上安全、环境友好的海上运输和北极航线运营有关的信息和技术”。^[34]2019年6月，韩国总统文在寅对芬兰、挪威和瑞典进行国事访问，分别就经济、新能源、航运海事、北极事务等领域的合作展开积极对话，以此稳固韩国与北欧国家的友好关系。^[35]

以首脑外交为代表的双边或多边高层次交往是韩国国家层面北极事务公共外交的首要选择，通过高层对话的方式能够更加有效而直接地推动韩国北极事业总体布局，提高韩国北极议题的国际话语权。

2、北极科学外交

21世纪以来，韩国不断关注北极研究。2001年，韩国北极科学委员会(KASCO)成立，2002年又成立了韩国极地研究委员会(KONPOR)并加入国际北极科学委员会(IASC)，同年建成“茶山”科学考察站。2009年，随着“Araon”号极地破冰船的开航，韩国实现了在融冰、海洋生物等多个领域进行科学研究的可能性。^[36]自此，韩国每年都会参与国际共同研究项目，其作为北极研究国家的地位得到显著提升。此外，韩国与北极国家之间在北极科研领域也存在长期合作。2014年，韩国极地研究所与挪威极地研究所共同筹建了极地研究合作中心，以致力于共同研究、开发北极。而同为北极域外国家和重要利益攸关方的中韩两国之间在包括北极地区的海洋科技领域也合作已久，自1995年成立中韩海洋科学共同研究中心以来，两国不断加强海洋领域合作，并多次合作参与北极科学考察活动。

韩国海洋水产开发院(KMI)作为韩国北极研究的重点机构，通过与美国东西方中心(East West Center)联合主办北太平洋北极会议(North Pacific Arctic Conference)以及与北极大学联盟合作创办“韩国北极学院”(Korea Arctic Academy)，为韩国北极活动的开展搭建平台。自2011年以来，海洋水产开发院每年举办北太平洋北极会议，邀请中国、日本、韩国、美国、加拿大等十几个国家的北极问题专家参会，共同就北极科研、社会发展、经济开发等议题进行讨论。^[37]此外，韩国北极学院每年都会接受北极大学联盟内来自北极国家的约20名学生，在韩国进行为期一周的学习和研讨。通过北极学院，可以直接对外展示韩国北极事业的最新动态，与北极国家建立友好合作关系，为韩国参与北极事务塑造良好的国家形象。

3、北极人文外交

北极人文外交方面，韩国通过积极参与涉北极相关的国际组织，并积极开展民间外交活动，以此增加自身在北极相关事务中的发声机会，为韩国的北极参与提供更多可能。

韩国在2013年正式成为北极理事会观察员国后，积极参加北极理事会及相关工作组会议90余次，并多次参加工作组活动，定期提交观察员报告，以不断为北极理事会做出贡献。2015年，韩国为纪念加入北极理事会两周年，在“Araon”号科考破冰船上举行了庆祝活动，并邀请北极理事会成员国及观察员国驻韩大使和代表参加。^[38]此外，韩国还计划在2021—2023年期间参与突发事件预防、准备和相应工作组(EPPR)的“新型低硫燃料研究”等项目，以进一步加强与北极理事会的合作。基于这些表现，在一定程度上韩国满足了北极理事会对其观察员国家的期待。^[39]

韩国也积极参与北极圈论坛，就北极事务的合作进行交流互动。2015年，在第三届北极圈论坛大会期间举办“韩国之夜”，邀请与会人员参加活动，欣赏传统音乐和舞蹈，宣传韩国文化。^[40]2018年，韩国首尔承办“北极圈论坛地区会议”，为韩国与北极国家及相关涉北极事务的机构、企业提供交流合作的平台，强化韩国作为负责任北极合作伙伴的地位。2021年，在第九届北极圈论坛会议上，韩国副外长崔钟文在发言中强调，韩国围绕科学议题积极参与北极事务，并通过北极理事会与各类北极利益攸关方展开积极外交活动，在北极议题中扮演重要角色。^[41]

此外，考虑到未来北极航道通航的可能性以及釜山港、蔚山港、浦项新港等港口城市在北极航道中的重要中转据点的定位，韩国积极推进釜山“极地城市”建设。2017年，韩国决定在釜山市设立韩国第二极地研究所，并以此为契机，加快“极地城市”建设步伐，将釜山市打造成韩国开展极地研究、教育和旅游的据点城市。^[42]2021年11月，韩俄地方合作论坛在韩国蔚山举办，此次论坛共包括韩俄两国的35个自治团体参加，以推动韩俄北极地区交流合作为目的，以“韩俄30年：将远东与北极打造成世界中心”为主题，双方通过举行论坛开幕式、地方政府双边会谈、欢迎晚宴、俄罗斯现代美术展等活动，围绕北极航线以及地区间交流合作项目等相关议题展开讨论。^[43]此次论坛既是蔚山市推进“极地城市”建设的重要实践，也为推动韩俄实质性合作发挥了积极作用。韩国依托港口城市，积极对接北极航道开发，致力于打造“极地城市群”，这种以城市为依托的人文互动将成为韩国推进其北极战略的重要公共外交渠道。

三、中日韩三国北极事务公共外交的比较

中日韩三国同为“近北极”的东北亚国家，相似的身份定位和利益诉求使得三国在北极事务公共外交上存在诸多共性。但是，由于各自国情不同以及北极事务的复杂性，中国与日本、韩国的北极公共外交也存在着诸多差异。

(一) 中日韩在北极事务公共外交上的共性 1、相似的身份定位与利益诉求

中日韩三个国家在参与北极事务上，无论是在地理位置、身份定位还是利益诉求方面都存在诸多共性，这些共性使得这三个国家在北极公共外交的路径选择上存在相似之处。

首先，在地理位置上，中日韩三国同为东北亚国家，处在相同的近北极国家的地理位置上，三国距北冰洋的距离较近，无论是北极自然环境的变化，还是北极冰融释放出的经济价值，都对三国影响深远。其次，在身份定位上，中日韩三国虽都是北极域外国家，但同时又是北极问题上的重要“利益攸关方”。2013年的北极理事会对中日韩三国观察员资格的确认，在身份上给予三国合理合法的北极事务参与方的角色定位。此外，在经济利益诉求上，北极地区丰富的石油、天然气资源以及北极航道通航后释放出的巨大经济价值，吸引着中日韩三个国家。处于经济高速增长期的中国，对石油、天然气等资源需求量巨大；与中国相比，日本、韩国两国的油气资源更为匮乏，其对海外油气资源的依赖度更高。另外，随着全球气候变暖，北极冰雪融化速度加快，北冰洋海域实现通航的可能性大大增加。如果实现东北航道和西北航道的常年通航，将大大降低运输成本，增加各国对外经济利益。因此，在北极冰融加速后，中日韩三个国家对北极地区有着共同的经济利益诉求，北极地区丰富的油气资源以及北极航道的通航将给这三个国家带来巨大的经济收益。中日韩三国在北极事务上相似的身份定位与利益诉求，推动三国北极事务公共外交的实践在某些方面也表现趋同。

2、北极事务公共外交日趋“立体化”

深度参与北极事务，打造全方位、多层次、宽领域的“立体化”公共外交是中日韩三国北极事务公共外交的共同特点。

首先，在参与主体方面，中日韩三国都以中央政府及其涉北极事务的相关单位机构作为主要行为体，其他参与者包括地方政府、企业团体、以高校和科研机构为代表的学术团体及以科学家为代表的个人等，众多行为主体在北极事务公共外交的不同层面发挥作用，共同构成北极事务公共外交的全景图。

其次，在参与领域方面，北极事务公共外交涉及的领域从科学研究、环境保护扩展到资源开发、经济发展以及人文交流等方面，涵盖政治、经济、文化、科技、生态等议题，对不同领域的参与程度也存在明显的差异。比如，作为中日韩三国参与北极公共外交最主要的表现形式的北极科学外交，由于其“低政治”的属性，三国更易对其进行深度参与。

此外，在参与路径方面，中日韩三国对北极公共外交的参与具有明显的从单一到多元的过渡特点。最初北极公共外交的主要形式是组织或参与北极科学考察活动，随着北极地缘态势的变迁以及各国对北极事务的认识不断加深，中日韩三国的北极事务公共外交活动进一步深化和拓展，而不同类别的北极公共外交自身也在横向和纵向上不断发展。比如，中日韩三国的北极科学外交进程表现为从最初的个别科学家参与其他国家的北极科学考察发展到自主组织北极科考活动，从参与国际性北极会议到作为主办方发起以科学知识为基础的国际北极科学合作机制，从深度和广度上拓宽了北极公共外交的参与路径。

3、相同的国家层面北极公共外交实践

由于地缘政治环境以及航道、资源等现实利益的需要，中日韩三个国家都重视与俄罗斯的合作关系。中俄方面，新时代全面战略协作伙伴关系的定位，推动两国继续深化中俄在北极地区的可持续发展合作，扩大两国在北极地区基础设施、资源开发、环境保护等领域的合作。日俄方面，由于日本既是高度发达的工业化国家，又是资源匮乏型国家，其经济发展高度依赖海外能源的供给。因此日本政府一直以来都致力于建设日俄北极战略对话框架以进一步推动两国北极合作。韩俄方面，韩国政府于2017年提出的“新北方政策”及其落实措施“九桥战略”，其目的是通过韩俄合作建立欧亚经济共同体，全方位推动韩俄北极合作进程。

此外，中日韩三国都积极发展与北欧国家的友好关系。比如，中国与丹麦、冰岛、挪威等北欧国家共建中国-北欧北极研究中心，为中欧北极合作搭建平台。日本加强与北欧国家之间围绕北极事务的双向互动，多次举行日本-欧盟北极事务磋商会议，并与丹麦、芬兰等北欧国家围绕经济、科技、生态等领域进行磋商，为双边合作奠定基础。韩国也积极与芬兰、挪威、瑞典等北欧国家建立北极友好伙伴关系，以推动韩国与北欧之间在北极航道、环境保护等领域的深度合作。推动与北欧国家之间的互动交往，是中日韩三国进军北极事业的不二之选。

(二) 中日韩在北极事务公共外交上的差异 1、北极公共外交目标的差异性

从中国的角度来看，新时代中国特色大国外交的核心理念是构建人类命运共同体，将其应用到北极问题上衍生出“北极命运共同体”的合作意识。^[44]即中国北极事务公共外交的目标之一就是倡导北极利益共同体与北极责任共同体的构建，建设共商共建共享的北极治理新格局，维护绿色、和平、稳定的北极秩序，最终实现中国北极命运共同体的目标。此外，消除国际社会对中国参与北极事务的负面舆论，树立良好的国家形象，既是中国北极外交的重要目标，也是中国积极开展北极公共外交的重要动力和时代价值。

从日本的角度来看，二战战败国以及非北极国家的身份，使得日本的政治行为敏感度较高，对北极事务采取保守严谨的参与方式。^[45]因此，日本在构建其北极事务公共外交时，必然不会选择短期获益的功利主义，而是构建参与北极治理及开发的中长期整体规划。其北极公共外交的重要目标之一是将日本作为国际社会的重要一员，通过外交实践，建立日本和平友好的国际形象。其实质是通过大国责任感的彰显以及自身在科学技术等优势方面的宣传，以提升日本在北极事务上的竞争力。

从韩国的角度来看，《北极政策执行计划》指出韩国的北极愿景是“成为推动北极可持续发展的极地领先国家”，“2050北极活动战略”提出韩国将以成为“2050北极治理先导国家”为目标。在北极愿景与北极目标的指导下，韩国不断深化与北极治理相关行为体的深层互动，参与北极科研、北极经济开发、北极生态保护等议题，以推动构建稳定的北极合作体，发掘北极的经济价值，实现合作的互利效应。

综上可知，中日韩三国北极公共外交目标的差异主要表现为：中国致力于推动“北极命运共同体”的构建，做北极国际合作的积极参与者、建设者与贡献者；日本基于战败国带来的政治行为敏感度的考量，将北极公共外交的目标定位为中长期的战略计划，以借此扭转其在国际社会的不利舆论，树立其和平友好的国际形象；韩国则始终以成为“极地领先国家”为目标，以此提升韩国在北极事务中的国际影响力。

2、在北极公共外交中地方政府的参与度差异

在日本北极公共外交中，北海道依托日本北部最大的国际贸易港口——苫小牧港，以此作为日本对外连接北极航运、发展北海道经济的枢纽与支点，积极就北极航运展开对外交流合作，探索北海道在日本开发北极航道、对外人文交流的港口城市功能定位，试图推动北海道成为东亚国家进入北极的必经之地。以城市为依托，推动日本北极外交，从而塑造友好北极伙伴的形象。

在韩国北极公共外交中，釜山市作为重要的港口城市积极对接北极合作，推动“极地城市”建设，依托城市对外人文互动，发挥釜山港优势，致力于打造“极地研究、教育和旅游”的据点城市。另外，蔚山港、浦项新港、江原道东海港等港口城市也纷纷提出对接北极航道开发的设想，致力于打造“极地城市群”。以城市为依托展开的人文交流已成为韩国推进其北极战略的重要公共外交途径。

而与日本、韩国相比，在中国北极公共外交中，地方政府已有的实践性参与相对缺乏，多为国家政府层面的双向互动。例如，在“冰上丝绸之路”的建设倡议下，中国的东北地区迎来了广阔的发展前景，但由于自身在农业产业水平、极地科学技术、冰雪旅游产业的配套设施建设等方面缺乏经验，存在劣势，导致地方政府在相关经济产业的开发上主动参与的积极性不高，围绕经济、旅游、生态等议题的地方性北极外交的参与度明显不足，地方优势难以发挥，进而难以推动国家层面的北极事务发展。

四、日韩北极公共外交对中国的启示

当前北极正在经历的态势变迁使得北极地区日益成为国际社会关注的焦点，北极的重要性不言而喻。对于中国而言，作为北极的重要利益攸关方，北极地区具有长期性和战略性的价值意义，中国需要对此予以关注，并积极参与。但是，当前我国参与北极的实践正面临着一些挑战和掣肘，因此中国可以借鉴日韩北极公共外交的积极作为，为中国参与北极事务提供思路。

(一) 加强北极外交，提升优先次序

随着北极事务全球化影响的不断扩大，中国的国家利益愈发与北极息息相关。在涉及北极事务的顶层设计方面，中国于2017年设立北极事务特别代表，同年6月，发布《“一带一路”建设海上合作设想》，提出将“冰上丝绸之路”纳入到“一带一路”倡议的总体布局；2018年发布《中国的北极政策》白皮书，标志着中国参与北极事务的总体战略布局的基本框定。但相较于日韩两国而言，中国在顶层设计上表现得相对滞后。因此，中国需要进一步提升北极事务在国家总体外交议程中的优先次序，强化北极事务外交。

另外，随着北极地缘态势的变迁以及中国在北极事务中的深度参与，中国需要在总体战略布局的基础上，拟定中国参与北极事务公共外交的阶段性目标，并制定具体的行动方案，以更好地指导参与北极事务，实现北极治理议题上的互惠共赢。

(二) 深化“第二轨道外交”，加强各方互动

中国在北极事务上的话语权总体来看并不乐观，长期处于相对弱势的困境中。因此，有必要发挥以学者、高校等科研机构为代表的学术团体以及企业团体等民间团体的力量，扩大与涉北极事务的国际组织、民间团体的互动，推动“第二轨道外交”，发展中国北极事务公共外交事业，塑造积极主动的北极伙伴形象。

“第二轨道外交”作为官方外交的软性补充，适合触碰那些传统外交短期内无法突破的领域，是实现有效沟通、减少误解的重要渠道。比如，日韩两国参与北极事务的企业多为大型私人财团和企业，而中国的企业主体多为国有企业，这在一定程度上会造成对中国参与北极事务的“误读”。因此，需要发挥“第二轨道外交”的优势，以软性互动影响国际舆论。例如，可以推动各类智库的交流互动，鼓励和支持国内智库与国际知名智库之间建立沟通机制，通过智库间人员互访与合作、智库观点的宣传交流等方式，进而影响这些智库对中国北极参与的再认识，为中国参与北极治理创造良好的国际舆论环境。

(三) 打造极地城市，强化品牌效应

由于全球气候变暖，北极冰融加速，北极航道常年通航的可能性大幅提高，沿海港口城市作为对接北极航道开发的重要据点，其作用不容忽视。鉴于中国与日韩两国在北极事务上相似的身份定位以及利益诉求，中国在推动北极公共外交时可以借鉴日韩两国的城市品牌经营路径，依托沿海港口城市，对接“冰上丝绸之路”，与北极航线沿线港口城市建立友好城市关系，发展城市外交，打造极地城市的品牌效应，提升城市影响力。

此外，沿海港口城市可以通过加强与涉及共建“冰上丝绸之路”的国内外城市之间的深入互动，积极寻求与所在区域重点港口城市的人文交流及利益融合，搭建“冰上丝绸之路”沿线港口城市之间的合作机制，进而增进国外对中国参与北极实践的了解，以此获得国际社会的好感度，为中国深度参与北极事务创造良好的国际环境。

(四) 深化中日韩三国关系，推动区域间北极合作

同为“近北极”的东北亚国家，中日韩三国既在北极事务方面存在相似的身份定位和利益诉求，又在北极问题上是同舟共济的关系，这使得推进中日韩三国北极合作具有明显的现实意义。首先，中日韩北极事务高级别对话作为三国共议北极事务的重要平台，应基于此，继续深化三国北极合作领域，丰富三国北极事务对话内容，提升对话级别，并以此为抓手，推动日韩深入参与“冰上丝绸之路”的建设进程。其次，基于三国北极域外国家的共同身份以及都设有北极科学考察站的现实，中日韩可将北极科考作为三国北极事务深度合作的切入点，加强在气候变化、海冰融化、环境污染等方面的合作，共同为北极科学事业做出贡献。此外，三国在涉及北极事务的其他领域也应尽可能保持合作，推动区域间北极合作的联动性，构建北极问题在东北亚地区的发力点，提升地区影响力和话语权，进而改善北极国家“域外排他”的传统态度，以便最终共享北极利益。