加拿大北极原住民的自治问题一直广受关注。随着北极问题的升温，近年来加拿大魁北克境内努纳维克因纽特人的自治问题也走到前台。因为复杂的历史和政治原因，努纳维克自治牵涉到其与联邦、魁北克省以及相邻的努纳武特地区和纽芬兰-拉布拉多省的关系，而因纽特人之间的立场纠纷使得努纳维克的自治过程愈加复杂。2019年6月18日，主导因纽特自治的马科维克集团(Makivik Corporation) ^①主席查理·瓦特(Charlie Watt)和加拿大政府与原住民关系及北方事务部(Crown-Indigenous Relations and Northern Affairs Canada)部长卡罗琳·贝内特(Carolyn Bennett)正式签署谅解备忘录，作为该地区自治政府谈判的框架，这是努纳维克自治重要的里程碑事件。^[1]努纳维克因纽特人为什么选择自治？其自治发展情况及前景如何？这些都值得我们进行深入的讨论和分析。

① 马科维克集团(Makivik Corporation)主要通过拥有和经营大型营利性商业企业来创造就业机会，促进社会经济发展，改善因纽特的住房条件，保护因纽特语言、文化以及自然环境。目前，该组织至少拥有两家北方航空公司和五家子公司。马科维克先后几任主席都是加拿大因纽特极地理事会(ICC-Canada)董事会的代表，马科维克也积极通过因纽特极地理事会来代表因纽特人在地区、国家和国际事务中发挥积极作用。Makivik Corporation Our Mandate.Makivik.Corporation.https://www.makivik.org/.

一、努纳维克基本情况介绍

努纳维克(Nunavik)位于加拿大魁北克省最北端的北魁北克区(英译Northern Quebec，法译Nord-du-Québec)，地处北纬55°以北，面积约500, 164平方公里，地广人稀，资源丰富，采矿业发展较为成熟，行政中心及最大的地区为库朱阿克(kuujjuaq)。^[2]努纳维克在因纽特语中的意思是“大地”，它是魁北克因纽特人的故乡，该地区的因纽特人称自己为Nunavimmiut。^[3]据2016年统计，该地区14个社区中约有13, 115人，其中90.0%为因纽特人，88.0%母语为因纽特语，大部分人会讲英语，30.0%能说法语。^[4]努纳维克的因纽特人居住分散，主要分布在沿海地带，彼此间相距100至850公里，相互之间及与魁北克南部之间没有公路连接，交通和网络较落后，与以法语为主的魁北克省其他地区的联系不甚密切。^[5]

传统的经济活动如狩猎是因纽特人生活的重要组成部分，不仅是许多因纽特家庭的衣食之源，也为其提供了不菲的经济收入。^[6]1756年和1903年，英国哈德逊湾公司(Hudson Bay’s Company，HBC)和法国雷维永兄弟集团(Révillon Frères)先后在努纳维克建立贸易站，毛皮贸易开始成为当地人主要的收入来源和获取基本商品的手段。随后，两家公司逐渐通过贸易站向当地因纽特人提供信贷，联邦和魁北克省政府也分别通过哈德逊湾公司和雷维永兄弟旗下的贸易站为因纽特人分配家庭津贴。^[7]但两个机构的竞争，也直接催化了当地英语与法语、大政府(联邦政府)与小政府(省政府)的较量，加之英国圣公会和法国天主教传教士在努纳维克激烈的抢人大战，使当地的社会政治环境变得更加复杂。

20世纪60年代，魁北克省政府在努纳维克建立省分支机构，逐步取代联邦政府在努纳维克的教育和社会计划，并涉足联邦参与的合作企业，其在该地区的存在日益增强。^[8]不过，因纽特人作为加拿大宪法规定的原住民之一，联邦政府仍然有义务保障其合法权益。再加上联邦政府最先担负起努纳维克因纽特人的发展责任，并早于50年代帮助其完成从迁徙到定居的转变，^[9]致使努纳维克对联邦政府和魁北克省政府的情感比较复杂。在随后协商努纳维克事务的过程中，只有联邦和省代表参与的局面，让努纳维克开始意识到唯有创建自己的组织为其发声，并建立代表自己的新自治政府实现自我管理，才能真正维护因纽特固有的权利和利益。由此，努纳维克走上了因纽特自治之路。

二、努纳维克寻求因纽特自治的原因

历史上，与大多数因纽特人一样，努纳维克因纽特人早期就与到达美洲的欧洲人接触过。1870年，加拿大自治者从哈德逊湾公司购得鲁珀特地(Rupert's Land)，^②并于1898年开始将其中的昂加瓦地区(Ungava district)逐步划入现今的魁北克省、纽芬兰-拉布拉多省和西北地区等地，1912年《魁北克边界延伸法案》(Quebec Boundaries Extension Act, 1912)实施后，昂加瓦剩余的大陆地区全部被划入魁北克省，这一地区即如今的努纳维克。^[10]随着努纳维克逐渐显露出发展潜力，联邦和魁北克省政府先后改变对其忽略的态度并开始积极参与努纳维克的建设，但为了能够更好地恢复其固有的权利，努纳维克在其他地区成功自治的鼓励下，以及国际法和加拿大国内法的保障中走向了争取自治的道路。

② 从1670年到1870年200年间，鲁珀特地属于哈德逊湾公司商业垄断地区。Rupert's Land.Wikipedia.https://en.wikipedia.org/wiki/Rupert%27s_Land.2019.01.21.

(一) 维护因纽特固有权利的需要

维护因纽特固有的权利，寻求因纽特利益最大化，是努纳维克因纽特人寻求因纽特自治的首要原因。《2015努纳维克因纽特宣言》(2015 Nunavik Inuit Declaration)中指出，必须确保《詹姆斯湾和北魁北克协议》(James Bay and Northern Quebec Agreement, JBNQA)以及《努纳维克因纽特土地索赔协议》(Nunavik Inuit Land Claims Agreement)的协调一致，保护和促进因纽特人在整个地区的权利和利益。^[11]《2018努纳维克因纽特宣言》(2018 Nunavik Inuit Declaration)中也强调，根据加拿大《1982年宪法法案》第35条，自治政府的固有权利(Inherent Right)被确认为现有的原住民权利。^[12]可见，恢复其先前就具有的自然权利，保障其在该地区的合法利益，是努纳维克因纽特人选择自治最基本的原因。

努纳维克因纽特人的固有权利包括政治权、土地权、经济发展权、文化保护权和平等受教育权等，建立自治政府可以使这些权利得到更好的落实。原住民自治政府是加拿大在联邦制度下尝试建立的一种特殊的政府形式，其要旨是由原住民根据民族自决的原则以自治的形式在政治上管理自己的事务。^[13]早在1984年“自治”一词正式出现在努纳维克的自治进程中，它就被定义为因纽特人拥有区域和地方机构的权利，并可以通过当地机构充分维护其利益、社区和家园。近年来努纳维克因纽特人也高调表示，已经准备好行使自决权并开启新的自治谈判，巩固其数千年来在北极已有的地位，力求建立一个基于其北极主权及因纽特人价值观、遗产、身份、文化和语言的自治政府。^[14]

(二) 其他地区民族自治成功实践的鼓励

世界其他地区民族自治的成功实践，鼓励着努纳维克走向因纽特自治。尤其是和努纳维克一样同为加拿大因纽特聚集区的努纳武特，其民族自治的成功，激励着努纳维克更加坚定地追求因纽特自治。1999年，努纳武特正式脱离西北地区，成为加拿大除西北和育空地区之外的第三个地区，也是最新、最北且面积最大的省级行政区。努纳武特自治的成功，不仅是其几十年来争取自治的胜利，也是以因纽特人为代表的原住民争取民族自治的胜利，极大地鼓舞了努纳维克走向自治的热情。

努纳武特的自治历程对努纳维克的自治发展具有非常大的借鉴价值。20世纪50年代，加拿大国内开始兴起以民族为主体划分西北地区的讨论。1976年，加拿大因纽特团结组织(Inuit Tapiriit Kanatami, ITK)与联邦政府就土地赔偿进行谈判，并再次讨论划分西北地区。1982年4月14日，西北地区举行公投且取得成功。1992年9月，土地赔偿协议正式完成，并在努纳武特全民投票中以近85%的支持率得到通过。1993年7月9日，加拿大议会通过《努纳武特法案》(Nunavut Act)和《努纳武特土地赔偿协议法案》(Nunavut Land Claims Agreement Act)，确认努纳武特地区的建立。1999年4月1日，努纳武特正式从西北地区划出，成为具有原住民自治性质的独立行政区，行政中心在伊魁特(Iqaluit)。^[15]此后的二十年里，努纳武特在政治、经济、人口、社会、文化和教育等方面，都取得了长足的发展，这不仅激励努纳维克继续为因纽特自治而努力，也为其提供了非常宝贵的经验。

(三) 国际法和加拿大国内法的保障

努纳维克选择因纽特自治，也是国际法和加拿大国内法共同保障下的结果。联合国有关少数人权利的若干宣言及其有关自治的阐述，以及加拿大国内宪法和法律中有关自治的条例，都是努纳维克因纽特自治和民族自决非常重要的法律依据。另外，同属北极联邦制国家的俄罗斯，其民族自治实践也对努纳维克自治的发展有一定的借鉴意义。

《联合国原住民权利宣言》第3条规定，原住民“享有自决权。基于这一权利，他们可自由决定自己的政治地位，自由谋求自身的经济、社会和文化发展”。其第4条规定，原住民“行使其自决权时，在涉及其内部和地方事务的事项上，以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上，享有自主权或自治权”。^[16]加拿大《1982年宪法法案》第35条也赋予原住民以权利，即“承认并肯定加拿大原住民现有的原住民权利和条约权利”。^[17]这些条文以立法的形式赋予原住民一系列的权利，强化了努纳维克追求因纽特自治的合法性和正当性，是努纳维克实现因纽特自治的重要依据和保障。

在国际自治实践中，就俄罗斯4个位于北极地区的自治区而言，最初都是少数民族在州或边疆区内的自治实体，其地位在20世纪90年代被提升。自治州历史上隶属于边疆区，除犹太自治州以外，其他州也于90年代被提升为自治共和国。^[18]由此可见，相当一部分自治行政区的建立过程，都是不断深化自治程度并逐渐提升行政地位的过程。2019年2月，全努纳维克组织机构会议(2019 Nunavik All-Organizations Meeting)正式提出建立努纳维克宪法特遣队(Nunavik Constitutional Task Force)，负责拟定努纳维克宪法，这是努纳维克深化自治非常重要的一步。

三、努纳维克因纽特自治的发展历程

加拿大的原住民一般可以通过三种方式寻求自治：一是通过宪政协商与宪政改革，80年代的原住民运动就是其中的代表；二是通过法院诉讼程序对原住民固有权利进行确认并对政府履行的义务予以保障；三是通过个别协商的方式，分别与联邦政府和省政府进行斡旋并达成协议，在联邦政府的架构下改变既有政策来完成自治。^[19]努纳维克的自治之路与努纳武特相似，主要选择的是第二和第三种。在其因纽特自治发展的四个时期，努纳维克积极与联邦和省政府进行谈判以达成自治协议，力求建立新努纳维克政府来实现以因纽特人为主导的自治。但在努纳维克迈向自治的过程中，处理好同联邦政府、魁北克省政府以及相邻的努纳武特和纽芬兰-拉布拉多省的关系，也显得尤为必要。

(一) 因纽特自治意识的萌芽时期

从20世纪60年代初到新魁北克合作社联合会(Fédération des cooperatives du Nouveau-Québec, FCNQ)首届年度会议前夕，努纳维克因纽特人在这一时期开始萌生自我管理的想法，自治意识逐渐涌出。60年代，当联邦和魁北克省积极在努纳维克确立存在并逐渐接管努纳维克事务之时，当地的因纽特人开始反思缺少参与的现状，并萌发出自我管理的想法。^[20]1967年联合会成立后，努纳维克所有因纽特人村庄都随之建立起合作社，这在一定程度上反映了因纽特人潜在的自我管理意识。70年代，合作社的壮大展现出因纽特人管理和发展当地经济的潜力，培养了因纽特人的信心，也使其自治意识彻底觉醒。努纳维克开始不断兴起有关经济和政治自治的讨论，致力于推动因纽特自治的组织也日渐增多。^[21]

(二) 因纽特自治观念的形成时期

从1971年新魁北克合作社联合会首届年度会议的成功举行，到1984年魁北克北部自治工作组(Northern Quebec Task Force on self-government，又名Ujjituijiit)的成功建立，努纳维克因纽特自治观念逐渐形成，并正式出现在努纳维克政治自治的讨论中。在这一时期，首届联合会年度会议为进一步讨论在努纳维克地区追求自治铺平了道路，并充分激发了当地因纽特人表达自我需求和优先事项的意愿。而1975年通过的《詹姆斯湾和北魁北克协议》(JBNQA)，更是起着非常重要的承上启下作用，是努纳维克因纽特自治的一大里程碑。

1971年2月，新魁北克合作社联合会邀请当时11个社区委员会的代表参加年度会议，共同回顾加拿大的历史和政治机构的运作，探讨努纳维克的政治前途，并讨论建立因纽特政府的相关事宜。他们希望在联邦和魁北克省政府的领导下建立自己的政府，同时表示愿意继续遵循加拿大宪法和魁北克省的法律。^[22]1971年4月，亲联邦政府的因纽特人成立了魁北克北方因纽特人协会(Northern Quebec Inuit Association, NQIA)，出于担心魁北克的独立倾向，联邦政府对其慷慨资助。在魁北克北方因纽特人协会的压力下，联合会同意转交政治事务，并开始专注于该地区的经济发展。同月，魁北克政府宣布在詹姆斯湾地区开展水力发电项目，这威胁到了传统的狩猎场，遭到当地因纽特人和克里人(Cree)的反对。1975年11月，魁北克北方因纽特人协会代表努纳维克，同地方政府签署了《詹姆斯湾和北魁北克协议》，这是加拿大获得完全国家地位后第一个关于原住民土地赔偿的协议，为努纳维克独特的自治体系奠定了基础。

《詹姆斯湾和北魁北克协议》力求解决该地区所有原住民的权利问题，支付赔偿詹姆斯湾项目带来的影响，建立新的土地和资源制度及环境评估制度，并成立三个为努纳维克居民提供计划和服务的公共治理体系，即卡提维克地区政府(Kativik Regional Government, KRG)，卡提维克学校董事会(Kativik School Board, KSB)和努纳维克地区卫生和社会服务委员会(Nunavik Regional Board of Health and Social Services, NRBHSS)。^[23]同时，除了在纵向上的这三大核心政府机构以外，在横向上努纳维克还组建起以马科维克集团为代表的因纽特组织，直接代表因纽特社区和人民的利益。马科维克是根据本次协议由魁北克北部因纽特人协会改组后的机构，^[24]它不仅继承了前者的政治责任，更在经济和文化教育等方面全面代表努纳维克的广大因纽特人，积极在各种场合为因纽特人发声。

但并不是所有的因纽特人都支持《詹姆斯湾和北魁北克协议》，亲魁北克省政府的Ivujivik，Salluit和Puvirnituq这三个地区无论在协议签署之前还是之后，都对其表示强烈的反对，并于1974年成立了持不同政见者协会Inuuqatigiit Tunngavingat Nunamini(ITN)。^[25]不过，ITN未能赢得其他因纽特人的广泛支持，并和魁北克北部因纽特人协会及后来的马科维克在该地区发生了激烈的冲突。作为推动努纳维克自治最核心的两个机构，如果不达成妥协，则意味着自治进程的迟滞。1982年转机出现，新通过的加拿大宪法法案第35条承认并肯定了加拿大原住民的现有权利和条约权利，^[26]这在根本上承认了因纽特人的身份及相关权利，为其自治斗争提供了宪法保证。1984年，为了争取魁北克省政府的支持，马科维克和ITN与其他区域组织进行合作，共同创建了带有“自治”一词的魁北克北部自治工作组(Ujjituijiit)。至此，所有主张努纳维克自治的力量实现了整合，携手推动因纽特自治从观念走向实践。

(三) 因纽特自治实践的发展时期

从魁北克北部自治工作组的建立到2011年努纳维克成功举行首次自治公投，努纳维克的自治从谈判桌走到投票站，从磋商走向表决，从理论不断走进实践。在这一时期，虽然推动自治的主要机构之间有所分歧，自治进程也因复杂的政治环境一度被搁置，但努纳维克在90年代末再次启动自治，与联邦和魁北克省政府进行官方层面的自治谈判且签署三方协议，并于2011年成功实现公投。尽管此次未能建成努纳维克新自治政府，但却为努纳维克因纽特自治的再发展积累了非常宝贵的经验。

1987年，为了解决魁北克北方因纽特人协会和ITN之间的分歧，努纳维克举行公民投票，最终决定建立一个新的代表努纳维克的组织，并于1989年成立努纳维克宪法委员会(the Nunavik Constitutional Committee, NCC)，于1991年在第二次公投中通过宪法草案。^[27]但受魁北克省拒绝签署《1982年宪法法案》的影响，^[28]努纳维克的自治进程随之放缓。90年代末，努纳维克再次启动自治工作，希望成立努纳维克地区政府(Nunavik Regional Government)，获得更多的自治权利。2001年12月，马科维克主席皮塔·阿塔米(Pita Aatami)，魁北克省原住民事务部长盖伊·什维特(Guy Chevrette)和联邦政府印第安人事务和北方发展部长(Indian Affairs and Northern Development, DIAND)罗伯特·诺尔特(Robert Nault)就因纽特自治谈判开始会谈。^[29]经过六年的协商谈判，2007年12月5日，三方正式签署协议，决定将现有的KRG、KSB和NRBHSS这三个机构合并，汇集人力和财力等资源，形成一个以因纽特为主导的努纳维克新自治政府，这也是随后公民投票的主题。^[30]

2011年4月26日，努纳维克就自治举行公投，但反对率高达66%，以失败告终。^[31]此次公投未能成功的主要原因是因纽特人认为，新的努纳维克地区政府只是合并现有的区域组织，且几乎照搬魁北克省的政治机构，并不是一个真正代表该地区广大因纽特人的自治政府。同时，新的政府也缺乏应有的权力，如缺少保护因纽特语言和文化所需要的权力，^[32]不能有效地保障因纽特的价值观和遗产得到良好的继承。不过，这次失败也为日后的自治发展积累了经验，提醒努纳维克正视现存的问题并更加重视当地因纽特人的愿景和需求，着力推动因纽特自治模式不断丰富和发展。

(四) 因纽特自治的再发展时期

2011年公投失败后，努纳维克并没有就此放弃，反而在深入反思之后更加突出努纳维克北极地区的地位，重整旗鼓再次开启新的自治征程，由此也进入努纳维克自治的再发展时期或成熟时期。在实践中，努纳维克的自治追求也更加明晰，在不断推动努纳维克自身发展和强化其加拿大北极地区身份的基础上，愈加明确建立努纳维克自治政府的目标，并通过行政和立法的手段保护其特殊权利，管理与他们有直接关系的一切事务并保护本民族的文化。^[33]这不仅为当前努纳维克自治的发展指明了方向，更鼓励广大因纽特人共同支持新自治政府的建设。

2001年5月，时任魁北克省长Jean Charest在当地克里大酋长、马科维克主席和卡提维克地区政府领导人的共同支持下，启动了包括努纳维克地区在内的大规模投资开发项目北方计划(Plan Nord)。^[34]该计划不仅鼓励原住民积极参与，其公开的年度财政报告和五年行动计划等相关进展，^[35]也增强了努纳维克自治实践的经济信心。2014年11月，在充分征求努纳维克因纽特人发展意见的前提下，由马科维克主持的Parnasimautik计划发布年度咨询报告，强调努纳维克因纽特人在北极的气候和环境中生活了数千年，努纳维克应当为加拿大北极地区的一部分。^③2017年3月，新任联邦原住民和北方事务部长特别代表玛丽·西蒙(Mary Simon) ^④提出，除了位于北纬60°以北的努纳武特、西北和育空地区之外，魁北克省的努纳维克和纽芬兰-拉布拉多省的努纳西亚武特(Nunatsiavut)这两个以因纽特人为主的地区，也属于加拿大北极地区。^[36]这极大地肯定了努纳维克在加拿大北极地区的地位，并为其随后再次开启自治谈判打好了基础。

③ Parnasimautik计划是努纳维克全面发展愿景的具体表达：即因纽特人的传统文化、身份和语言、土地和环境得到保护和加强，因纽特人自己决定该地区的发展。从2010年起，Parnasimautik团队深入获取努纳维克各组织机构及每个社区原住民的发展意见和建议，最终涵盖努纳维克因纽特人面临的所有基本问题，包括为努纳维克建立新的自治政府等。Parnasimautik Consultation Report: On the Consultations Carried Outwith Nunavik Inuit in 2013.Parnasimautik.https://parnasimautik.com/wp-content/uploads/2014/12/Parnasimautik-consultation-report-v2014_12_15-eng_vf.pdf.14 November 2014, p.7, p.14.

④ 玛丽·西蒙(Mary Simon)，1947年出生于努纳维克最东端的Kangirsualuujuaq，荣获7所加拿大大学的荣誉博士学位，是加拿大首位极地事务大使，在马科维克集团、因纽特极地理事会(Inuit Circumpolar Council, ICC)和加拿大因纽特团结组织(Inuit Tapiriit Kanatami, ITK)都担任过主席。Mary Simon.The Pierre Elliott Trudeau Foundation.http://www.fondationtrudeau.ca/en/community/mary-simon.2014.

2018年，马科维克在创始人查理·瓦特的领导下，重新启动旨在制定新的努纳维克自治协议的谈判，并通过《2018努纳维克因纽特宣言》，力求建立一个基于其北极主权及因纽特人价值观、遗产、身份、文化和语言的原住民政府。2019年2月，在全努纳维克组织机构会议上，马科维克被正式赋予建立努纳维克宪法特遣队的任务。3月21日，马科维克年度大会任命玛丽·西蒙为新首席自治谈判代表，并由其主持编写努纳维克因纽特政府章程草案。6月18日，马科维克主席瓦特和加拿大原住民关系和北方事务部长卡罗琳·贝内特正式签署谅解备忘录。^[37]联邦政府已允诺努纳维克以自治权力，一俟同魁北克省政府达成类似协议，新一轮努纳维克公投或指日可待。

四、努纳维克因纽特自治的发展前景

近两年来，努纳维克的自治谈判进行得如火如荼，但因其未来自治政府行政权力、土地管辖范围和管辖对象的不同，其自治结果存在诸多可能性。同时，努纳维克因纽特人、联邦政府、魁北克省政府及其临近的努纳武特地区和纽芬兰-拉布拉多省，对其自治的态度都有所差异，权衡各方的利益将会是一个非常艰巨的过程。另外，努纳维克还面临自身土地赔偿、政治、经济和文化等方面亟需解决的问题，以及对外协调与自治进程密切相关的其他各方关系的棘手难题，这使得努纳维克的因纽特自治将会是一场持久之战。

(一) 努纳维克因纽特自治发展的可能性

随着努纳维克因纽特自治进程的推进，其未来发展存在多种可能性：按照其未来自治政府行政权力的不同，努纳维克可能建立具有市级或省级行政权力的政府；按照其土地管辖范围的不同，该地区可能继续维持现有的行政范围不变，或从其他省或地区划入新的土地；按照其管辖对象的不同，可能以因纽特人为主导管辖境内所有居民，或仅管辖本地区部分群体如因纽特人或原住民。就目前努纳维克的自治发展及其他地区自治成功的经验而言，未来其管辖对象基本可以确定为境内所有居民。因此，综合前两种情况来看，新的努纳维克政府具体会有以下可能。

首先，努纳维克可能为一个市级原住民自治区，属魁北克省，是加拿大二级行政区，这是努纳维克最有可能的发展方向。新的自治区政府在加拿大联邦宪法和魁北克省相关法律的规范下行使有限的立法权和行政权，这与中国自治州的自治权有一定的相似之处：在所属省或自治区的管辖范围内，自治政府首长由自治地区主体民族的公民担任，并实行首长负责制。^[38]同时，新的努纳维克自治政府将很大可能继续维持现有的区域范围，从魁北克省或其他地区划入土地的可能性较小。

其次，努纳维克也可能发展为一个省级行政单位，其可变性很大。一方面，它可能是省级原住民自治区，属魁北克省或划入因纽特聚集区的努纳武特地区，但却是加拿大一级行政区，这与俄罗斯北极地区的亚马尔-涅涅茨自治区有一定的相似。亚马尔-涅涅茨位于秋明州，但和秋明州同属俄罗斯联邦主体之一，都为一级行政区。若其属魁北克省，它的土地面积可能将继续维持现状；若归于努纳武特，除保持现状外，它也可能从努纳武特获得部分土地。另一方面，它可能发展为与努纳武特相同地位的努纳维克地区，拥有相当大的立法权和行政权。^⑤若如此，努纳维克现有地域范围既可能不变，也可能从其他省或地区获得一定的土地，如与纽芬兰-拉布拉多省的努纳西亚武特合并。努纳维克从努纳武特获得土地的可能，主要借鉴于努纳武特从西北地区划出时获得土地的经历，以及20世纪50年代部分努纳维克因纽特人北迁至努纳武特的事实，^⑥努纳西亚武特则主要是与努纳维克的处境相似且地域相连，但努纳武特及纽芬兰省都不太可能接受被划出土地的构想。

⑤ 加拿大省和地区主要的不同在于省是根据宪法法令所设立的，但地区是依据联邦法律所设立的，所以地区由联邦政府直接管辖、省则是由各省所立的政府管辖。君主在省的代表称为省督，三个地区的行政首长专员并非皇室，而是联邦政府的代表。相对于省，地区拥有的宪法权利较少，它们的结构也有所不同。

⑥ 1994年皇家原住民委员会(Royal Commission on Aboriginal Peoples)发布《高北搬迁：1953年至1955年搬迁报告》(The High Arctic Relocation: A Report on the 1953-55 Relocation)，向50年代受搬迁影响的原住民及其后代支付赔偿金。2010年，联邦政府公开就搬迁事件道歉。

(二) 各方对努纳维克因纽特自治的态度

对于努纳维克的自治实践，加拿大各方持不同的态度，尤其是与自治进程直接相关的努纳维克因纽特人、联邦政府和魁北克省政府，出于各自不同的现实追求和利益考量，在努纳维克推动因纽特自治的过程中，发挥着不同的作用，这些都值得努纳维克在举行新一轮自治公投之前进行深入的调查和分析。不过，虽然加拿大的联邦制为原住民自治政府提供了法律基础，加拿大主流社会也基本接受原住民自治政府的道德合理性，但在加拿大目前的社会政治条件下，真正实现带有“主权”特征的原住民自治政府仍然是非常困难的。^[13]

努纳维克因纽特人基本上都积极支持因纽特自治，但对各方的自治努力却表现出不同的态度。建立新的努纳维克自治政府，理论上既可以实现因纽特人一直以来自我管理的追求，更好地保障其固有的权利和利益，又可以规范并明确其政治权、土地权、经济发展权、文化保护权和平等受教育权等。但在实践中，努纳维克因纽特人一度因为与联邦政府和省政府关系的不同形成对立的两个阵营，第三方本地因纽特群体的崛起，使得努纳维克的自治进程在复杂的环境下朝着不同的方向发展，各方的协商和妥协也是一个漫长的过程。2011年公投中66%的反对率，也进一步说明努纳维克因纽特人在自治实践上存在分歧。他们不是为了自治而自治，而是切实需要一个能够真正代表自己，体现并维护本民族权利的因纽特自治政府。

加拿大联邦政府基本上对其北极地区的因纽特自治持支持态度，这是努纳维克自治发展的主要推动力，更是其能够完成自决并建立新因纽特政府的重要决定性因素之一。1971年，加拿大成为世界上第一个推行多元文化政策的国家，其多元思想深入加拿大人心，^[39]这对加拿大国内原住民的政治实践具有一定的积极影响。就努纳维克因纽特人而言，联邦政府在历史上就有扶持其发展的传统，加拿大前任总理史蒂芬·哈珀(Stephen Harper)和现任总理贾斯廷·特鲁多(Justin Trudeau)，都非常重视弥合与原住民之间的关系。因此，出于对内推动原住民社会建设，削弱魁北克省独立势头和平衡北边努纳武特地区发展的需要，以及对外通过原住民的发展扩大加拿大北极国际影响的愿望，联邦政府会继续支持努纳维克的因纽特自治。但原住民自治政府潜在挑战联邦的一些基本规则，并对代表政治制度一体性的联邦带来负面影响的可能性，也使联邦政府在与努纳维克谈判时更加谨慎。

魁北克省对目前省内努纳维克因纽特人的自治态度比较保守，不太会反对努纳维克与其谈判并最终建成新的努纳维克自治政府，也支持其继续属于魁北克省，但对于努纳维克“脱离”本省的可能性则几乎不可能接受。魁北克省是加拿大面积第一大省，人口第二大省^[40]和第二大行政区，无论在面积还是人口数量上，都具有非常大的优势，但它却是加拿大唯一一个以法语为主，并以法语为省级官方语言的行政区。^⑦致力于魁北克民族主义和促进魁北克取得主权的魁北克人党(Bloc Québécois)，几十年来都未放弃魁北克独立的努力。努纳维克地处北极，面积占整个魁北克省的1/3左右，地大物博，采矿业发展突出，马科维克等因纽特组织在国内外的北极事务中都发挥着比较重要的作用。如果努纳维克首先公投成功并脱离魁北克，将不仅严重影响魁北克的独立进程，⑧更会使魁北克损失巨大的经济效益，其以努纳维克为平台参与北极事务的机会也将遭受重击。

⑦ 1977年，魁北克人党赢得省选后推出《法语宪章》(或《101法案》)，将法语定为魁北克省内唯一官方语言，尽管该法案一直备受争议，但魁北克目前各地的所有标志仍然还是沿用法语。

⑧ 2018年，魁北克未来联盟党(Coalition Avenir Quebec, CAQ)创始人兼党首弗兰考斯·勒戈(Francois Legault)宣誓成为魁北克新任省长，虽然勒戈之前是魁北克人党的内阁部长，但他认为魁北克省属于加拿大，并承诺CAQ政府永远不会举行关于主权的公投，魁北克独立的进程也有所放缓。Coalition Avenir Québec wins historic majority as voters soundly reject old-line Liberals, PQ. The Global and Mail.https://www.theglobeandmail.com/canada/article-coalition-avenir-quebec-wins-historic-majority-as-voters-soundly/.2018.10.02.

(三) 努纳维克自治面临的问题

努纳维克要在现存联邦主义框架内建成因纽特自治政府，既满足努纳维克因纽特的自治要求，又实现联邦和省政府的利益平衡，同时兼顾努纳武特地区和纽芬兰-拉布拉多省等加拿大各方的态度，则还要面临大量亟待解决的难题。努纳维克一方面要注意改进自身存在的问题，另一方面也要处理好与自治进程密切相关的联邦和魁北克省等其他各方的关系。在全面考虑且内外兼顾的情况下，努纳维克才能更好地推动自治进程的发展。

努纳维克自治过程中自身需要注意的问题主要包括土地赔偿、政治、经济和文化等四个方面。首先，进一步解决好因纽特人的土地赔偿问题，仍然是今后需要注意的重点。其次，在政治上，要正确对待自治与共治、统一与多元的关系，处理好现代政府体制与传统因纽特管理模式的矛盾，避免出现联邦与省政府权力交叉且职责不明的尴尬局面。再次，在经济上，要注意新自治政府运行资金的来源问题，避免过度依赖联邦或省政府的预算投入及外部投资，也应注重当地经济的均衡和可持续发展，警惕陷入土地与资源型食利政府的境地。最后，在文化上，要注意因纽特价值观、语言和文化等地位的确立，着力提升国家认同感，避免对因纽特民族的同化，防止其走向离心化，处理好与当地非因纽特民族之间的关系，促进因纽特自治实现新的突破。

努纳维克在推进因纽特自治的过程中也要处理好与其他各方的关系，尤其是要努力实现与联邦和省政府的良好沟通，这直接决定了努纳维克的自治进度和自治程度。在与联邦和省政府谈判时，努纳维克既要注意谈判团队和谈判方式的选择，又要保证谈判内容能够体现位于北极地区的努纳维克绝大多数因纽特人的利益，包括努纳维克未来的行政范围及权力结构，新努纳维克政府的政治职能及其与联邦和省政府的关系，支持当地经济发展的财政来源和支出计划，以及地区内因纽特文化和语言的表现形式等在内的各种问题。虽然这些内容在Parnasimautik计划中都有所表达，努纳维克也一直在努力构建其全面发展愿景，但如何将这些诉求有效地反馈给联邦和魁北克省政府，并顺利体现在未来的自治实践中，仍然是不能忽视的难题。

五、结语

从20世纪50年代兴起以民族划分西北地区的讨论，到1999年努纳武特正式成立为具有原住民自治性质的行政区，历时近半个世纪。从20世纪50年代努纳维克因纽特自治意识的萌芽，到其自治观念的形成，再到自治实践的发展，新时期努纳维克自治的再发展，可能仍然需要持续一定的时间。同时，其因纽特自治前景的不确定性和结果的多样性，也使其在今后的发展中，需要更加重视努纳维克因纽特人、联邦政府、魁北克省政府以及加拿大其他各方的态度，平衡好不同群体的利益，处理好各种待解决的问题，这也为今后努纳维克因纽特自治的发展，提出了更高的要求。