所谓区域性海洋渔业秩序，可以理解为同一区域内不同海洋渔业行为主体在一定时期形成的相对稳定的海洋渔业关系结构。随着科技的迅猛发展，人类认识海洋、利用海洋的能力也突飞猛进，沿海国家对海洋渔业资源开发与利用的力度显著加大，对海洋渔业资源的控制与争夺愈演愈烈。中国面临的专属经济区海洋渔业问题中，无论是东海、黄海还是南海，从地理上认定都属于半闭海，都被几国领土环绕，专属经济区主张重叠且海域划界未决，都面临中国传统的渔场和渔权不断受到侵扰和蚕食的局势，中国渔民的人身与财产权都因渔业纠纷而屡受威胁。虽然存在以《联合国海洋法公约》为基础的国际海洋渔业秩序，但任何一个外在的力量都很难完全清晰地把握某个特殊局部的状况，仅凭抽象的、整体性的原则、制度去设计局部的秩序，是无法得到预期效果的。因此在世界不同海域存在着各种区域性渔业组织或多边渔业协定，通过建立区域性海洋渔业秩序，有效弥补着国际海洋渔业秩序的不足，而无论是东海、黄海还是南海，都还缺乏系统性的多边渔业合作。在半闭海渔业问题的具体适用上，国际海洋渔业秩序明显表现出规则的供给不够充分、规则的解释不够确定、规则的适用存在争议的困境，如何去构建一种可持续发展、正义、和平的区域性海洋渔业秩序，使得各国正当合理的海洋渔业权益和该海域渔业资源可持续发展的共同利益都能得到有效保障，成为关乎周边各国切身利益的重大命题。而当出现集体行为困境、局部治理失灵时，作为新兴大国，中国在区域性海洋渔业秩序构建中的地位定位、历史责任和独特作用也是值得我们认真思考的。

一、中国周边海洋渔业秩序现状

东海、黄海与南海都为陆缘海域，两片海域有以下几个共同点：一是渔业资源都较为丰富。东海、黄海渔业资源品种多，是我国和日本、韩国重要的传统渔业生产海域。而南海是世界上渔业产量最为丰富的地区之一，属于典型的多鱼种兼捕渔业，每年可承受的捕鱼量约为260多万吨。二是都被几国领土环绕，且海域划界未决。东海、黄海被中国、日本和韩国领土环绕，三国均为《联合国海洋法公约》缔约国并主张专属经济区，但因主张重叠，未能达成划界共识，中日韩有签署双边渔业协定并划定暂定水域，留待未来解决重叠海域问题; 南海则依次被中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱和中国台湾所包围，岛屿主权归属争议与专属经济区主张重叠，给各国确定渔业管辖范围造成困难。三是东海、黄海和南海都属于半闭海，受外界海洋环境因素影响不大，该海域的渔业资源活动范围集中，再生能力有限，缺乏外来补充能力，对水域环境依赖。一旦捕捞能力超过资源承受能力，渔业资源便会明显衰退，而在《联合国海洋法公约》上特别强调半闭海要加强区域性渔业合作。四是近几十年来，由于过度捕捞、环境污染等原因，传统渔业资源衰退、海洋生态环境恶化等众多问题都严重影响着东海、黄海和南海渔业资源的可持续利用。五是两片海域都渔业纠纷不断，严重威胁我国渔民的人身权和财产权。近年来，我国生产渔船在东海、黄海和南海被袭击、抓扣的现象愈演愈烈，抓扣手段凶狠，处罚手段严厉，袭击海域扩大，追袭时间延长。六是两片海域中，作为渔业最大生产国的中国都是最重要、影响力最大、渔业利益最为密切的国家，军事实力和综合国力也远远超出其他争议国。中国渔民在东海、黄海和南海作业历史最为悠久，活动范围广阔，捕捞量最大。

不同点在于南海的渔业问题远较东海、黄海严重和复杂：东海、黄海地区虽为三国环绕，但日本自20世纪80年代以来逐渐减少了对东、黄海渔业资源的利用，90年代以后除了仍对中上层资源维持一定水平的利用外，对底层资源的利用已很少; 韩国在90年代以后对东海渔业资源的利用也很少; 只有我国在东、黄海的渔获量自20世纪80年代以来基本呈持续增长趋势，90年代以来东海、黄海渔业资源主要为我国利用。三国建立了较密切的渔业合作关系，有正式的双边渔业协定，共同管理、养护东海渔业资源的基础相对较好。而南海本是天然的大渔场，由于近年来周边国家认识到海洋经济的重要性，且均有着漫长的海岸线，发展海洋渔业捕捞有得天独厚的优势。再加上岛屿归属和海域划界未定，南海的渔业资源便成典型的“公共池塘”资源，而公共池塘资源具有共有私益性，缺乏相应管理就易造成过度捕捞甚至捕捞竞赛。周边国家纷纷把目光集中到南海海域渔业资源开发上来，放纵甚至鼓励本国渔民在南海过度捕捞，追求经济利益最大化，南海周边国家的渔业捕捞量整体呈上升趋势。南海渔业问题上除去《公约》和一些双边条约，基本上以软法为主。多年来，中菲、中越，以及印尼与越南、菲律宾、泰国等国涉及渔业合作与管理的众多相关双边协定中，只有《中越北部湾划界协定》《中越北部湾渔业合作协定》《北部湾共同渔区渔业资源养护和管理规定》等有限的几个协定具有相应的法律效力。而且双边条约的覆盖面太窄，无法约束缔约双方以外的第三方。除去中越在北部湾因海域划界达成共识，渔业资源合作养护较为理想，其他海域所做出的努力、取得的效果则相对有限。南海周边国家也建立或参与了如东盟渔业协调组织(CGFI)、东南亚渔业发展中心(SEAFDEC)等一些渔业组织，但也都未能很好解决南海非法捕捞问题。至此，南海区域尚未形成具有公信力和执行力的多边渔业组织，未建立起整体的监测、控制和监视措施，未使用国际流行的总捕捞配额制度，未产生渔业纠纷的争端解决机制，未做出对渔业生产系统化的投入和养护，也未做出整体休渔期、休渔区的安排。海洋环境恶化、渔业资源衰退的局面并未得以控制。渔业资源数量减少、质量降低，可捕捞到的有经济价值的鱼种也越来越少，资源逐渐衰竭; 养护技术落后，政府间合作不力，IUU行为未能得到有效禁止; 渔业纷争不断，直接影响国家间关系和地区稳定。相较世界其它区域的渔业资源合作养护机制而言，南海渔业多边合作还在起步阶段，任重而道远。

二、区域海洋渔业秩序构建中的两对矛盾

不论是东海、黄海还是南海，周边国家之间的联系因为共同开发这片半闭海的渔业资源而变得密切。周边国家参与海域渔业资源的开发既是发展权的体现，也是《联合国海洋法公约》所赋予的正当、合法权利，本是无可厚非，然而权利的行使都是有边界的，也都要服从法的基础价值——秩序的。区域性渔业秩序的渔业资源治理结构、责任分担和利益分配问题日益突出，秩序构建中的参与主体、治理模式、路径规划乃至伦理基础的提供、核心价值的追求、公共产品的输出都分歧重重。在努力构建区域性海洋渔业秩序中需要认真解决两对矛盾。一是海域内渔业捕捞活动的增加和海域渔业治理机制相对滞后的矛盾; 二是国家的个别利益和海域周边国家的共同利益之间的矛盾。

第一对矛盾是表象，第二对矛盾是实质; 第一对矛盾是果，第二对矛盾是因。在东海、黄海区，中日韩三国已沟通合作多年，签署了渔业协定，初步建立了双边渔业合作交流机制，但合作开发渔业资源的模式也存在不少问题，下文还会提到。南海的渔业制度构建则受到岛屿归属和领土主权共识缺失、互信基础薄弱、沟通渠道有限以及区域外大国阻挠等诸多因素掣肘，渔业治理机制是明显滞后于渔业捕捞活动的，也就导致南海渔业资源衰退的严重程度远远胜过东海、黄海区。由于地缘优势、技术优势和制度引领优势，海域周边国家中不可避免地出现渔业利益的差别，存在相关国家利益不平衡的现象。利益的不平衡极大影响各国展开渔业合作的意向，而更倾向于单独行事，这些国家的个别利益和海域周边国家的共同利益如何能兼容是问题的关键。

从深层次的原因来看，这些矛盾的出现是因为缺乏达成理念共识。在《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲中，习近平主席提到的虽然是在深海、极地、外空、互联网这些新疆域人类的拓展与合作，探讨的是新疆域的国际治理体系，但半闭海渔业秩序的建立与它们却也是异曲同工。人类命运共同体思想以全人类共同发展为目标，倡导共存、共建、共享等价值理念，其独特优势在于这一思想能够兼容不同的价值理念，兼顾不同群体的利益需求。^[1]无论是新疆域的治理，还是半闭海渔业秩序的建立，在传统的国际法体系中都属于规则的供给不够充分、规则的解释不够确定、规则的适用存在争议的领域。新疆域成为人类活动空间的时间较晚，社会利益结构也相对简单，治理制度滞后，但寄托着人类可持续发展的空间与资源拓展的可能性。而半闭海的渔业资源开发，在《联合国海洋法公约》中也只体现为简略规定周边各国的合作义务，缺乏实际执行、约束和制裁，同时《公约》并没有提供任何第三方介入以检查沿海国开发、养护渔业资源措施合法性的机制。新疆域的治理和半闭海渔业秩序的建立，都集中体现了人类的共同利益、共同关注以及共同命运，所有权都不明确，都存在着国家的竞相争占，都体现着分享与独占这两个观念的激烈对抗，都需要维持国家个体利益和公共利益的平衡，都需要国家之间的积极合作。因此新疆域治理的人类命运共同体思想对于半闭海渔业秩序的建立，不论在价值取向，还是核心伦理上，都是很有借鉴意义的。人类命运共同体思想突破主权国家的自利主义模式，维护共同利益，呼吁国家合作，既和国际法体系中不少原则、制度相吻合，又有自身的传统文化底蕴和新时代下中国外交特色，有效融入国际法体系，并建立、完善国际法体系中的空白地带和剩余权利。^[2]

具体体现在区域性渔业秩序的建立上，对这里的渔业资源属性，显然周边各方在认知上是存在分歧的。《联合国海洋法公约》中第123条规定，指出半闭海国家应直接或通过适当组织对本条所列事项进行合作，并在本条第1项明确列出其中包括对渔业资源养护合作的协调。这种模糊的、建议性的、未施加强制性义务的规定使得半闭海的渔业资源常常被视为“无主地”。它既被认为是半闭海周边国家的公共资源，又存在“公地的悲剧”。既存在资源共享，又面临义务缺位。也有主张在渔业捕捞中“先到先得，谁捕归谁”的游戏规则，归根到底，这些海洋渔业资源是谁的资源？

所有权不明确会产生众多问题。是“公有”“共享”，还是“无主”？哪些属于主权范围？国家权力使用的受限程度如何？权益如何分配？区域性渔业秩序的构建实际上涉及两对关系：半闭海内因为各方专属经济区主张重叠而形成事实上海域公有与因为各国自发捕捞渔业资源而财产权私有的关系; 对沿海国专属经济区内开发渔业资源权利的尊重与半闭海区域内渔业资源共同养护责任的关系。半闭海的海域划界和岛屿归属短时间内难以形成各方都信服的定论，而自由游动的海洋渔业资源又无法明确确定产权的归属，很大程度上是谁捕捞归谁。国家又首先是自私的，无法依赖赋予其更多权利或自我收缩管辖权来实现区域责任和共同利益，自身无限膨胀的欲望需要通过国家合作的有效制度来约束。半闭海的渔业资源开发使用上，既有的治理机制是明显滞后的，一方面《联合国海洋法公约》等既有的国际规制对无序竞争和过度捕捞无法有效遏制; 另一方面新的治理机制建设之路又是阻碍重重。长此以往，基础性海洋渔业资源的破坏将是不可逆的，周边各方的海洋渔业利益、海洋渔业经济也将严重受损。

国家会努力追求国家利益的实现，然而国家利益不能无限膨胀，不能侵蚀半闭海渔业资源中那些公有和共享的属性，更不能建立在破坏基础性海洋渔业资源的可持续发展基础上。周边所有的国家都生存在同一个地球环境中，甚至依赖的是同一个海域。东海、黄海和南海渔业产量非常丰富，一直以来是周边各方重要的传统渔业生产海域，为周边各方提供着优质蛋白质营养和相当大规模的就业途径。尽管各个国家因为环境条件和发展程度的差异，导致出现对半闭海渔业秩序的形成关注度有差异、利益不平衡的现象，但各国却面临着共同的危险。共同的危险会催生共同的利益、共同的关注，并且海上捕鱼更多是事关当事方的个体利益，不同于岛屿归属、海上划界等民族国家高度敏感的主题。当国家间的共同利益不断拓展，利益契合点逐渐扩大，而合作机制提供的公共物品又足够多时，半闭海周边国家还是很有可能在渔业问题上达成合作，接受持久并且有明确规则和制度的安排，在事实上结成利益共同体和命运共同体的。

三、区域性海洋渔业秩序的价值追求

区域性海洋渔业秩序的建立离不开三个层面——价值、机制与操作，本文以区域性海洋渔业秩序的伦理向度为核心议题，着重探讨区域性海洋渔业秩序所涉及的可持续发展、和平、正义等重要价值，以期为秩序构建贡献力量。

(一) 可持续发展

从《寂静的春天》《增长的极限》到《我们共同的未来》，可持续发展理念提出后被逐渐建立并接受，并在《斯德哥尔摩人类环境宣言》《里约环境与发展宣言》等众多国际法文件中得到确认，在1992年联合国环境与发展大会上被赋予国际法地位。在伊恩·布朗利教授在论及生物资源养护时认为:条约的目的总是结合对捕鱼的公平使用和公平限制的原则，维护渔业资源的最大可持续性产量。^[3](P285)要建立半闭海周边各方在渔业资源开发上的共同利益理念，促进各方的利益一体化模式，一个重要的路径规划是避免零和博弈，避免无序竞争，避免过度捕捞，努力做大在渔业资源上各方共同利益这块蛋糕。半闭海的海洋渔业资源虽然储量巨大，但并非无穷无尽，特殊的地理环境限制使得可再生速度较慢。然而在妥善开发的情况下，在防止过度捕捞，避免渔业资源的捕捞量高于自然更新量的情况下是可以做到可持续发展的。

在维护半闭海渔业资源可持续发展上，首先是要建立共同利益理念，形成统一认识; 其次在区域内海洋渔业资源的评估、洄游规律、数据统计以及对渔船的监督等方面，需要协调合作，统一标准; 进而需要确定总可捕量，对渔获量予以直接限制，从而避免出现因为半闭海的封闭性，渔业资源遭受过度捕捞无法从外界得到补充而严重衰退的后果。

目前我国签订的双边渔业协定中的养护条款，就具体该如何来参与沿海国的渔业养护活动规定得并不详细，缺乏操作性。目前协定中关于养护的义务实际上是被吸收在了入渔条款当中，将对入渔条件的限制视为对资源的一种保护。比如对捕捞船只与工具的限制、渔获量的限制、入渔时间的控制等。沿海国对入渔条件的限制，实际上是入渔国参与养护的最低标准。低于这个标准的行为应当视为是违规甚至破坏性的行为，应当承担相应责任的。目前沿海国对养护的规定相对谨慎，以避免为入渔国带来过重的负担，只要不对渔业及生态造成破坏，就尽量避免多余的责难。这种态度虽然是将合作放在首位，但长远来看对渔业资源的持续利用及养护是不利的。渔业养护制度应当成为渔业协定中的必备条款。当解决了规范入渔之后，相关国家获得了入渔配额，也应当承担相应的养护责任。其中“养”的责任可能更多地会落在沿海国自己的身上，因为资源量的维护和增加是一个专业性很强的工作，一旦处理不好，会给整个生物链造成不可恢复的损害。但“护”应是入渔国不可推卸的责任。“护”的责任分为“不作为”和“作为”两部分，所谓“不作为”义务是指入渔国应当严格按照沿海国制定的关于养护的法律法规及相关规定，包括禁用破坏性的渔具和捕鱼方法、禁止随意处理副渔获及生活垃圾、禁止携带破坏水体及海洋生物的物品等，以防止对水体及生物种群的破坏。一旦入渔国船只违背沿海国的“不作为”规定将会受到相应惩罚，包括责令停止作业，驱逐出境; 减少来年渔获配额; 收回入渔许可; 赔偿因养护不利造成的损失等惩罚措施。“作为”义务主要是指入渔国应当积极对进行渔业活动的水域进行留意观察，一旦水体或渔获物出现异常情况有责任向沿海国进行报告，并在适当时候配合沿海国的养护计划。

半闭海的沿海国均有在专属经济区内勘探、开发自然资源的权利，而专属经济区划界重叠的现状使得单边过度开发争议区渔业资源必然会危害其他各方权利声索方的利益，甚至引发国际争端，影响地区和平。如果通过有效的国际合作，妥善开发养护海洋渔业资源，既能促进半闭海渔业资源的可持续性发展，又能使渔业合作产生正面溢出效应，不断扩大利益契合点，创造良好的氛围，通过互信的合作关系，进而推动领土争端得以解决。

(二) 和平

和平是法的基础性价值追求。在区域性渔业秩序建立过程中，周边各国在同一片海域的渔业利益交融不断深化，和平是在半闭海开展渔业活动的基础，也是周边各国渔业合作的基础。渔业纠纷的解决应当坚持不使用或威胁使用武力，不上升为武力冲突，坚持以和平解决分歧，确保渔业争端解决机制的有效运转。有了这个基础，半闭海的渔业资源开发利用才能最大程度惠及周边各国渔民。

和平的价值追求既体现在渔业争端的妥善解决，还包括了对海难救助的机制完善，同时还应将因为海洋渔业捕捞行为造成的环境损害赔偿也纳入其中。在东海、黄海和南海现存的双边渔业协定中就存在渔业争端机制不完善的现象，同时渔业海难救助机制也缺乏可操作性，对于救援投入的时间、遇险联络、避难场所、被救人员及船舶的救后安顿等具体事宜未作详细规定。^[4]在今后区域渔业秩序的构建中，要注意建立有效的争端解决机制，包括：1、争端对话机制。由渔委会下设的争端处理小组负责争端的沟通工作。一旦发生涉及渔业活动的纠纷，渔民首先联系己方渔委会，由争端处理小组负责争端双方的沟通与协调工作以及在第一时间通知渔民家属及所在公司，和在必要时联系国内当局的任务。2、争端处理机制。根据争端的类型进行选择处理。涉及国家之间的争端，适用《公约》或其他国际法规定的争端解决办法; 涉及渔民违规被捕引发的纠纷，应按照渔业协定规定的处理办法解决; 公民之间的争端，应当适用相关的国内法包括海商法来解决。3、规定明确的担保条款，包括担保方式及额度。4、规定具体的迅速释放制度，明确释放条件及时间。5、规定赔偿条款。给沿海国渔业资源造成损害的，应当履行赔偿责任，赔偿的数额由双方在完成对损害情况的评估之后协商确定。对于沿海国误抓误扣，以及超期羁押等行为规定相应的国家赔偿责任。6、委派代理人制度。这个制度在《中美渔业协定》第9条第4款中有规定:该代理人主要负责在美国境内向中国渔船船主或经营者致送的任何诉讼文书有接受和答复的权限，该制度主要是为了方便下一步的诉讼活动而设立的。另外，在海难救助这块应当考虑增加合作水域渔船互助机制。海难救助除了遵循海商法及相关国际公约的规定外，区域性渔业协定中可以侧重于规定合作方海上的互助与救助义务与途径。其中包括遇险渔船的呼救及通讯、沿海国及水域内其他渔船的接警反馈以及遇险渔船的寄泊(港口、要求、费用)等问题。海上互助主要指的是各国作业渔船在日常生活上给予对方力所能及的帮助，比如日用品的补给、油料的补充、不具倾覆危险的船舶及渔具损坏修复及其他提供海上便利的活动。海上互助行为不仅可以帮助海上有需要的渔民渔船顺利完成作业任务，同时也能够融洽各国渔民之间的关系，维护海上渔业活动的和平与安全。

国际社会不同于国内社会，缺乏治理权威，只有积极促进主体的多元化、民主化，促进主体对区域性海洋渔业秩序的积极参与，通过理性协商，展开合作，形成国际机制，来减少在海洋渔业捕捞中的冲突，减少不确定性和损害性后果。这一国际机制一旦形成，能够惠及所有参与方，改善半闭海渔业资源开发使用上的无政府状态。当然这一国际机制的形成，对于主导方及参与方的公共产品输出能力也是一项考验。

(三) 正义

正义被认为是给予每个个体以其应有的权利。实现正义既是法的初始出发点，也是法的最终归宿，缺乏正义的秩序是很难长期稳定的。在罗尔斯的正义理论中，有两项重要原则:一是自由平等原则，二是差异性原则。具体到半闭海渔业资源的开发使用上，自由平等即体现为形式正义或者说分配正义，沿海周边国家均有在专属经济区内勘探、开发自然资源的权利，而在未来渔业秩序的构建上也要充分体现参与主体的多元化和民主化。然而平等并不意味着无差别，也并非排斥差别。差异性导致的合理差别对待看起来似乎不平等，但却是为了实现实质正义或者说补偿正义，这是对初次分配中非正义因素的矫正。^[5]区域性渔业组织的实质正义主要涉及到决策方式、配额分配原则、会费缴纳等问题，而其中最为关键的是捕捞配额的分配。

分析近年来几起典型的渔业冲突，不难发现在对争议海域进行划分时忽略了部分重要因素，比如两国的基本国情、渔业现状以及渔业实际需求量等问题，导致对渔业资源的利用实际上并不公平。《中越渔业协定》在签订协议时并未完全考虑中国渔民的历史性捕鱼权，中国渔民失去的传统作业渔场面积巨大。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)赋予了沿海国在其专属经济区内养护和开发渔业资源的主权权利，但同时也规定了沿海国应妥为顾及惯常在其专属经济区海域捕鱼国家的利益，换而言之，《公约》并未否定历史性捕鱼权的国际法效力。《公约》为条约法，历史性捕鱼权则为习惯国际法，二者同为国际海洋渔业法律制度的重要组成部分。^[6]历史性捕鱼权也存在于不少国家间的渔业协议中，然而在缺乏明确条约规定时，实践中历史性捕鱼权和沿海国的渔业利用权利一旦发生冲突，通常处于劣势，渔民被追逐、抓捕、罚款，甚至引发生命危险。因此，要实现实质正义，考虑到习惯国际法，是必须在渔业合作协议中纳入历史性捕鱼权条款并予以合法保护的。并且日韩的渔业产业结构已逐渐转向海水养殖和远洋捕捞，而中国还极为依赖近海捕捞，捕捞能力也相对增长较快，《中日、中韩渔业协定》没有完全反映出这种变化。中国的渔民、渔船数量多，中国国民对鱼类资源的需求量远远超过南海各邻国。《公约》第70条“地理不利国的权利”第3款之(d)项规定:地理不利国应有权参与开发沿海国专属经济区的生物资源的适当剩余部分，有关协议条款应考虑到“有关各国人民的营养需要”。因此在谈判时应考虑并顾及中国的基本国情这一因素。在各区域性渔业合作组织确定捕捞配额的分配时，都会重点参考各成员方传统捕鱼活动的情况和历史性捕鱼记录。另外，在进行争议海域划分时没有全面考虑到合作海域的资源分布状况的因素，刻板的对水域进行中线分割，在资源利用上采用这种“纯地理概念”的划分方式显然是不合理的。渔业合作的对象是鱼类资源，所以还应结合资源量作为划分海域的依据。

分配正义体现在区域性渔业秩序的构建上，既要强调公平，也要兼顾效率; 既涉及到捕捞配额这种物质利益的分配，也包含了决策方式、制度设计这些非物质利益的分配; 既有对捕捞开发海洋渔业资源权利的分配，也有对养护海洋渔业资源责任的分担。过往的多边渔业合作实践特别是半闭海区域的渔业资源合作开发，如地中海、加勒比海地区，都为未来东海、黄海以及南海的渔业秩序构建提供了不少前瞻性的制度设计，但是人类的理性有限，而实际情况复杂。在东海、黄海以及南海具体的渔业多边合作推进过程中，会出现哪些未预测过的问题，而又有哪些预测过却没出现的问题，都是未知数，因此在秩序的构建中需要预留出适当的和必要的弹性，以追求实质正义为基本条件。

(四) 小结

三种价值追求中，和平是前提也是基础，是周边各国入渔权得以实现的基本保障; 正义是秩序构建的重要途径，是确保秩序建立后能长期稳定的必要条件; 而可持续发展是终极目标，是半闭海区域周边各国的共同关切和长远利益。三种价值的有机结合体现为推动区域性海洋渔业治理的民主化与法制化进程，即通过适当让渡自由权利来保障和平与秩序，通过将共享的观念与意识具体化、稳定化，塑造预期、凝聚共识，以弥补主权国家在治理中的有限理性，从而最终实现区域性海洋渔业资源的可持续发展。

人类命运共同体是以全球人类共同价值为指导，以中华民族传统文化为抓手，倡导“共商、共建、共享”理念，涵盖国际关系、经济发展、文明交流、生态建设等方面的重大理论体系。从国际法理论层面看，人类命运共同体以主权平等原则为基础，以“共同体”为载体，通过国际合作的形式实现、维护全人类的共同愿景与利益。人类命运共同体背后是人类共同的利益，而维护人类共同利益就要遵守一致的基本规范，或者最高准则，也就是“合作”这一法律义务的基石，即国际法体系。^[2]海洋和平与安全是国际社会共同的价值追求，每一个沿海国均对其海洋安全与权益拥有重大利益诉求，具体到区域性海洋渔业秩序中，和平解决渔业争端，确保入渔权的正常实施便成为首要的价值追求。人类命运共同体的“共商、共建、共享”理念在区域性海洋渔业秩序中则是通过正义这一价值追求来落实，既强调形式正义，充分体现参与主体的多元化和民主化，更要突出实质正义，使原有国际海洋渔业法律框架中的国际法体系中尚未存在的规则、制度建立、补足，进一步细化和完善。而国际合作的终极目标，是为了实现、维护共同愿景与利益。对于半闭海周边国家，共有的不可替代的基础性海洋资源为各国提供了重要食物来源、生态影响和大量就业人口的解决，它的可持续发展，无疑是各国的共同愿景和利益。基于海洋渔业资源而展开的国际合作也是建立人类命运共同体的一个平台，并且能产生正面溢出效应。

四、中国的对策：提升区域渔业秩序构建中的话语权 (一) 中国积极参与区域渔业秩序构建的必要性

当下的中国是全球第二大经济体，是世界最大渔业产出国。在两片海域中，中国也都是影响力最大、渔业利益最为密切的国家，综合国力也远远超出其他争议国。而在可预见的将来，中国的海洋渔业利益只会逐渐上升，远洋捕捞参与程度较低，对近海捕捞的依赖性在短时间无法被完全取代。在全球其他海域的渔业秩序构建中，出现集体行为困境时，大国的推动力量都是至关重要的。

中国积极参与区域渔业秩序构建的必要性首先在于新兴大国在其中的历史责任和独特作用。国际法是现代社会文明国家表达自身立场体面而妥当的语言，也是崛起大国之制度重器。同时，国际法又是碎片化的，在变化、发展中的。国家一方面学习、吸收国际法，认真对待与合理应用国际法，另一方面国家也能对国际法的编纂、发展和完善有所参与和创建。这是一个双向的过程。人类命运共同体思想就是近年来中国对国际法体系的成功尝试和重要贡献。特别是在国际海洋法领域，不少概念、规则的产生与完善都离不开各国对渔业资源、渔业权益竞争活动的推动。《联合国海洋法公约》构建了二战以来的海洋渔业秩序，但在半闭海的海域划界和资源利用上也存在着大量“剩余权利”。半闭海本身也是海洋法上的一种特别制度，实践中资源开发管理的合作、治理路径更多体现为区域治理、多边治理。有危就有机，国际海洋渔业秩序的不足也意味着治理空间较大、治理机会较多。区域性海洋渔业秩序是对半闭海的剩余权利进行再分配的一次积极尝试。作为新兴大国的中国，既加入了《联合国海洋法公约》，对现代海洋法适应较好，也在其框架下有着较成功地维护自己海洋渔业权益的诸多实践，并不需要全盘否定现有的国际海洋渔业秩序。但中国海洋渔业迅猛的发展势头会促使中国有推动秩序改良的需要，在大框架下促进局部秩序制度安排得更加合理。中国在区域海洋渔业秩序中与其做一个单一的《联合国海洋法公约》的维护国，仅仅简单贯彻《公约》的规定，注重自身发展，不如去担当引领国的责任，从根本上维护区域渔业秩序的稳定，带动周边各国促进区域内渔业资源的可持续发展，并在国家交流与合作中提升自己的制度设计能力，增强区域内周边各方对海洋渔业资源合作开发的参与意识，从而进一步维护《公约》重视渔业资源养护和和平使用海洋的初衷。新兴大国的崛起，其目的和价值绝不仅仅是在国际社会上增添几个富裕成员，而要能为国际社会有所制度贡献，对国际法体系有所丰富，促进国际法治理主体的多元化和民主化，大国意味着更大的责任。不论是东海、黄海还是南海，这种尝试都是一个以亚洲国家为主导的国际渔业秩序，不失为在主体角度为国际海洋渔业秩序做出的突出的制度贡献，将极大促进国际海洋渔业法的均衡性，丰富国际海洋渔业秩序的世界观。

其次中国积极参与区域渔业秩序构建也是为了更好维护中国自身合法的海洋渔业权益，并进而对领土争端起到正面促进作用。中国在海洋渔业秩序方面的理念输出、议题设置、规则制定、规则解释和实施、机制建设、渔业外交和宣传等方面未能匹配中国的渔业地位，未能充分彰显中国的渔业利益。中国在海洋渔业领域公共产品输出的能力，塑造特定社会关系结构的能力制约了中国捍卫自身渔业权益立场和制度实践正当性的效果。在渔业合作这一跨国议题上，本身它相较于国家政治、军事、安全来说，属于“低级政治”，敏感度低，利益契合点高，议题灵活，价值中立。可以展望，以半闭海为地域范围，同区域的各个海洋渔业行为主体基于地缘邻近、相近的利益以及共同发展的需要展开功能性合作，形成稳定的机制。在这个机制中，中国也能更多尝试塑造国际规则与议题，生产主流意识形态，提供价值创新，拓展在局部秩序建立中参与的深度和广度，这些都是和中国近年来奋发有为的外交、“人类命运共同体”等公共物品的提供薪火相传、高度契合、交相辉映的。而这些区域里渔业合作的展开对于增强各方的信任，营造区域内良好的氛围和和谐的环境，为进一步促进领土争端无疑是有正面溢出效应的。

(二) 中国提升区域渔业秩序构建中的话语权的路径规划

首先需要增强理念共识。在区域海洋渔业资源的开发与利用上，应提倡以《联合国海洋法公约》为基本框架，积极正视立法不足与现实矛盾，强调多元主体的充分参与，加强国家合作，追求和平解决渔业冲突和公平分配渔业利益，从而实现区域内渔业资源的合理养护与可持续发展。构建区域渔业秩序与“和谐海洋”倡导的内容一致，是“和谐海洋”理念的继承和在海洋低敏感领域的细化。这些理念还需要进一步完善和系统化，形成强大的逻辑体系，避免呈凌乱、破碎状态，同时在国际会谈和国际组织活动中不断被积极推销给他国，并辅以谈判说服、外交、经济等手段来努力使之得到接受。

另一个是提升制造思想及将思想转化为规则的能力。通过梳理海洋渔业规范秩序的历史脉络基础，可以归纳出海洋渔业秩序“理念-规则-机制-实施”的生成路径。在《联合国海洋法公约》的基础框架下，不同海域内的渔业秩序往往都经历了从区域理念到国际软法; 从国际软法到区域性渔业条约; 从区域性渔业条约到渔业合作管理机制; 从渔业合作管理机制到规则实施的过程。这些绝不仅仅是几句话、几段文字那么简单，需要有能力去制造思想，有能力去以思想为基础发展出系统化的理论体系，更需要有能力将理论体系转换成可操作性的规则。中国应该首先尝试积极参与国际海洋渔业领域基础性议题设置。议题设置既是一种议事程序权力，也是对所在社会或组织机制运行的控制权。基础性议题设置是某种渔业管理理念跃进为渔业管理标准、渔业管理宣言转变为渔业公约的机制保障。在国际社会海洋渔业领域必须积极参与，对重大国际海洋渔业事项能拿出较明确的态度和提出清晰而又具有面向解决问题意义的主张，做好随时介入的准备。中国渔业管理方案成为普遍性规则进而付诸实施的前提，是中国成功地将其核心要素设置为国际海洋渔业领域基础性议题。唯有如此，中国才能参与设计并实施新的国际战略，推动针对某项海洋渔业价值理念从理念到软法、从软法到公约的规范发展。

总体而言，受制于历史和现实因素，作为渔业大国的中国尚未成为渔业理念的主要输出者和渔业规则的主要塑造者，中国在海洋渔业规则制定上还缺乏实质影响力。国际渔业规则话语权的生成路径昭示，提升中国海洋渔业话语权应该从理念、规则和机制等角度入手，向世界贡献法律和政策层面的中国海洋渔业方案。

五、结语

《联合国海洋法公约》在半闭海的海洋渔业资源利用上存在着大量“剩余权利”，对东海、黄海以及南海建立有序、合理的渔业资源开发秩序是缺乏针对性和可操作性的。然而国际海洋渔业秩序的不足也意味着治理空间较大、治理机会较多，治理过程中面临集体行为困境时需要大国的积极推动和有力主导。区域性海洋渔业秩序的构建中需要妥善解决海域内渔业捕捞活动的增加和海域渔业治理机制相对滞后的矛盾以及国家的个别利益和海域周边国家的共同利益之间的矛盾，并以“人类命运共同体”为核心伦理基础，以可持续发展、和平、正义为价值追求，特别是突出分配正义。在区域内共同渔业利益上努力做大蛋糕，避免低效且有害的博弈。中国积极参与区域渔业秩序构建的必要性首先在于新兴大国在其中的历史责任和独特作用。与其做《公约》的维护国，不如做引领国，带动周边各国促进区域内渔业资源的可持续发展，增强各方对海洋渔业资源合作开发的参与意识，从而进一步维护《公约》重视渔业资源养护与和平使用海洋的初衷，为国际社会制度有所贡献。其次也是为了捍卫自身渔业权益立场，更好维护中国自身合法的海洋渔业权益，并进而对领土争端起到正面促进作用。在提升区域渔业秩序构建中的话语权的路径规划上，中国首先需要增强理念共识，同时提升制造思想及将思想转化为规则的能力，推动海洋渔业价值理念和制度设计从理念到软法、从软法到公约的规范发展，向世界贡献法律和政策层面的中国海洋渔业方案。