2020年10月26日，俄罗斯总统普京批准了《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》(以下称“2035北极战略”)，该战略为执行2020年3月5日签署的《2035年前俄罗斯联邦在北极地区国家政策原则》(以下称“2035北极原则”)而制定。“2035北极原则”和“2035北极战略”生效后，此前签署的同类文件(即“2020北极原则”和“2020北极战略”)失效。^①新版俄北极政策重申了俄罗斯在北极地区的国家利益和政策目标，评估了俄北极地区社会经济发展面临的风险和威胁，明确了未来15年俄北极政策的主要任务和实施措施，规定了执行该政策的主要机制、实施步骤和绩效鉴定指标。^[1]以上框架和内容与旧版俄北极政策基本一致，体现了俄北极政策的连贯性和继承性。但是受多种因素的影响，新版俄北极政策与旧版内容相比也出现了一些新变化。本文将着重解析新版俄北极政策中的变化及其产生的主要原因，并总结其特点。

① “2020北极原则”是对《2020年前及更长期内俄罗斯联邦在北极地区国家政策原则》的简称，“2020北极战略”是对《2020年前俄联邦北极地区发展和国家安全保障战略》的简称。以上两个文件分别于2008年9月和2013年2月由俄总统签署。为了表达方便，以下将“2035北极战略”和“2035北极原则”统称为新版北极政策，相应，“2020北极原则”和“2020北极战略”统称为旧版北极政策。

需要说明的是，“2035北极战略”是为了落实“2035北极原则”而制定，与此同理，“2020北极战略”也是为了执行“2020北极原则”而制定。^②因此，在分析新版俄北极政策中出现的变化时，“原则”与“战略”两个文件应该视为同一体系，否则容易引起误判，如，“2020北极原则”没有提及俄罗斯在北极地区面临的风险和威胁，而“2035北极原则”对此进行了大量论述，但是不能因此认定这是俄罗斯北极政策的新变化。毕竟，“2020北极战略”对该问题进行了详细论述。“2035北极战略”还要求俄政府在签署该战略后3个月内制定和批准落实该战略和“2035北极原则”的统一行动规划。^③行动规划与俄政府2019年12月签署的《2035年前北方海航道基础设施发展规划》是新版北极文件的一部分，本文进行对比分析时，将考虑其内容。此外，本文在分析新旧两版俄北极政策时，会结合相关政策实践进行阐述，而非仅仅简单地进行文本内容上的比较。

② 为了更好地执行“2020北极原则”和“2020北极战略”，俄政府于2014年签署了《俄联邦北极地区社会经济发展国家纲要》(实施期限至2020年)，该纲要指出了各北极联邦主体实施北极社会经济政策的具体任务。2017年俄罗斯出台了新版《俄联邦北极地区社会经济发展国家纲要》(实施期限至2025年)，该纲要提出了北极支撑区建设规划，并指出了各北极联邦主体建立支撑区的任务，增加了关于发展北方海航道和研发技术装备的子纲要。2015年俄政府批准了《北方海航道综合发展规划》(实施期限至2030年)。

③ 2020年12月，俄副总理特鲁特涅夫宣布，俄远东和北极发展部向俄政府提交了旨在执行“2035北极原则”和“2035北极战略”的行动规划草案，该草案的实施期限为2021-2024年。参见ЛенаБерезина.ВправительствовнесенановаягоспрограммаразвитияАрктической зоны.25.12.2020.https://rg.ru/2020/12/25/v-pravitelstvo-vnesena-novaia-gosprogramma-razvitiia-arkticheskoj-zony.html(访问日期：2020年12月27日)。

一、新版俄北极政策的主要变化及其特点 (一) 将气候变暖视为首要风险和威胁

旧版俄北极政策在列举“影响俄北极地区社会经济发展的关键因素”或“俄北极地区社会经济发展现状存在的风险和威胁”时，皆没有提及气候变暖这一因素。“2035北极战略”则将“北极气候剧烈变暖，速度是整个地球的2-2.5倍”视为俄北极地区发展和国家安全面临的首要风险和威胁。

旧版俄北极政策对气候变化负面影响的认识有很大局限性：涉及气候变化对基础设施的影响方面，仅限于初步评估；涉及气候变化对生态的影响方面，聚焦海洋生物的多样化；基本没有涉及气候变暖对陆地环境和公众健康的负面影响，当然也无从谈起相关措施。与旧版俄北极政策不同的是，“2035北极战略”在继承前者关注点的同时还指出，“气候变化带来新的经济机会，也给经济活动和环境带来风险”，“气候变化造成的负面生态后果可能给俄罗斯联邦乃至整个世界的经济体系、环境和安全带来全球性风险”。“2035北极战略”针对上述风险还提出了一系列应对举措，包括：使北极地区的经济和基础设施适应气候变化；建立灵活有效的信息系统，使当局和民众及时了解与气候变化相关的高危污染物和微生物的有害影响；消除气候变化对经济和人类其他活动对环境造成的不利影响以及给公共健康带来的风险，研究和评估气候变化对相关传染病和寄生虫病源头与传播途经的影响；开发和实施工程和技术解决方案，以确保基础设施在气候变暖影响下的可持续运转。此外，“2035北极战略”将“确保俄罗斯联邦北极地区的人口和领土免受自然和人为紧急情况的主要任务”作为独立标题予以突出，一一列举了相关任务，其中，包括应对气候变暖引起的紧急事态、火灾等方面。

(二) 加大对外部安全威胁和挑战的关注

在评估俄罗斯实施北极战略面临的风险和威胁，新版俄北极政策的变化不仅在于其对气候加剧变暖这一因素的定位和应对，还在于其首次直接指明了其他国际行为体对俄罗斯国家安全构成的威胁和挑战。

“2035北极原则”集中列举了俄罗斯在北极地区国家安全面临的主要挑战，这包括：(1)多个国家试图修改有关北极经济和其他活动的国际条约的基本规定，并建立国家法律规章制度，而不考虑现存的此类条约和区域合作机制；(2)关于北极海洋空间划界的国际法不完善；(3)外国和(或)国际组织阻止俄联邦在北极进行合法经济活动或其他活动；(4)某些国家增加在北极的军事存在，增加该地区冲突的可能性；(5)抹黑俄联邦在北极的活动。“2035北极战略”则两次指出，北极地区发生冲突的可能性增大。2020年10月，梅德韦杰夫在俄联邦安全委员会维护俄罗斯在北极地区的国家利益问题部门间委员会会议上指出，某些国家，尤其是包括美国在内的北约国家，正试图坚决限制俄罗斯在北极的活动，其采取的方式多种多样：从在俄罗斯边界附近增加军事活动到制裁施压，这对俄罗斯国家安全构成了直接威胁。^[2]可见，新版俄北极政策所指的安全威胁主要来自以美国为首的北约。当前俄北极军事建设体现出对美战略针对性：一方面，为了预防美国(北约)利用自身优势对俄罗斯远程打击，加紧在俄北极地区广布防空网；另一方面，对核潜艇进行更新换代，列装“锆石”“匕首”等高超音速导弹，添置作战破冰船，保持对美国的不对称优势，维持战略威慑。^[3]

(三) 北极资源开发方式的深刻变化

首先，对重点开发对象进行了调整。随着俄罗斯传统能源产地日益枯竭，寻求新产地成为当务之急。俄北极大陆架富含油气资源，^④旧版俄北极政策将开发北极大陆架油气资源视为最主要任务，试图在2020年前“实现俄联邦在开发北极大陆架矿产资源领域的竞争优势”。^[4]为此，俄罗斯积极吸引西方技术和资金，在2011—2013年相继与英国石油、埃克森美孚、意大利埃尼及挪威国家石油等西方能源公司签署北极大陆架勘探和开发协议。但近年俄罗斯改变了这一政策，将北极能源开采的主要区域转向陆地，且以举国之力优先开发液化天然气(下称LNG，主要位于亚马尔半岛和格达半岛)。“2035北极战略”还明确制定了北极LNG产量的具体指标，即在2018年生产860万吨LNG的基础上，2024年达到4300万吨，2030年达到6400万吨，2035年达到9100万吨。除了LNG，储量丰富的煤炭成为近年俄北极能源开发的重点对象。俄北极地区储存7800亿吨煤炭，占整个俄罗斯煤炭资源的一半，其中810亿吨为焦煤。^[5]旧版俄北极政策没有涉及煤炭开发，但“2035北极战略”对北极煤炭开发进行了详细规划，包括在科米共和国建立煤炭原料深加工和煤炭化工综合体；在克拉斯诺亚尔斯克边疆区建立以利用北方海航道为导向的西泰梅尔煤矿群；在楚科奇自治区开发白令煤矿原料中心。同时，“2035北极战略”对开发有色金属、贵金属和稀土矿物提出了详细的要求和规划，列举出各北极联邦主体内的相关项目或矿产区，包括在新地群岛上建立铅锌矿产资源中心；在科米共和国建立和发展纵向一体化的采矿冶金综合体，用于加工匹热娒矿床(Пижемскоеместорождение)的钛矿石和石英砂；在楚科奇自治区开发拜姆金属矿产中心(Баимскийминерально-сырьевойцентр)；在萨哈共和国开发世界上最大的稀土矿产地托姆托尔矿床(Томторское месторождение)。此外，“2035北极战略”对北极建筑材料、森林资源和生物资源加工也给予特别关注，要求建立相应基地。

④ “2035北极战略”指出，俄北极大陆架拥有超过85.1万亿立方米可燃天然气，173亿吨石油(包括凝析油)，是发展俄罗斯联邦矿产资源基地的战略储备。

其次，对开发主体和合作伙伴的选择有了新变化。长期以来，北极大陆架勘探和开采权被“俄油”和“俄气”两大国企垄断。“2035北极战略”指出要“创建和开发在大陆架上实施经济项目的新模式，以扩大私人投资者对此类项目的参与”，“在北极地区实行特殊的经济制度，促进向循环经济的过渡，对地质勘探实施私人投资”。2020年7月13日，俄总统签署《国家支持北极地区企业活动的联邦法》，明确了北极地区及其发展特殊管理制度的概念，推出一系列优惠政策和国家支持措施。^[6]旧版俄北极政策论及在北极地区的经济、科技合作时，其合作对象仅限于北极国家，而新版俄北极政策明确指出“吸引北极国家及域外国家积极参与俄联邦北极地区的互利经济合作”。实践中，俄罗斯逐步提升亚太国家在北极能源开发中的地位。新版俄北极政策出台前俄韩合资建设造船厂、中俄在亚马尔LNG、帕亚哈油田项目的合作和中日入股北极LNG-2项目皆表明俄罗斯对亚洲伙伴的重视。未来，亚洲在俄北极开发中的地位将不断上升，其中，南亚将是重要方向。2018年俄罗斯已经拉开了从北极向印度供应LNG的序幕，目前俄印正在讨论扩大北极能源合作。

再次，俄北极开发技术导向出现了新变化。在旧版俄北极政策中，俄罗斯希望引进西方先进技术开发北极能源。而新版俄北极政策强调要在俄罗斯国家的支持下，研发用于开发北极油气田的技术以及用于确保生产相关工业产品的技术；对现有海洋工程、设备和造船制业以及矿产原料中心进行改造和现代化升级，发展科学密集和高科技产业，力图在执行新的经济项目中使用俄罗斯生产的工业产品。根据“2035北极战略”，到2035年，俄北极地区将出现石化产业，形成能源和金属矿产深加工工业集群。“2035北极战略”解释北极地区对俄罗斯的重要性时，不仅从资源、航道、环境、原住民和军事五个方面加以说明，还首次强调了落实北极大型投资项目对本国生产科学密集和高科技产品的驱动作用。

总之，俄罗斯对北极资源的主要开发区域从大陆架转向陆地，重点开发对象从油气转向LNG，不过这种变化只是为适应市场和形势所做的阶段性调整，俄罗斯将北极打造成为未来国家主要能源基地的基本目标没有变化。为了应对西方经济制裁所带来的资金和技术限制，也为了调整本国顽固的能源型经济结构，在大陆架油气勘探和开发方面，俄罗斯将扩大私人投资比例，注重本国技术的研发和本地化生产，试图建立技术密集型的石化加工集群，以油气开发推动基础设施建设。同时，俄罗斯启动了北极煤炭和多个金属矿产开发项目，开始规划对木材和生物资源的深加工，利用本地自然人文特色推动旅游产品的多样化，力图实现北极经济的多元化。

(四) 全面推进俄北极统一交通体系的建设

“2020北极战略”提出要以北方海航道为主体，建设通往该航道的子午线河运、铁路交通以及航空港网络，打造集海河陆空为一体的北极统一交通系统，并使其全年运转。鉴于当时以港口、破冰船队为首的基础设施薄弱，北方海航道的运力有限，通往航道的陆地基础设施建设并非优先任务，实现北方海航道全年通航和发展过境运输尚未进入议事日程。而“2035北极战略”不仅勾画了北方海航道发展的路线图，指出了实现全年全段常态化航行和发展过境运输的具体时段，还针对建设通往北方海航道的交通线提出了具体任务。在提高航道运力和扩大航道国际利用的同时，试图在北方海航道实施船舶垄断和集装箱运输服务垄断。

1、北方海航道发展路线图及垄断性管辖

⑤ 2018年5月俄总统普京发布的“五月令”规定2024年北方海航道的运量为8000万吨。但后来部分能源项目未能按原计划推进，加上新冠疫情的影响，俄政府内部不少人认为到2024年可能只有6000万吨左右，但并为对原指标值进行修改，不过显然降低了对2030年运量的期望值(根据2019年俄远东和北极发展部的预测，到2030年北方海航道运量为1.2亿吨，如今改为9000万吨)。参见：Майский указ застрял во льдах: как найти 80 млн т грузов для Севморпути. https://www.rbc.ru/business/16/01/2019/5c3dde2f9a79471715920f53?(访问日期：2020年3月7日)；Арктика: чегождатьотновойстратегииМинвостокразвития. 01.11.2019. https://regnum.ru/news/polit/2766529.html(访问日期：2020年3月7日)。

“2035北极战略”将北方航道发展划分为三个阶段，在三个阶段中分别规划了北方海航道的发展路线。第一阶段(2020—2024)：重点加快北方海航道西部的开发，建好4艘22220型多功能核动力破冰船，16艘救援船，3艘水文船和2艘引航船；第二阶段(2025—2030)：确保北方海航道全年全段航行，再建成1艘22220型多功能核动力破冰船和2艘“领袖”超级核动力破冰船，开始建造转运国际集装箱货物的枢纽港，并开始执行北极地区河运发展方案和科考船建设；第三阶段(2031—2035)：以北方海航道为基础组建俄罗斯在世界市场上具有竞争力的国家运输干线，建成用于转运国际集装箱货物的枢纽港口，再增加1艘“领袖”超级核动力破冰船，^⑥完成北极地区航行计划和科考船队的组建。“2035北极原则”还制定了北方海航道在不同阶段的运量(见表 1)。

⑥ 根据《2035年前北方海航道基础设施发展规划》，三艘“领袖”型破冰船分别拟于2027年、2030年和2032年交付。参见УтверждёнпланразвитияинфраструктурыСеверногоморскогопутидо 2035 года.30.12.2019. http://government.ru/docs/38714/(访问日期：2020年3月7日)。

值得注意得是，“2035北极战略”提到建造转运国际集装箱货物的枢纽港，但没有明确货物转运的具体方案。俄远东发展部副部长克鲁蒂科夫(Крутиков A. В.)透露了初步方案：俄罗斯将在摩尔曼斯克和彼得罗巴甫洛夫斯克-勘察加各建一个中转港，接收源于欧洲或亚洲的货物，然后将货物集中转移到俄罗斯生产的LNG动力或者核动力冰级集装箱船上，在俄罗斯国家的担保下经北方海航道运至上述两个港口卸货，再转移到非冰级船上继续航行。^[7]克鲁蒂科夫的言论表明俄罗斯未来可能垄断欧亚之间经北方海航道的过境承运服务，且仅限于使用俄籍船。考虑到此前俄罗斯修改《俄罗斯联邦商业航行法》禁止使用外国船舶运输从俄罗斯开采的油气和煤炭，^[8]我们更有理由相信这一点。

2、推进俄北极统一交通体系建设

随着萨贝塔港投入使用，周边地区的产品找到了通往外界的“跳板”。“北纬通道-1”和“北纬通道-2”在这种情况下成为优先项目。其中东西走向的“北纬通道-1”途经奥布斯卡亚—萨列哈尔德—纳德姆—霍列伊—潘戈德—新乌连戈伊—科罗特恰耶沃，连接北部铁路和斯维尔德洛夫斯克铁路，建成后将为北方海航道增加2300万吨运量(主要货物是沿线地区生产的凝析油和石油)。南北走向的“北纬通道-2”途经奥布斯卡亚—波瓦年科沃—萨贝塔，将连接“北纬通道-1”和萨贝塔港，进而把乌拉尔、俄罗斯西部和中部的货物引向北方海航道，并为开发塔姆贝油气田奠定基础。除了两条北纬通道，俄罗斯还将优先建设因迪加深水港和索斯诺戈尔斯克-因迪加铁路项目(即巴伦支科穆尔项目)，升级纳里扬马尔海港，疏浚伯朝拉河，修建和改造瑟克特夫卡尔—乌赫塔—伯朝拉—乌辛斯克—纳里扬马尔公路，这将为周边地区的货物拖向北方海航道创造契机。目前，因迪加深水港项目已被俄政府批准，预计2025年建成，设计吞吐量为8000吨。该港口旨在转运来自科米共和国、彼尔姆边疆区、乌拉尔、克麦罗沃州和哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦乃至中国的各种货物，将其通过北方海航道运至欧美市场或亚太地区，或者进行反方向运输。因迪加港的优点是冰冻时间短，周围水深达18米，且海岸线便利，这些为阿尔汉格尔斯克港所不及。但是阿尔汉格尔斯克互联互通基础条件较好，且该地区人力资源较丰富。近年，通往阿尔汉格尔斯克的别尔科穆尔项目曾与通往因迪加的巴伦支科穆尔项目激烈竞争优先发展权。目前，政府已经批准建设巴伦支科穆尔项目，而别尔科穆尔项目仍处于论证阶段。为解决两个项目的竞争问题，阿尔汉格尔斯克州和涅涅茨自治区行政长官于2020年5月签署了一项关于共同行动的备忘录，以组建新的联邦主体。^[9]随着北极陆上石油、煤炭和金属矿产资源开发的推进，建设和升级迪克森、杜金卡、季克西和佩韦克港口势在必行。河运方面，打通了北方海航道—鄂毕河—额尔齐斯河航线，从2016年起，俄罗斯已经利用这一河海联运的方式完成多次国际运输。^[10]“2035北极战略”还要求进一步扩大北极地区河道的运力，包括白海—波罗的海航道、奥涅加河、北德维纳河、梅岑河、伯朝拉河、鄂毕河、叶尼塞河、勒拿河和科雷马河等。

为了更好地推动俄北极统一交通基础设施的建设和应对北极地区发展面临的挑战，俄政府对北极管理制度进行了改革。2019年，重组国家北极发展委员会，并赋予其更多权力，建立俄联邦远东和北极发展部，做出了关于将远东发展部的职责扩大到北极地区的决定。2020年10月21日，俄总理米舒斯京公开指出有必要改变当前多头管理的做法，对北极地区运输基础设施的发展给予整体规划。^⑦“2035北极战略”提出建立管理整个北方海航道所有水域航行的海上行动总部。

⑦ 当前国家原子能(Rosatom)公司被赋予北方海航道运营商的职能，仅负责破冰船的援助和航道沿岸港口的发展。北方海航道之外的港口和其他运输基础设施由运输部负责。详见：能源政策背景下的俄罗斯北极地区发展战略，2020年11月1日，极地与海洋门户网，http://www.polaroceanportal.com/article/3422(访问日期：2020年12月27日)。

(五) 显著提升对北极地区社会人文的关注

旧版俄北极政策体现了对北极社会民生问题的关注，但是这一关注度与对军事、能源、航道和环保的重视相差甚远，且关于俄北极居民生活水平和福利的规定比较宽泛。相比之下，新版俄北极政策对该问题提出了具体明确的任务，且首次将该地区历史文化遗迹的价值提升到新的高度。

旧版俄北极政策从能源开发、地区和平与国际合作、生态保护和航道建设四个方面界定了俄罗斯在北极的国家利益，并未提及北极社会文化方面。而新版俄北极政策在继承旧版内容的同时，还直接将确保俄北极居民的高质量生活以及保护原住民的原始栖息地和传统生活方式列为重要国家利益，将提高俄北极地区居民的生活质量作为北极政策的首要目标，并从医疗保健、卫生健康、教育、文化、体育、交通、住房和社保等方面规定了具体措施，将北极地区人口迁移增长率、失业率、新增就业岗位和平均工资作为评价北极政策实施绩效的指标(见表 2)。

“2035北极战略”从六个方面评价了北极地区对俄罗斯的重要性，包括指出“在北极地区生活19个土著民，其历史和文化遗产具有全球价值”，从而将社会文化问题与另外五个方面(资源、科技、航道、生态和军事)等量齐观。2018年9月，普京在第四届东方经济论坛上公布了在雅库茨克成立“猛犸象世界中心”的计划。俄罗斯计划投资590万美元建设克隆中心，科学家将使用冰河期的DNA进行克隆研究，猛犸象复活可能因此实现。^⑧2020年莫斯科国立大学校长表示，为了应对现代挑战，该校2021年将开设11个全新的教育专业，其中包括“北极自然和社会环境”“俄罗斯土著民语言和文化的结构和语义分析模型”。同时在2020年底选择有前途的科学领域建成7个科教学院，包括“世界文化和历史遗产保护”学院和“地球的未来和全球环境变化”学院。上述新学科将与“猛犸象世界中心”计划及其他北极问题密切相关。“2035北极战略”还计划在俄罗斯担任北极理事会主席国期间(2021—2023年)促进北极地区的可持续发展，推动保护少数民族文化遗产的联合项目。

⑧ 2012年8月西伯利亚科学家在雅库茨克发现了大量猛犸象遗存，并在象体内发现了保存完好的“活”细胞，克隆该动物的希望因此大增。雅库茨克不仅以富有钻石闻名，也是远古动物标本保存的良地。

新版俄北极政策对北极社会人文的关注还体现在旅游业方面。旧版俄北极政策主要涉及与北极自然风光相关的旅游业，包括北极光观赏、乘破冰船游览北冰洋以及参观俄罗斯北极国家公园等。而新版俄北极政策对该地区文化知识旅游和民俗旅游给予特别关注，并且分别针对具体项目对北极地区各联邦主体提出任务，包括：在涅涅茨自治区发展文化宗教民俗旅游；在阿纳德尔、佩韦克和普罗维吉尼亚村建立民俗生态旅游群；在卡累利阿共和国的各个城市发展历史文化和生态旅游；在科米共和国发展文化民俗和文化历史旅游群；在萨哈共和国发展科学、文化、民俗和探险旅游集群。

二、新版俄北极政策变化的主要原因 (一) 北极气候加剧变暖

气候变暖既给俄罗斯开发北极带来大好机遇，也给该地区的经济活动、生态环境、居民健康带来风险和挑战。这在多个方面皆对新版俄北极政策产生重要影响。

气候变暖的正面影响一直是俄罗斯开发北极的重要推手。气候变暖将不断降低北极能源开发的难度，并为能源运输带来可行航道。“2035北极战略”明确指出，由于气候变化，北方海航道作为全球性运输走廊的重要性将提高。新版俄北极政策推进北方海航道过境运输在一定程度上基于这一预期。随着北极气候加剧变暖，该地区在俄罗斯国家战略中的地位与日俱增，俄政府将北极视为俄罗斯的未来，决定在该地区扎根。在此背景下，俄政府显著提升了对北极居民生活水平和福祉的关注，并着手吸引外来人口常驻本地。

新版俄北极政策将气候变暖视为实施北极战略的首要风险和威胁并为此采取一系列措施，这主要基于气候变暖产生的负面影响。在制定“2035北极战略”之前，一系列恶性事件已经让俄政府深刻地认识到北极气候变暖对基础设施、生态环境和公众健康带来的巨大危害和威胁。2016年夏北极天气炎热，西西伯利亚的冻土层融化，75年前死于炭疽的驯鹿尸体暴露出来，病毒重见天日，疯狂肆虐，亚马尔地区几千头驯鹿因感染病毒而死亡。当地居民由于接触这些病死驯鹿和食用染病鹿肉或以鹿血为原料的食物而感染炭疽，几十人确诊患上炭疽病，其中1名儿童死于该病。^[11]2017年，亚马尔半岛和格达半岛的地表陆续冒出了七千多个鼓起的“气囊”。专家称，这可能是由于当地气温升高永冻土解冻产生大量的甲烷气体造成的。这七千多个“气囊”很可能有爆炸的危险，途经该地区的基础设施和油气管道因此处于危险状态。部分“气囊”已经在高温下爆炸，形成火山口状的水坑。^[12]至今，“气囊”和水坑仍在不断增加。2017夏，萨列哈尔德-纳德姆公路^⑨尚未完成就已经开始破裂，部分路段变得起伏陡峭。亚马尔道路管理局局长马克西姆·佩尔什克夫(МаксимПершиков)称，这种现象是近年夏天高温下永冻土融化造成的。^[13]2020年5月爆发的“诺镍漏油事故”也源于北极气候变暖：气温上升，永冻土融化，油罐下方的支架塌陷，油罐底部受到巨大冲击而破裂，最终导致了柴油泄漏。诺里尔斯克发展局局长马克西姆·米罗诺夫(Максим Миронов)呼吁从本次漏油事故中汲取教训，因为这与低估全球变暖引起的永久冻土的变化有关。^[14]2020年1月以来，西伯利亚大部分地区气温异常升高，加剧土壤水分蒸发，催生大面积森林火灾。欧洲联盟哥白尼气候变化服务项目汇总的数据显示，西伯利亚地区经历了有记录以来最热6月，气温超过往年平均水平至少5摄氏度。此外，6月中旬以来，俄罗斯西伯利亚和美国阿拉斯加部分地区起火点数量和过火面积都有所增加，导致6月二氧化碳排放量创下2003年有记录以来最高值，达到5900万吨。^[15]

⑨ 该公路位于亚马尔-涅涅茨自治区，是“北纬通道”的一部分，2011年开始动工，2020年12月全线开放使用。

北极气候变暖引起的紧急事态推动了该地区陆上交通基础设施建设。政治学家基里尔·伊斯托明(КириллИстомин)指出，亚马尔地区的流行病证实了进一步发展北极地区交通基础设施的必要性。得益于通往波瓦年科沃的铁路线，国防部得以迅速将特种部队和装备转移到炭疽爆发点，并阻止了疾病的迅速传播。否则，邻近地区克拉斯诺亚尔斯克地区和科米共和国可能受到感染，后果可能更加严重。^[16]西伯利亚炭疽病爆发后俄政府明显加快了被反复推延的萨列哈尔德-纳德姆公路的建设进度。

俄罗斯强化北极军事建设也受到了气候变化的影响。随着北极气候加剧变暖和冰雪融化，俄北部边界曾经的天然屏障不复存在，该地区面临的安全隐患增加。同时，随着气候变暖，北极地区的能源、航运和科考价值凸显，域内外国家在北极的各种活动不断增加。2018年10月，法国海军“罗纳”号支援舰在没有预先通知俄罗斯的情况下，经由北方海航道抵达美国。次月，俄国防部国家国防管理中心主任米津采夫宣布，自2019年起，将立法对外国军用舰船利用北方海航道进行限制，填补该领域的法律漏洞。2019年3月，俄罗斯规定外国军舰穿越北方海航道须提前45天向俄当局通告，莫斯科保留拒绝穿越的权利。如果外国军舰未经授权擅自通行，俄武装力量保留对其采取紧急措施的权利，包括扣押或销毁。^[17]据俄媒报道，制定更严格的新规则是因为多国海军在北极的活动加剧。^[18]因此，尽管俄罗斯已经在北极军事建设上取得显著成就，但其对北极安全问题的担忧和警惕有增无减。俄罗斯希望通过升级军事力量对外形成威慑，加强对该地区的有效控制，确保该地区领土安全和经济安全。

(二) 国际能源格局的变化

1、国际能源格局的变化对俄北极能源政策的影响

当前国际能源格局的变化表现在多个方面，其中对俄罗斯在北极地区的能源政策产生重要影响的变化集中在以下三个方面：供应增加；亚太能源市场蓬勃发展；能源产品结构发生变化(尤其是LNG在世界天然气贸易的占比大幅增加)。

由于页岩革命的蓬勃发展，美国从世界头号能源进口国一跃成为世界头号能源生产国，加上东非能源新产地的发现和中东等地能源项目产能的增加以及新能源的使用，国际能源市场上逐渐显现供过于求的局面，能源价格大幅下跌。能源价格下跌导致开发成本高昂的北极大陆架油气项目不具备盈利空间。曾被俄政府视为北极资源开发重点的什托克曼项目因美国页岩气的急剧增长和天然气价格下跌而最终“流产”。2014年以来，能源价格暴跌影响，北极大陆架油气勘探和开发陷入沉寂。能源价格低迷促使俄罗斯不得不将北极能源开发场地转向开发成本较低的陆地。

页岩革命不仅使美国实现了能源独立，还使其跻身世界主要能源出口大国之一。作为能源出口大国，美国与俄罗斯在欧洲市场展开激烈争夺，从美国对“北溪-2”的执意制裁可见一斑。美国成为能源出口商的同时，以中国为代表的亚太地区能源需求急剧攀升，世界能源贸易重心由西向东转移。国际能源署(IEA)发布的“2019年全球能源市场展望”指出，新兴市场依然是天然气需求的主要来源，尤其是在亚洲。2040年，亚洲发展中经济体的天然气需求增长将占据全球总需求增长的一半。普京总统2020年6月签署的《2035年前俄罗斯联邦能源战略》指出，中长期内俄罗斯对亚洲能源和煤炭出口将快速增加。^[19]以上是俄罗斯在开发北极能源方面更加重视亚太市场和亚太伙伴的重要原因。基于地理分割、昂贵运费和需求旺盛等因素的影响，亚太市场的能源价格长期高于北美市场和欧洲市场，形成“亚洲溢价”现象，这也是俄罗斯偏好亚洲能源市场的又一原因。

进入21世纪，LNG迅速发展。随着LNG产能增加，其贸易在全球天然气贸易中的地位逐步提升，尤其在管道基础设施薄弱的亚太地区，LNG贸易更是占据主导地位。俄北极地区陆地(尤其是亚马尔半岛)的天然气储量十分丰富，俄罗斯具有在北极陆地开发天然气的悠久历史和传统技术，拥有利用北方海航道这一捷径开展运输的优势，加上北极地区寒冷的气候有助于节约液化成本，俄罗斯在北极LNG开发成本上具备明显优势，这就不难理解俄罗斯为什么在能源价格下跌、市场竞争激烈的背景逆势而上，全力以赴在LNG下注。

随着新技术的发展、可再生能源应用的增加以及新能源产地的开发投产，加上欧盟对化石燃料的限制，未来世界油气市场向买方转变的大趋势更加明显，能源价格难有大幅提升。而2020年以来的新冠疫情使能源型经济的脆弱性进一步暴露出来。俄政府越来越意识到能源经济的弊端，决定加速改变经济结构和发展模式。为此，一方面，俄罗斯更加重视北极金属矿产、稀土矿产以及其他资源的开发，推进多元经济结构的形成；另一方面，重视研发新技术，利用能源储量优势推动能源经济的升级转型，包括发展氢能和油气深加工，向创新经济过渡。

2、国际能源格局变化对北极交通基础设施建设的传导效应

国际能源格局变化通过作用于北极能源政策而对北极交通基础设施建设产生影响。鉴于能源是北方海航道最主要的货源，^⑩能源出口方向(市场)在很大程度上决定了北方海航道开发的方向。国际能源格局的变化使俄罗斯加大北极能源开发对亚太市场的倚重，这就决定俄罗斯也必须实现北方海航道东段全年通航(航道西段在20世纪70年代末已实现全年通航)。“2035北极战略”提出在2025—2035年间建成3艘“领袖”破冰船，主要目的是利用此类船只的超级破冰能力战胜航道东部冬春两季的厚冰，实现全季全程航行，保障全年向亚太地区出口能源。

⑩ 目前，能源约占北方海航道运量的80%，北极LNG-2项目、帕亚哈项目和“东方煤炭”项目全线投产后，能源占比会更高。

国际能源格局变化推动北极能源开发主要场所从大陆架转向陆地，这也推动了陆地交通基础设施建设。曾经，“俄气”修建奥布斯卡亚—波瓦年科沃铁路正是源于开采亚马尔半岛天然气田的需要。近年，俄罗斯大力推动“北纬通道-1”和“北纬通道-2”建设基于类似的需求：上述两个通道周边富集能源，在传统能源开采地日益枯竭而北极大陆架开发受挫的情况下，开发这些能源迫在眉睫。

(三) 西方经济制裁

乌克兰危机爆发以来，西方对俄发起多轮经济制裁，封堵了俄罗斯向西方融资的渠道，也限制了俄罗斯北极开发技术的获取，对俄北极能源开发产生重要影响。

一方面，在遭受西方制裁冲击的同时，俄罗斯饱受油价、卢布“双暴跌”之苦，俄财政囊中羞涩，不得不转向本国私人投资以及兼具市场和资金优势的亚洲伙伴，尤其是中国这种在西方制裁面前保持独立政策、且具备某种技术优势的国家。另一方面，俄罗斯缺乏开发北极大陆架所需技术，不得不暂停绝大部分北极大陆架勘探。目前，普里拉兹洛姆油田是俄北极大陆架上唯一一个已经投产的项目。西方经济制裁和上文提到的能源格局变化是当前俄北极大陆架勘探开发陷入困境的主要原因，也是北极能源开发向陆地转移的主要原因。

面对西方制裁，俄罗斯除了从亚洲国家引进有关技术，还注重开发自有技术，实施进口替代政策，以增加抵抗外在风险的能力。俄工贸部长杰尼斯·曼图洛夫(ДенисМантуров)指出，2014年，俄油气行业中设备的对外依存度为60%，到2020年底将降低到43%。俄工贸部已经联合“诺瓦泰克”和“俄气”分析了2035年前俄油气行业的需求，并确定了优先领域清单，其实施将使俄罗斯在2023年之前掌握各种LNG设备的生产。^[20]

(四) 俄美大国竞争加剧

俄罗斯很好地落实了旧版北极政策对军事任务的规定，目前俄罗斯已在北极地区建立了积极运作的海岸警卫队系统和一支由俄罗斯联邦武装部队组成的通用部队(“2035北极原则”指出该部队能够确保在各种军事政治条件下的军事安全)；俄北极地区现代武器、军事和特殊设备的份额从2014年的41%增加到2019年的59%。由此，俄罗斯已经实现了对俄北极地区的控制，且在北极的军事存在远胜其他国家，那么，俄罗斯为何当前尤其关注高超音速武器的装备和北极防空建设？

这是由俄美结构性矛盾决定。2013年以来，俄罗斯开始在北极地区进行大规模军事建设。美国为了维护全球霸权，自然不允许俄罗斯在北极的权力超过自己。乌克兰危机爆发以来，俄美双方大国竞争愈演愈烈。美俄双方都试图在北极地区建立自己的主导权。近年美国在渲染俄罗斯北极威胁的同时，加强了在北极地区的存在，并强化与丹麦、挪威、加拿大等国的盟友关系，力图在北极地区对俄罗斯形成围堵之势。2018年美国“复活”第二舰队，将其作战海域扩大到巴伦支海；北约在冰岛重启军事基地，部署反潜巡逻机；美国“杜鲁门”号航母自苏联解体以来首次进入北极海域，随后北约在挪威北极地区举行冷战结束以来最大规模的联合军演“三叉戟接点2018”。2019年5月，时任美国国务卿蓬佩奥参加北极理事会部长级会议时号召该理事会关注俄罗斯在北极的军事行动，认为俄罗斯关于军舰在北方海航道通行的规定是“挑衅行为”，是“俄罗斯在北极的侵略行为的一部分”，并指出“俄罗斯的领土野心可能伴随使用暴力”。^[21]2019年3月，美军一次性出动5架B-52H战略轰炸机，飞跃挪威海逼近俄西部领土，对莫斯科和圣彼得堡实施了“模拟核轰炸”。2020年5月，美英海军联合舰驶入巴伦支海，这是20世纪80年代以来，美军舰首次进入该海域。几天后，北约空军又在瑞典和挪威领空举行了演习。俄罗斯以一国之力与美国及其盟友在北极展开全面竞争，显然不切实际，故俄罗斯选择具有明显优势的领域予以强化，形成和维持对美不对称优势。这种情况下进行武器的现代化升级，着力发展能够直接威胁美国本土的高精尖装备成为未来北极军事建设的重点。此外，随着俄美矛盾的加剧，俄罗斯在北极对美国的警惕性增强，竭力加强对美国有反导系统和战略导弹的舰船的防范，俄军事专家认为这一点对于俄罗斯的军事安全来说特别敏感。^[22]普京在2017年直线连接中特别提到这一问题：美国的核潜艇在挪威北部执勤，从这里向莫斯科发射导弹只需15分钟即可到达，俄罗斯需要关注其动态，保障边境安全。^[23]这是当前俄罗斯加快北极防空部署的重要原因。

(五) 北极开发进程的推动作用

新版俄北极政策的变化不仅受到国内外局势的影响，也与北极开发进程密切相关。尽管俄罗斯在北极地区的国家利益、政策目标和重点实施领域等方面没有变化，但基于北极开发所处阶段和政策实施的基础条件与前期不同，新政策必然会相应调整。

新版俄北极政策加大对北极社会人文的关注度，显然受到北极经济开发进程的驱动。首先，当前俄北极地区的开发处于上升期，一系列新项目的启动需要大批劳动力。而俄北极地区的贫困和失业率高于全国平均水平，近15年来，该地区人口减少了30万人，加上该地区本来已经地广人稀，人口问题成为俄北极政策实施的严重威胁。在这种情况下，俄罗斯将提高本地居民生活水平和福祉置于重要位置，在与民生密切相关的医疗保健、卫生健康、教育、文化、体育、交通、住房和社保等方面制定和实施了一系列措施。其次，北极人文旅游显然离不开陆地基础设施建设的互联互通，俄罗斯在新版北极政策关注人文旅游的条件是北极统一交通体系取得进展，尤其是北极陆地“铁公机”和河运等基础设施方面。

对商船航行的垄断性限制与北极能源开发进程密不可分。俄政府在《北方海航道发展构想草案》(2004年制定)中明确表达了“使用俄罗斯的交通船发展大规模的出口、过境和沿岸运输”这一愿望。^[24]俄总统2005年签署的《2020年前俄罗斯联邦交通战略》则强调：“使用俄企制造的俄籍船只和浮动装置确保北方海航道作为俄罗斯北极地区国家统一的交通干线。”^[25]但此后长达数十年之余，与北方海航道利用相关的北极能源项目进展缓慢，俄罗斯对商船的需求很小，故没有推进商船垄断的必要。但是随着亚马尔LNG项目的投产和北极LNG-2、帕亚哈油田、“东方煤炭”等项目的确立，有必要在短期内订购大量船只，鉴于这些船只订单不仅带来经济“红利”，还事关造船业这一具有战略意义的产业的发展，俄政府遂及时修改《俄罗斯联邦商业航行法》，禁止使用外籍船只通过北方海航道运输俄北极地区生产的油气和煤炭，以便将造船订单留在本国，实现生产的本地化。预计未来随着北方海航道上集装箱运输的增加，俄罗斯很有可能会宣布对集装箱运输服务的垄断。

装备和利用北方海航道是俄罗斯实施北极统一交通体系建设的前提。考虑到北极地区的交通状况和北方海航道作为主干线的运输地位，没有北方海航道的复兴和发展，北极统一的交通体系难以运转。相反，随着萨贝塔港投入使用，周边地区的产品找到了利用北方海航道的“跳板”。“北纬通道-1”和“北纬通道-2”在这种情况下成为优先项目，这两个项目把乌拉尔、俄罗斯西部和中部的货物引向北方海航道。在利用萨贝塔港的基础上，俄罗斯打通了额尔齐斯河—鄂毕河—北方海航道航线。

三、新版俄北极政策的主要特点

基于国内外形势的变化和北极开发所处阶段的不同，新版俄北极政策呈现出本地化、多元化、统一性和战略针对性等特点。

本地化是指推动对本国产品、技术和服务的使用，使北极开发带来的广阔机遇和丰厚利润最大化地留在本国，尤其是俄北极地区。本地化有两个典型体现：(1)利用俄罗斯对北方海航道的管辖权来垄断该航道的商船供应和集装箱承运。(2)自主研发用于开发北极油气的技术以及用于确保生产相关工业产品的技术，推行进口替代政策。俄政府当前大力推进本地化进程主要出于以下考量：第一，减少对外依赖，保障国家安全。其中，船舶的本地化生产事关海军实力的可持续性。第二，带动北极地区乃至整个国家的经济增长。第三，创造工作岗位，提高人民生活水平，助推北极劳动力短缺问题^⑪的解决。

⑪ “2035北极原则”将俄北极地区人口减少视为国家安全的首要威胁。“2035北极战略”列举“北极地区发展和国家安全的面临的威胁和挑战”时，将俄北极地区人口持续减少排在第二位(排在第一位是“北极气候加剧，速度是全球的2-2.5倍”)。

多元化是指俄罗斯更加重视资源开发对象和参与主体的多样性。不仅开发以LNG为首的油气资源，也开始积极推动对煤炭、金属、木材、石材、农产品和旅游资源的开发，且试图向原料深加工转移，发展高科技和知识密集型产业。除了鼓励国有大型公司投资北极项目外，还出台法律支持和吸引中小企业参与北极开发，鼓励私人投资参与北极大陆架油气开发项目。在国际合作中，明确表明愿与所有国家开展合作，显著提升亚太伙伴的地位。当然，多元化是有重点的多元化，LNG生产和化工将是重中之重。

统一性主要就航道开发而言，表现在三个方面：(1)对内利用北方海航道这一横贯东西的北方“大脊梁”，将原来碎片化的海陆空交通线整合起来，打造国家统一的交通体系，推动广大西伯利亚内陆地区与外界的联系。(2)对外推动北方海航道由国内能源外运干线转变为竞争力不断提升的欧亚过境走廊，将北方海航道沿线港口与大西洋、太平洋和印度洋港口连接起来，打造统一的欧亚航线。在维持与欧洲联系的同时，使俄罗斯经济进一步融入生机勃勃的亚太地区，维护俄罗斯经济的可持续发展。(3)为了推动航道的整体规划和统一管理，改革行政机构，优化管理方式。

战略针对性是指随着美国在北极加大对俄打压和抹黑，俄罗斯在安全问题上对美警惕性增强，其北极军事建设针对美国的意味越发浓厚。近年，俄罗斯举行史无前例的北极军演规模、进入北美防空识别区的频率、北极战略武器的更新程度以及防空团的部署进展清楚地证明了这一点。

四、结语

综上所述，新版俄北极政策在威胁和挑战评估、能源开发、交通基础设施建设以及社会人文等方面发生变化。以上变化主要源于北极气候加剧变暖、国际能源格局的变化、西方经济制裁、俄美大国竞争的加剧和北极开发进程的推进。随着气候变暖和海冰融化，航道利用及能源开发的经济性提升，气候变化带来的正面影响一直是俄罗斯开发北极的重要动力。但新版俄北极政策的显著变化主要基于气候变暖的负面影响，这包括破坏基础设施的稳定性，冷冻土融化释放病毒和甲烷，威胁公共健康，破坏海洋和陆地生态环境。同时，气候变暖使俄北极地区曾经的冰雪屏障消失，俄边界安全问题凸显。尽管俄罗斯已经在北极军事建设上取得显著成就，但其对北极安全问题的担忧仍然有增无减。俄美结构性矛盾也增加了俄罗斯对北极安全问题的关注。随着美国页岩革命的发展，俄美在能源方面的竞争加大，西方制裁不仅是对乌克兰危机的反应，也是俄美大国竞争(既包括政治军事方面，也包括能源方面)的一个表现和结果。西方制裁对北极能源开发的影响既体现在技术限制上，也体现在资金缺口上。国际能源格局的变化无论对能源开发，还是对航道建设皆产生重大影响。鉴于俄北极能源是航道最主要货源，能源开发是航道开发的动力，北极能源政策的调整势必引起航道政策的变化。此外，俄北极军事建设优先方向的变化、北极统一交通体系的推进以及对北极社会人文关注的增加皆基于前期政策的实施成果和进展状态，以上变化受到北极自身开发进程的推动。受上述因素的影响，俄罗斯新版北极政策呈现出本地化、多元化、统一性和战略针对性等特点。

上述变化与特点在中短期内具有可持续性，必将对中国和中俄北极合作产生重要影响。新版北极政策透露如下信号：近期俄罗斯将对气候变暖的负面影响、北极环境保护和北极社会人文领域更加重视(包括提高土著民生活水平、保护和宣传北极历史文化遗产，开发民俗文化旅游等)，并就此扩大国际合作，还将抓住一切有利时机在北极能源开发和基础设施建设方面积极推动国际合作，^⑫以上领域也应该是2021—2023年俄罗斯担任北极理事会主席国期间的主推议题，也是中短期俄北极政策的优先方向，我国应有所准备和预判。一方面要加大相关领域科研力度，提高我国在北极理事会的话语权，承担北极治理的责任，推进“北极人类命运共同体”建设。另一方面，我国利用世界能源格局变化和西方制裁以及北极开发推进为我国带来的良好机遇，发挥我国市场、资金和技术优势，增加我国在北极的存在，推动“冰上丝绸之路”建设。其间，不仅要注意把握俄北极政策实施的轻重缓急，摸清新出台的优惠制度，以提高合作效率与效益，还要预判俄罗斯进口替代政策、俄罗斯北极船舶垄断和集装箱运输垄断给我国带来的影响，利用自身优势深化和巩固中俄北极合作。此外，中国推动中俄共建“冰上丝绸之路”不仅要倚重俄罗斯，也要借助第三方力量。一方面，加大与其他北极国家的合作，使俄罗斯与其他北极国家形成竞争，增强我们的有利地位，提高俄罗斯的合作积极性。另一方面，加大与其他非北极国家的合作，既要吸引这些国家通过中国公司利用北方海航道，也要与他们一起维护域外国家的合法权益。

⑫ 尤其是吸引国际社会对俄北极地区油气、煤炭和金属矿产项目的投资，以及对领袖型核动力破冰船、海港和通往海港的大型铁路项目的投资。