数字技术的引入正在引起行政行为的范式革命，^[1]在法治政府发展的当前阶段，数字治理已经不仅是一种治理技术或治理方法，其本身就是某种意义上的具体行政行为。^[2]党的十九届五中全会指出，加强数字政府建设，不断提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。然而，部分地方政府在其数字治理中存在重视数字、留痕、技术等形式，轻视质量、效率、人文关怀等价值的“数字形式主义”倾向。这就意味着行政行为和数字治理有可能被虚质化，不但无法完成法治政府的数字化转型目标，而且会因为数字化本身的惯性导致政府陷入被技术架空的决策困境。因此，厘清并破解数字形式主义背后的治理问题成为法治政府建设不容回避的任务。

一、法治政府建设的“数字陷阱”

随着互联网技术的普及和我国行政体制改革的逐步深入，数字政府建设已经成为法治政府建设中的重要一环。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。”^[3]《法治政府建设实施纲要(2021－2025年)》亦提出，要“全面建设数字法治政府，运用技术手段促进依法行政，实现政府治理信息化与法治化深度融合”。^[4]数字政务勾勒出了政府治理能力现代化的美丽图景：更透明的行政决策过程、更高的公民参与度、更优质的公共服务等。^[5]在数字治理理论的愿景中，数字技术能从提升公共服务组织的效率以及降低社会组织管理过程中的信息成本两方面为政府治理赋能，^[6][7]最终在整体上提升社会治理的效能，增强政府治理行为的回应性。^[8]

但数字政府的建设不会一蹴而就，有时地方政府的数字治理举措存在“高科技、低效能”的现象，^[9]进而导致数字化政务的推进并没有显著提升人民对于政府服务的满意度。^[10]公共管理研究称这类现象为“数字形式主义”“智能官僚主义”或“数字留痕主义”。^[11]在基层社会治理领域，“形式”主要指会议、文件、档案、程序规章、量化标准等工作方式，“主义”则表现为以大量重复、低效、表象的形式来掩盖工作目标，进而出现脱离实际的工作作风。^[12]数字形式主义研究所指向的现象也是大体一致的，例如，部分地方政府过于重视电子政务系统中的数目字管理，催生出“公众号点赞数”等无意义的考核指标；部分政务app、小程序呈现出重复化、僵尸化、低能化的特点。

上述批判指出了地方政府开展数字治理的不足之处，也隐含着数字治理中存在的观念冲突，而观念冲突将模糊公共政策讨论的焦点。从公共管理学界对于数字形式主义的探讨来看，数字形式主义作为干部群众对于数字治理不满的“集合体”受到关注，相比之下，行政法学界对于数字形式主义的研究兴趣并不高涨。究其原因，现代行政法具有“重视程序大过实体”的传统，^[1]以“留痕主义”为代表的数字治理行为提升了执法的能见度，^[2]①在某种程度上迎合了行政程序正当性原则。但值得注意的是，技术对于当下行政行为的影响已经远超程序法所及的范畴，一旦数字形式主义在行政行为中产生惯性，数字治理将会被懒政架空。行政系统如何引入数字技术、用好数字技术已经成为依法行政下的核心问题，而认清数字形式主义问题的实质是讨论当前数字治理中出现的种种弊端的逻辑起点。

① 需要指出的是，当行政决策所依据的算法较为复杂时，“算法黑箱”又会降低决策过程的能见度。

二、数字形式主义的“迷思” (一) 现象：“数据治理”是一种权力滥用吗

数据是数字治理最为直观的特征，地方政府在数字治理中的“数据治理”行为也是数字形式主义研究所集中批判的对象。政府以打造“面子工程”的方式盲目追求可量化行政指标固然是不可取的，^[13]没有意义的绩效考核指标会带来资源浪费。问题在于，所谓数据治理是数字治理发展的必经阶段，还是一种亟需得到纠正的错误。

党的十九大以来，党中央、国务院先后印发了《法治政府建设实施纲要(2015－2020年)》《法治政府建设实施纲要(2021－2025年)》(下称“纲要”)，部分地方政府随后出台了相应的法治政府指标评估体系。^[14]法治在价值、基本内容和技术角度上具有一定的共同性和普适性，是法治政府建设指标的逻辑前提。^[15]而党中央将法治政府评价指标纳入地方政府的绩效考核，确保法治政府建设成为地方政府的直接竞争动力，^[16]是为了避免行政绩效考核落入“形式化、口号化、实用化和利益化”困境所作出的现实选择。^[17]

明确现阶段下数字政务建设的目标将更有利于我们理解数据治理与行政权力之间的关系。“纲要”为数字治理所设定的具体目标是“促进依法行政”，如果简要概括依法行政的含义，就是行政机关的行为必须具有“合法律性”，就是加强法律对行政权力的监督与制约，“用法治给行政权力定规矩、划界限”。^[18]在行政系统中推行数据绩效考核，在内部行政行为中以客观标准替代领导干部的主观判断，是防止独断专行滋生权力腐败的一种方法。例如，贵阳市于2016年着手推进“数据铁笼”工程，提出要运用大数据手段，实现政府权力运行全覆盖、监管过程“全留痕”“三重一大”监管和两个责任落实，减少和消除权力寻租空间，完善监督和技术反腐体系，促进党风廉政建设，提升政府治理能力，为国家“把权力关进制度笼子里”提供可复制推广的贵州经验和模式。^[19]和所有的电子数据指标一样，“权力铁笼”的算法可能存在着很大的优化空间，但权力铁笼计划本身所揭示的道理是，将数据治理引入行政系统时，摆在决策者面前的是一道选择题，而非填空题。选择题的答案总是“更优的”，而不一定是“最优的”。而当我们将地方政府崇尚数据的态度作为一种批判对象时，讨论的终点将自然而然地导向“摒弃数目字追求，注重人文关怀”的政策建议。^[20]这样的政策建议所隐含的结论就是地方政府应当减弱其对于数字指标的关注，那么除了数字之外，还有更好的指标来提升行政决策的公正性吗？与任何主观化的指标相比，电子数据绩效的算法都是相对透明的。数据考核指标的种种不合理之处马上受到了社会各界关注和批评，其实就是决策相对透明的表征。更为重要的是，在承受批评的基础上，数字治理的算法是可以不断优化的。

重视数据是互联网生态的基本守则之一，也是数字政府不可或缺的思维方式，^[21](P27-37)而养成数据思维的第一步就是学会“用数据说话”。数据治理是数字治理的一种初级形态，地方政府要想实现由数据治理到数字治理的跨越，首要任务是不断提升数据指标设定的合理性，而不是削弱数据的“话语权”。

(二) 制度：数字治理被科层体制“绑架”了吗

有研究主张，“认为数字技术占主导影响官僚制的数字优化论”和“认为维系官僚科层制在政府的主导地位和存在价值的数字工具论”都是片面的，数字治理和科层体制之间存在相互优化作用。^[22]但在当前数字形式主义的研究视角下，这种观点似乎过于乐观了，最起码“相互优化”并不会自动发生。已经有相当多的研究从科层制的视角解构数字形式主义的生成逻辑。有研究提出，数字形式主义是官僚系统中形式主义的新变种，其异化表现为“数字工程”“数字挂帅”以及“数字变通”，导致数字减负起到了反作用。^[23]有研究将科层制下的数字形式主义分为“冗余型”“迎合—展示型”“争议型”和“执行扭曲型”四种类型。^[11]有研究认为，数字形式主义是科层体制内目标置换效应、执行偏差、上下级之间的压力传导、单一性激励机制、问责机制异化共同作用的结果。^[13]

倘若仅从科层制的角度理解数字形式主义，我们得出的结论将是数字技术是科层制内的被决定因素，数字形式主义下的种种现象，不过是始终存在于科层系统中的官僚主义、形式主义的新型表现。循着这一逻辑，数字技术被科层体制绑架，只会固化原有的权力体系，无法帮助后者突围。^[24]而在事实层面，数字治理中的形式主义和官僚体制语境下的形式主义并非一一对应关系。以政务平台建设中的“信息孤岛”现象为例，有研究指出所谓“信息孤岛”现象，归根结底是官僚主义在新时期下的产物。^[25]回顾数字互联网的发展历史，平台内部出现类似于信息孤岛的数据交流障碍，其实是数据中台(可以理解为数据在各个部门间的交换中介)不成熟时的常见问题，数字政务平台也将通过完善数据中台建设解决信息孤岛的问题。^[21](P89-98)

科层制的弊端固然是数字治理需要破除的障碍之一，但数字技术与行政体制的关系并不遵循一方决定另一方的逻辑架构，将数字技术引入行政系统是一个搭建式的过程，在这个过程中，行政系统应当首先明确自身的改革需求，进而对数字技术开展渐进式的引入，最终以数字技术重塑行政体制和公共服务场景。

(三) 价值：数字形式主义违背了什么价值

对于数字形式主义的批判，往往伴随着对数字治理所秉持的技术理性的批判。在技术理性修辞下，数字技术追求效率的特性与官僚制度的工具理性不谋而合，^[26]二者共同剥夺了人的自主性，最终将导致人的客体化。^[27]

数字治理中的技术理性修辞可能产生于一种望文生义式的误会，伦理学上技术理性的主要表现之一是追求规则与目标一致性的计算伦理，^[28]而韦伯科层制理论中的工具理性则表现为关注达成目标的手段而非目标本身，^[26]二者不应被混为一谈。抛开具体的概念辨析，技术理性或工具理性修辞的盲点在于，其将地方政府开展数字治理的效率导向和以人为本的价值导向置于对立关系。而着眼于数字治理发展的现实，当下干部群众在数字政务中缺乏获得感的主要原因正是数字政务缺乏效率。《人民日报》曾对6077名干部群众进行问卷调查，其结果显示，受访者最常遇到的五种“智能官僚主义”现象是: 1、工作群要求24小时即时响应(42.20%); 2、反复填写相同材料，补台账，应付各种检查、命令和汇报(42.03%); 3、工作微信群和政务办公群成为“晒调研走访里程”“晒摆拍”“晒加班”的“秀”(41.85%); 4、每日打卡，“列队”回复，事事留痕(40.83%); 5、信息化学习、宣传内容缺乏可读性，往往是各部门之间自吹自擂(39.56%)。^[29]上述现象中的后四种都降低了基层政府的办事效率。

从当前数字形式主义的表现形式上看，破除数字官僚主义的关键就在于提高数字政务资源的利用效率，成本收益分析与数字治理以人为本的价值追求并不矛盾。为了避免产生混淆，本文避免使用伦理学或政治学理论中的概念，而使用“技术合理性”这一表述。

(四) 数字法治政府建设的逻辑起点

重新审视数字形式主义在现象、制度和价值层面所引发的批评，数字形式主义背后的关键问题无法被简单归结于官僚系统对数字技术的绑架，或数字技术的冷漠特质削弱了治理的效能。破除数字形式主义，最终还是要回到数字法治政府建设的逻辑起点上来。

1、法治政府是数字政府的核心

数字政府是法治政府建设规划中的重要环节，是法治政府建设的关键举措，因此数字政府建设最终要服务于法治政府建设的目的。在这样的前提下，所谓数字形式主义中的“目标置换”效应只能解释地方数字治理中出现的阶段性问题，而真正需要警惕的是数字系统的引入创造出的行政权力真空。信息的重复收集问题就揭示了地方数字政府在数据管理职能上的混乱，目前各省份的大数据管理机构属于地方政务中的新增模块，其性质和职能尚未实现标准化管理。有些地方大数据机构属于政府职能部门，而另一些属于事业单位。^②因此，从更深层意义上解决数字形式主义的问题，还是要回到法治政府建设中的政府权力清单上来。

② 例如，四川省大数据中心的性质是事业单位，而北京市大数据管理局是北京市经济和信息化局加挂牌子的机构，但二者都属于各自地方上的“大数据机构”。

同时，法治政府并不是数字技术创新的前沿阵地，数字政务系统并非当然承继互联网数字系统中的技术问题，这就要求数字政府建设既要尊重互联网思维，又不能囿于一般意义上的互联网思维，最终还是要通过行政手段重新挖掘数字技术的应用价值。再以数据收集为例，商用互联网平台深谙数据的价值，他们致力于收集、管理、分析用户数据，^[30]其中既包括用户的个人信息等静态数据，也包括用户在其使用过程中产生的动态数据。但在电子政务的语境下，数据的互通和共享似乎成为一个难以解决的顽疾。^[31]有学者提出，电子政务数据难以流通和共享的原因是越有价值的数据，其持有方就越是缺乏共享的激励，最终形成“有用的数据难共享，共享的数据没人用”的困局。^[32]这一逻辑在商用互联网平台的市场竞争环境下是共识，在电子政务的语境下却未必成立。首先，数据的大规模聚合和流动会促成数据的多元、多维开发，从而极大提升数据的价值，而这种价值的提升并非是排他的。^[33]因为数据价值的提升所产生的利益并不排他，商业互联网中涌现出企业之间的利益分配困境。在互联网企业的竞争中，数据共享所面临的难题是高价值数据持有方与低价值数据持有方如何分配数据聚合流动所产生的利益。这一难题在电子政务中却并不突出，尤其当各数据持有方实际上是同一行政单位的不同部分时。即便存在类似的问题，政府也没有理由受制于存在于市场中的集体行动困境，而应当主动打破数据壁垒，充分发挥电子政务数据的价值。其次，商用互联网平台及其用户之间就数据收集问题存在紧张关系，平台可能会利用数据开展“大数据杀熟”等剥削性的营销手段。行政部门对于数据的收集和利用目前还远达不到滥用的程度，目前青岛市已经拥有公共数据开放平台，其所定义的数据范围较为狭窄，仅包括公交车线路、常住人口分布情况等一般公共数据。只要增强行政部门收集和利用数据的合规管理，充分保障公民的知情权，根据具体场景控制政务平台所收集个人信息的颗粒度，电子政务数据将在优化政府服务、充分了解群众需求、公共安全危机预防、地方人才引进竞争等方面有广阔应用前景。并且，经过大量数据集学习的深度学习算法还可能对城市治理的诸多问题给出更优的解决方案。

2、什么是数字技术的人性化

在明确政府部门职能的前提下，法治政府对数字技术运用的要点仍然是数字合规和数字技术的合理性。现阶段的数字政府技术合理性包括三方面：(1)成本收益分析是地方政府在进行数字项目规划和管理的首要依据，而群众满意度应是数字法治政府项目评价的重要标准；(2)技术容错率是技术合理性不可或缺的组成部分，地方政府部门不应以“没有系统权限”等理由拒绝合理的系统变更请求，而应减少群众和企业办事过程中的数字系统风险；(3)数字技术应促进公共服务资源分配的公平性，这就要求在开展数字治理的过程中充分考虑到地方政府之间的区域差异、城乡差异，保护数字弱势群体的合法权益。

三、技术合理性原则下的数字治理完善 (一) 以行政算法治理推进依法行政

所谓行政算法治理，是政府针对其作为内部行政行为和外部行政行为依据的算法开展自我审查。行政算法治理需要完成两方面任务：其一是去除地方政府数字考核绩效中的冗余项目，减少“面子工程”对于行政资源的浪费。在社会各界的监督下，这一议程已经得到了推进。其二是警惕行政机关在开展数字决策时，决策所依据的算法中存在偏见因素，即所谓“数字杀伤性武器”。^[34](P12-13)虽然在国内行政算法决策的实际应用中，还鲜少有难以解释的决策模型见诸报道，在政治责任的限定下，政府部门对于算法决策的应用会比私营企业更加谨慎，但为了应对潜在的数字杀伤性武器风险，法律应当将算法决策作为一种具体行政行为纳入行政实体法和程序法框架下，并在算法决策被大规模应用前出台行政算法决策的解释和监督制度。

在行政算法治理中，需要注意的问题是算法决策的程序和实质是一体化的，而真正的行政程序其实发生在算法制定(包括数据收集、算法训练、决策因素权重调整等流程)的阶段，这意味着行政法有必要对算法治理行为进行单独立法，或者进行系统性的法律调适。

(二) 以搭建式进路引入数字技术

将行政需求明确为数字治理的技术语境具有两层含义：首先，行政系统引入数字技术的前提是地方政府存在相应的治理或体制改革需求，进而通过逐步引入数字技术提升治理效能; 其次，数字治理的技术语境不同于商业互联网的技术语境，部分数字治理所面临的技术问题和商业互联网中的技术问题有所区别。

各地“一网通办”平台的建设过程充分体现了政府对于数字技术的搭建式引入，“一网通办”平台的产生首先源于地方政府解决老百姓“办证难”等问题的治理需求。在一网通办平台的建设过程中，地方政府首先注意到要通过引入信息系统解决老百姓办事成本高、行政信息流不畅通的问题。^[35](P15-21)随着一网通平台的逐步完善，政府需要通过确定部门职责的边界来设定平台前端的服务接口，这样一网通平台就从技术上促使地方政府明确了各个部门间的权力清单。一网通平台建设的下一步应致力于突破线上服务场景对于线下服务场景的复刻式模仿，提升数字系统服务质量的上限。政府可以通过建设更加完善的数据中台收集用户数据，训练出智能化更高的算法。更加智能的行政算法可以自动检测用户的行政办事要求，智能获取相应信息，实现行政场景的重塑。行政场景的重塑又将涉及行政实体法和程序法的相应调整，由此开启行政系统和数字技术之间新一轮的良性循环。

在上述过程中，政府首先明确了需要通过数字技术满足的治理需求，又在数字平台的建设过程中发现了需要通过优化行政体制满足的技术需求，可以说，行政系统和数字技术的良性互动是在二者相互满足需求的过程中实现的。

电子政务数据流通困难的真正原因在于数据标准的不统一以及电子政务接口运营方缺乏收集和管理数据的激励。浙江省出台了《数字化改革术语定义》《数字化改革公共数据目录编制规范》《数字化改革公共数据分类分级指南》，数据的标准化是政府建立公共数据中台，进而解决信息孤岛问题的起点。地方数字政务平台的数据利用也应选择搭建式路径，先从规范数据收集环节做起，扩展合法收集数据的范围，建立电子政务数据的标准，进而逐步挖掘数据的价值，解决公共数据共享中可能存在的利益分配问题。

(三) 以成本收益审查实现治理系统迭代

数字治理中技术合理性的首要标准是成本收益分析，只有让数字技术发挥效率优势，数字治理才真正步入了实质化发展轨道。首先，地方政府应当正视其在数字治理中的资源约束问题，对于部分因基础设施建设等资源约束而暂时无法实现的数字治理场景，政府部门可以依旧采用线下服务模式。当采取线上线下服务相结合的方式时，应当保证这种结合的办事效率确实高于线下服务模式。其次，地方政府应加强对于数字治理项目建设的统一协调领导，建立数字治理项目的效率考核制度，通过在事前开展项目审查和事后调查群众满意度的方式确保政府对于数字治理项目的投入有助于提升群众的办事效率。对于已经投入运营但实际效果不佳的数字治理项目，政府应及时予以优化或停运，避免出现数字政务的“僵尸化”“重复化”等情况。最后，政府应基于服务目标的实际情况差异化分配行政资源，避免数字治理带来“数字鸿沟”。例如，青岛市数字政务平台推出“老人专区”，以较大的字体和朴素的界面美工为老年人群体使用政务平台提供了便利，体现出数字政务对于“数字弱势群体”的关怀。政府还可以进一步精细化线上线下行政服务之间的资源分配，根据群众的实际需求保留一定数量的人工服务窗口，摆脱对于数字办公的形式化依赖。

四、法治政府数字化的可能举措

2016年，国务院发布了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，提出加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，并开始推行政务“全国一网通办”的建设试点。目前，各地已经纷纷开始建设数字政务系统的尝试，其功能基本覆盖了税务、医保、生活缴费等人民群众的日常需求，部分政务系统尝试对行政服务进行“门户式”整合，提升了政务效率。数字政务的普遍推行还在一定程度上与“放管服”改革相呼应，我国在一些国际组织展开的有关电子政务排名稳步提升，成为全球电子政务水平进步速度最快的国家之一。^[36]例如，青岛市的数字政务系统建设也取得了相当突出的成就，2020年青岛市在智慧政务系统上试行“无感审批”，力求对群众和企业的办事需求实现智能预判、智能处理。但从技术合理性的角度，各地的数字政务建设尚有改进空间。

目前，各地政务平台app的评分普遍偏低。以青岛市为例，其电子政务门户app“爱山东青e办”在iOS应用市场上的评分是3.8分，虽然在整体上属于评分较高的电子政务平台，但还未能达到领先水平(上海市电子政务平台“随申办”评分为3.1分，北京市电子政务平台“北京通”评分为2.5分，深圳市电子政务平台“i深圳”评分为4.3分)。本文根据对网络评价的汇总和实际测试，梳理青岛市电子政务平台存在的问题如下：1、用户的认知资源是有限的，而政务平台功能的“高大全”造成了用户额外的学习成本和信息负载。“爱山东青e办”的功能覆盖了人力资源和社会保障、医疗保险、出入境手续办理等政务办事模块，包括地铁公交购票、教育平台、地图导航等便民服务模块，还包括崂山旅游服务模块。这样全面的功能设计未必能适应群众应急办事的需求。政务平台内置了内容搜索功能，但是经实际测试，^③该搜索并不能实际导引至相关应用。即便政府优化app的搜索功能，数量繁多的搜索结果仍然可能造成用户的认知负担，除非app内部嵌入了基于大数据和机器学习技术的智能搜索，政务平台与用户交互的第一选择仍然应该是界面模块，而不是搜索功能。2、独立的小型政务或服务app与功能高度集成的政务平台并立，这些小型政务app缺乏有效的维护，并且可能造成用户的认知混乱。青岛人社app的流量接口与“爱山东青e办”是互通的，作为政务办事的常用模块，该app可以成为内嵌于政务平台的应用模块。青岛的地铁乘车服务也是政务平台的功能之一，单独的交通服务app和小程序已经可以满足用户的乘车需要，同样基于用户认知资源有限的前提，各个电子政务端口没有必要围绕同一种便民服务功能开展常态化的多渠道竞争。3、政务平台的基础设施建设仍有待加强。政务平台中的部分服务模块具有季节性，如义务教育入学手续办理模块，这些模块在特定的时期可能会迎来使用高峰期，此时如果平台的服务器建设缺乏相应准备，将会导致业务办理受到影响。

③ 测试过程如下：在搜索栏中输入“疫情”，得出的结果是青岛市疫情动态，这属于平台上的内容信息，而并未对应到疫情返乡政策查询等实际存在的功能模块。

为了更好地发挥政务平台对于依法行政的助推作用，有关部门可以对政务平台的建设做出如下改进：1、推进政务平台建设的体制机制改革，通过设立专门的政务平台建设工作小组，基于用户实际使用需求，对平台功能设置进行统筹协调，使电子政务建设和行政体制改革深度融合，同时提升政务平台的建设效率。2、明确政务平台的功能定位，对功能模块进行简化，并整合政务平台的核心功能。政务平台的功能模块应当以地方政府权力清单中的行政处罚、行政审批等具体行政行为为基本参照，在政府具体行政行为以外的功能均属于辅助功能。政务平台的使用群体以本地市民为主，可以考虑将旅游导航模块转移至总体普及率更高的微信小程序平台。对于地铁乘车缴费等便民服务功能，有关部门可以考虑将其打包，整合为政务平台中的一个模块，明确便民服务在政务平台中的辅助功能定位。3、提高政务平台建设资源的配置效率，根据对各项行政服务使用频率的预期合理调配服务器等基础资源。同时，可以通过删除冗余的服务接口节约政务平台的运营成本。

五、结语

数字治理引发了行政法领域的范式变革，其影响涉及内部行政行为和外部行政行为两个领域，重新定义了行政程序与行政实体，甚至使得行政立法和行政执法之间的界限变得模糊不清。数字政府的建设是搭建式的过程，数字治理所要解决的关键问题也将是分阶段的。形式主义在科层制中是一个贬义词，而在数字治理中可能是一个修辞陷阱。随着决策算法被全面引入行政过程和行政算法深度的逐渐提升，数字形式主义将不再是一个问题，无形的行政决策过程才是依法行政所面临的严峻挑战。