中国经济在经历了30多年的高速增长后，于2012年以来，发生了根本性变化，“经济增速换挡回落，从高速增长转为中高速增长”^[1]，进入了新常态。经济形势的变化使我国的价格运行出现了新特征，价格管理必须适应这些新变化，不仅要实现物价稳定，还要为经济结构的改善与优化提供内在动力，因为价格是引导市场主体调整自身行为、实现资源合理配置的主要途径和手段。由此，对价格管理目标、重点、模式及政策组合等问题进行探析，研究经济新常态下价格管理体制与模式的创新就显得尤为重要。

改革开放以来，作为经济体制改革先导的价格管理体制改革，经历了一个由计划经济体制下的直接管理向市场经济体制下的间接管理转变的过程。以邓小平南巡讲话为界，我国的价格改革可分为改革完善传统计划价格管理体制时期和创建新的市场价格体制时期。^[2]第一时期，改革完善传统计划价格管理体制时期(1977—1992年)。新中国成立初期，为了稳定和巩固社会经济秩序，我国采取了高度集中的价格管理和固定牌价制度。这种高度集中的价格管理体制，严重扭曲了价格形成机制，抑制了经济发展的内在活力。到20世纪70年代，经济发展停滞不前，物资严重短缺，居民消费水平极度低下。建立合理的价格体系，理顺比价体系和差价体系，使价格能够灵活准确地反映产品价值和供求关系，为经济发展注入活力就成为当务之急。1977年4月开始启动了以建立价格体系为目标的价格改革，缩小政府定价的范围，允许部分商品企业自主定价，形成了政府定价与市场定价并存的价格“双轨制”，市场形成价格的范围进一步扩大。这一时期改革的路径是：调整“集权”与“放权”的关系，在计划经济体制的框架下，给地方和企业下放一定的权力，由单一的政府定价演变为价格“双轨制”。第二时期，创建市场价格体制时期(1992年至今)。上一时期价格体制改革中，随着市场定价范围的扩大，改革的价值取向受到质疑，“姓资”“姓社”问题成为无法逾越的障碍，计划经济体制框架下的价格改革难以为继。1992年2月邓小平南巡讲话解决了计划与市场的关系问题，随后的十四大明确了市场化改革的目标取向。由此，价格体制改革的路径发生了根本性改变，彻底打破了计划经济体制的框架，开始创建新的市场价格体制。

纵观改革的全过程，我国价格管理体制改革的轨迹是：高度集中的国家定价—计划内、计划外并存的价格“双轨制”—扩大国家定价范围，限制市场定价—创建市场定价机制，塑造微观市场主体—完善市场定价制度，建立价格调控体系。这一改革轨迹表现出一系列实质性的特征。

1992年以前，改革的目标定位为建立和完善计划经济体制下的合理价格体系，力求在有计划的商品经济体制框架下，建立一种以计划调节为主、市场调节为辅的价格管理体制。1992年以后，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，价格管理体制改革的目标转变为创建新的市场价格体制，让市场机制在价格形成中发挥基础性作用，建立市场经济条件下的合理价格体系。

1992年以前，服从于以计划调节为主、市场调节为辅的需要，主要商品价格由国家计划定价，价格并不反映商品成本变化和供求关系，价格形成机制严重扭曲。1992年以后，除少数政府定价的商品外，绝大多数商品价格形成以商品价值和供求关系为基础，理顺了比价、差价体系，价格形成机制逐渐合理化、科学化。

计划经济体制下的定价主体为国家政府，以相关研究决策部门理论测算价格和经济发展需要，由国家统一定价。市场经济体制下，定价主体转变为微观市场主体，企业根据商品成本变化和市场供求关系自主定价，商品定价成为企业内部行为。

原来的价格管理模式是由国家统一定价，实行直接管理，管理手段单一。市场价格体制中，价格管理模式主要借助经济、法律手段，实行间接管理，价格管理的职能不再是简单地进行产品定价，而是优化价格运行环境，维持正常价格秩序。

经济进入新常态，是“十三五”开局之初学界与政界对我国当前经济形势和未来走势的一个科学研判。经济新常态预示着我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。2014年12月9—11日的中央经济工作会议指出：经济发展呈现出增长速度从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。经济新常态下，价格运行面临新形势，表现出新特征，价格管理面临新挑战。

2016年全球经济增速为2.2%，世界经济发展趋势表现为“五低二高”，即低经济增长、低国际贸易流量、低通货膨胀、低投资增长、低利率；高债务水平和高度依赖货币政策。^[3]这种状况在2017年略有改善，但没有发生根本性好转。世界经济增长动能不足，股市、汇市等金融市场以及大宗商品市场震荡加剧，对国内经济和价格运行产生直接影响。特别是国际市场需求的大幅萎缩，使国内产能过剩矛盾更加突出，大宗商品、加工制成品等价格低位盘整。加之，发达国家为摆脱颓势实施再工业化，贸易保护主义抬头，致使我国外贸疲弱的压力短期内难以明显缓解，贸易顺差将会继续收窄，价格运行环境将进一步恶化。

国内经济运行中，产能过剩、金融风险、内生动力不足、区域分化等矛盾不断积聚。我国工业产能过剩行业不仅表现在钢铁、有色金属等传统行业方面，而且扩展到风电、光伏、碳纤维等新兴战略性产业上，呈现出行业面广、绝对过剩程度高的特点。而过剩行业的投资仍在增长，使过剩程度进一步加剧。从总体看，产能过剩在未来一段时间仍将困扰工业品价格运行。同时，地方政府偿债水平居高不下，财政收支矛盾凸显。商业银行和其他金融机构受利益需求驱动，大规模扩张影子银行业务，累积的金融风险不断上升，金融市场动荡加剧。金融市场动荡必然影响商品市场运行，系统性风险增大，价格管理的难度进一步增强。

经济进入新常态以来，价格运行结构发生了变化，CPI与PPI“正负背离”。自2012年2月以来，PPI持续了长达4年多的负增长，终端消费价格与上游出厂价格走势背离。CPI虽然整体涨幅较低，但民生商品涨幅明显，特别是服务类价格涨幅较大。CPI与PPI之间的缺口呈扩大趋势，接近历史最大值。2016年CPI增长2.0%，PPI增长-1.4%，分别较2015年上涨0.6和3.8个百分点^[4]，自2016年9月，PPI同比由负转正，涨幅快速上扬，CPI与PPI之间的缺口缩窄，受大宗商品价格上涨形成的短期成本上升、去产能推动煤炭等能源价格上涨和食品价格上涨等因素影响，产出收缩和通货膨胀的预期受到关注，前期无通胀预期被打破，通货膨胀率上行压力加大。

一方面，经济运行的宏观环境更加复杂多变，不确定性、风险性不断加大；另一方面，市场主体发育不成熟，法律法规不完善，诚信体系不健全，竞争文化相对缺失，加之传统需求减弱的新常态下，企业竞争进一步加剧，就使得市场秩序更加复杂，价格形势更加严峻，致使价格运行的不确定性、不稳定性进一步增强，均为价格监管带来了困难。

新常态下为激发市场活力，增强内生动力，必将进一步缩减政府直接定价的范围，而以反映市场供求关系的市场价格引导资源合理配置，实现帕累托最优。政府的主要职能则是从价格行为、价格形成、价格调控三个层面进行价格管理，为价格运行创造良好环境。总的来看，新常态下政府价格管理面临下面三方面挑战。

价格行为管理包括政府直接定价和规范、指导生产经营者价格行为两个方面。从政府直接定价角度看，其定价职能逐步弱化，但定价的规范化、科学化要求提高，由单纯的具体定价转变为生成新的价格机制，政府如何加强成本监审、规范定价程序、以合理的价格信号引导市场资源配置则成为其定价职能的主要内涵。这比单纯的履行定价职能难度要高得多、复杂得多。

从规范、指导生产经营者价格行为角度看，新常态下，随着经济结构的调整和创新驱动战略的实施，各种新业态、新技术、新产业、新产品蓬勃发展，使得市场供求规律、成本构成等发生了一系列新的变化，影响定价的因素更加多元化、复杂化；企业内部价格管理制度建设滞后、定价方法陈旧、定价程序不规范，不能很好地反映市场供求关系变化；政府部门的价格服务体系不健全，不能有效地规范、引导企业的价格行为；国家制定的相关政策、法规往往滞后，难于有效地规范、引导生产经营者合理定价。

价格形成的管理是通过调控引导价格形成的基本要素，管理和调控市场主体、市场机制及市场供求，使之形成合理的价格。新常态下价格形成的管理面临更深层次的挑战：首先，市场发育层次低，市场体系不完善。一方面，批发市场、期货市场、能源市场、资源市场发展滞后，市场垄断还没有彻底打破，存在着地区、部门之间的封锁和交易壁垒；另一方面，非公开化、非契约化、非货币化交易活动大量存在。加之，企业对政府的依赖关系还没有彻底改变，市场主体发育不成熟，影响着市场价格形成的合理化。其次，配套机制改革滞后，价格形成协调机制缺失。价格形成机制改革是一项全面的系统工程，需要经济体制中相关的配套机制改革作支撑。价格机制是由价格形成、价格监管、价格调控等各个环节构成的一个机制体系，价格机制改革必须与相关环节的改革配套实施，相互促进。由于相关配套改革滞后，相互协调机制缺失，使价格形成机制改革深化的难度增大，收效甚微。最后，价格监管滞后，监管方式陈旧单一。价格监管主要通过事前约束和事后控制来影响价格形成和变化，即通过自律和他律双重控制以实现监管目标。由于价格监管体系不健全、监管方式单一，一方面，在价格形成中市场主体缺乏自觉运用各种价格规范、约束自己行为的意识和预警，不能有效地进行自我控制；另一方面，也难于借助监督检查对其进行事后约束，及时矫正市场活动中的各种价格违法行为。特别是各种新业态、新技术、新产业、新产品及“互联网+”的发展，价格管理的新问题层出不穷，价格违法行为呈现出“主体多元化、表现多样化、行为隐蔽化、原因复杂化”^[5]等特点，价格监管的难度进一步增大。

新常态下的价格运行使原有的宏观调控体系已难以适应。第一，价格调控体系不健全，对各市场主体无法进行有效的利益约束，导致市场形成价格机制的效用大打折扣。第二，价格调节的产品储备与基金制度发展滞后。调节市场供求关系、避免人为操纵等非市场因素影响，防止商品价格大幅波动的重要途径是建立重要商品储备体系和价格调节基金制度。目前，我国重要商品的储备体系建设严重滞后，储备种类单一，数量有限，加之价格调节基金制度严重缺失，直接影响着价格宏观调控的效果。第三，价格监测预警能力较低。现行的价格监测还主要停留在传统检测领域，价格监测领域狭窄、价格舆情监测预警滞后等，致使价格监测的内容、重点、强度、频次等已不能适应新常态下经济运行的需要。

市场经济体制下，必须缩小政府定价的范围，强化市场定价职能。由此，必须准确界定政府职能，推行定价项目清单管理制度，以明确政府定价范围，确保政府在定价目录之外再无定价权。另外，建立政府定价目录动态调整机制，进一步完善政府定价制度，增强政府定价的科学性和规范性。

加强成本监审，使价格既能反映生产成本变化，又能反映市场供求关系；既能反映厂商利益目标，又能兼顾社会福利目标。必须科学确定政府定价依据、定价程序、定价方法，构建新的价格机制，有效约束政府定价行为，最大限度减少自由裁量权，推进政府定价公开化、透明化。

随着价格改革的不断深化，价格决策权进一步放开，价格管理机构的主要职能也随之转变，其主要任务是指导和帮助企业加强成本核算，规范定价程序，建立内部价格管理制度，构建市场价格形成机制，规范企业的价格行为。

从企业价格管理的实际需要出发，成立专门的价格管理机构，配备专职人员，进行专业化管理；由物价管理部门对价格管理人员进行业务培训，实行持证上岗，提高价格管理的业务水平。

形成成本、费用审核严格和制定程序规范、决策科学的价格管理制度，使价格能够真正反映产品价值和市场供求关系，构建市场价格机制。

通过提供市场和价格信息服务，帮助企业熟悉国家价格政策和法规，开展价格事务咨询等，使企业及时了解市场供求变动趋势，掌握市场价格竞争技巧，自觉规范自己的价格行为，合理有效地解决价格纠纷。

针对农产品价格不合理、形成机制扭曲、国内外价格缺乏联动、农业资源环境恶化等突出问题，必须创新完善农产品价格形成机制。结合农业生产的区域特点，推行差异化目标价格政策，有效调动农民生产积极性；加快农产品市场体系建设，创新物流模式，实现农产品合理流通；促使主要农产品价格与国际价格接轨，解决国内外农产品价格倒挂问题，防止财政补贴资金外流。

能源资源等垄断性行业，往往在价格制定和调整上主观性较大，价格形成更多地取决于企业和政府进行谈判与博弈的能力与程度，且价格形成多采用成本定价法，造成企业虚报成本，价格高起。引进竞争机制，推进能源资源价格市场化，形成既有利于提高资源配置效率，又有利于促进社会福利水平的定价机制。

要有效解决医疗服务价格扭曲，老百姓看病难、看病贵等问题，必须创新医疗服务价格形成机制，对基本医疗服务项目实行政府指导价，而非基本医疗服务项目则实行市场调节价。建立“以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制”^[6]，彻底改变药品、医用材料价格与医疗服务价格严重不合理的局面，促使医疗服务价格合理化。

目前公用事业和公益性服务价格形成不合理，既不反映成本变化，也不反映市场需求程度，更不反映资本运作的效率，造成资源浪费严重。对此，要创新价格形成机制，促进公用事业和公益性服务行业健康有序持续发展。

新常态下，价格调控的目标和重点已发生了变化，宏观调控目标从传统的以靶心为中心的“点调控”转变为以区间管理为特征的“区间调控”，调控的重点由“需求方调控”转变为“供给方调控”，由“全面调控”转变为“结构性调控”。^[7]由此，需要创新宏观调控模式，以增强价格调控的有效性、准确性。

一是要明确新常态下价格宏观调控的目标，注意长期目标与短期目标、物价调控目标与其他调控目标相兼顾。新常态下宏观调控目标除传统的四大目标之外，还有收入增长、风险防范、环境改善、结构调整等，是由多重目标构成的一个复杂的目标体系。调控目标的多重性很容易造成目标之间的冲突、多变、调控滞后和调控结果失衡。因此，宏观调控要从传统的“点调控”转变为以区间管理为特征的“区间调控”，物价变化只要在可容忍的范围内，就不应将其作为首要目标。二是要创新调控手段，采用结构性货币政策和财政政策，对物价的二元分化进行有效的定向调控。三是要完善物价宏观调控的法律制度，政府要依据相关法律进行事中、事后监管，运用制度进行持续性约束。

针对复杂多变的市场价格，加强价格监测网点质量建设，做好价格实时监测直报体系的数据报送工作。构建价格大数据平台，加强价格监测数据的分析运用和信息发布，及时发现倾向性、潜在性的价格异常波动问题，准确研判价格走势，提高价格监测预警的准确性和前瞻性。

根据《陕西省定价目录》(2015年版)，政府定价的产品仅剩供排水、电力、燃气、供热、交通运输、环境保护、教育、医疗服务、养老服务、殡葬服务、文化旅游、房地产及物业服务、重要专业服务等13个种类。清单内的商品和服务价格实行政府定价或政府指导价，清单外的商品和服务价格由经营者遵循公平、合法、诚实信用的原则自主制定。目录清单实质上就是各级政府定价的权力清单和责任清单。地方政府要明确自己的权限和职责，制定公开透明的定价规则，完善定价机制，切实行使好价格管理职能。

农产品、能源、医疗服务、资源环境、旅游交通、公用事业和公益性服务等领域，是目前价格改革的重点领域，也是难啃的“硬骨头”。这些领域的改革难以一步到位，需要逐步有序推进。地方政府价格工作的重心首先应放在机制建设上，建立灵活动态调整的定价机制、价格调节机制及合理的补偿机制，推进其价格形成市场化。

深入研究新业态、新技术、新产业的价格运行特点，结合执法实际，制定出一批符合行业特点、具有一般性的价格监管办法和行为规范，以指导执法实践，强化价格监督。建立“网格化”市场价格监管模式，及时依法查处价格违法行为，强化监管力度。

预期在目前CPI与PPI趋势变化相背离，一些重要商品价格时有波动的情况下，价格调控的重心是稳定居民价格预期。由此，要完善价格信息发布制度，对市场价格实时监测，建立预警体系，以及时准确地把握市场价格变化，合理引导预期。

价格服务是目前价格管理工作的短板，一方面，还没有建立高效便捷的价格信息服务平台；另一方面，价格服务方式单一，涉猎范围狭窄。必须结合现代信息技术，创新价格服务方式，建立全覆盖、高效率的信息服务平台，实时监测、及时发布价格信息，为企业价格制定、居民消费提供高效便捷的价格服务。