军民融合发展已经上升为国家战略，军民融合产业基地为实现全要素、多领域、高效率的深度融合搭建了平台。自2002年国家批准四川绵阳科技城为第一个国家级军民融合性质的产业园区以来，截至2016年1月，工信部分批认定了333家国家新型工业化产业示范基地，其中军民结合产业示范基地共有32家，占总数的10%。32家军民结合产业示范基地分布在北京、河北、福建、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、广东、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川、云南、贵州、重庆、陕西、甘肃、内蒙古等22个省、自治区和直辖市。其中，东部11家，中部9家，西部12家，东、中、西部协调发展的格局基本形成。军民融合产业基地对区域经济发展产生的辐射作用已成为不争的事实，但十多年的发展，在运行管理方面存在诸多问题，需要解决。

陕西高端军工资源雄厚，军工规模居全国之首，涉及航空、航天、兵器、船舶、电子、核工业六大军工行业，军工科技人员12.07万人，占全国40%以上，人才总量和科技成果占全国四分之一，综合实力居全国首位，为军民融合奠定了坚实基础。^[1]截至目前，全省军民融合创新型企业500余家，在陕军工单位投资或参股的各类民品企业达300多家，其中收入过10亿元的2家，过5亿元的12家，过亿元的50多家。

现已形成了西安阎良国家航空高技术产业基地、西安国家民用航天产业基地、西安兵器工业科技产业基地、西安船舶科技产业园、汉中航空产业园、渭南蒲城通用航空产业园等各具特色的六大军民融合产业基地(见表 1)，已开发出包括民用飞机、航天运载动力和卫星应用、汽车及零部件、特种化工及民爆器材、能源设备、新材料等上千种民用产品。^[2]

表 1

表 1 六大军民融合产业基地简况表 基地名称 基地性质 时间、地点 基地定位 主要依托单位 西安阎良国家航空高技术产业基地 国家航空高技术产业基地 2004.3 西安阎良区 整机制造、零部件及航空装备制造、航空新材料、航空维修、飞行培训、航空旅游业 第一飞机设计研究院、西安飞机工业(集团)有限公司、中国飞行试验研究院等 西安国家民用航天产业基地 西安国家民用航天产业基地 2006.11 西安长安区 以航天运载动力和空间有效载荷为主的航天产业，以卫星通信、导航、遥感为主的卫星应用产业，以及以航天信息技术、微电子、新型航天材料和航天特种技术应用为主的民用航天产业 航天四院、五院西安分院、六院、九院771所、中国卫通 西安兵器工业科技产业基地 国家军民融合新型工业化示范基地 2009.6 西安经开区 现代装备制造、光电信息、新材料、新能源等兵器特色产业 西北工业集团、北方光电集团、特种能源集团 西安船舶科技产业园 国内一流的船舶设备配套及水中兵器研发生产销售服务一体化基地 2009.7 西安高新区 船舶设备配套及水中兵器 西船公司联合所属企事业单位 汉中航空产业园 国家新型工业化产业示范基地(军民结合) 2011.12 汉中城固县 中型运输机、特种飞机和民用飞机为主的世界涡桨类飞机 中航陕飞公司、燎原公司 渭南蒲城通用航空产业园 中国民用航空局批准建设的国内唯一的通用航空试点园区 2006.11 渭南蒲城 通用飞机总装制造为主导产业，逐步形成研发、制造、维修、培训、航展产业集群发展的航空高技术园区 西安阎良国家航空高技术产业基地

表 1 六大军民融合产业基地简况表

(1) 大企业牵引。Guerrieri和Pietrobelli认为产业园区有马歇尔式、中心-轮轴式、卫星式三种。陕西军民融合产业基地属于中心-轮轴式，即基地有大型军工龙头企业类似于中心锚，周边围绕龙头企业聚集了大量的配套企业和相关服务机构形成轮轴。

(2) 政府大力支持。政府主导型是基地的典型特征，基地的管理机构或是政府派出或是具有军工背景的公司，进行投资建设、组织领导、基地规划、招商引资与政策扶持。比如2005年3月开工建设的西安阎良国家航空高技术产业基地建设工程，陕西省、西安市财政在“十一五”期间累计投入直接建设资金3亿元。

(3) 大项目支撑。航空、航天、船舶等行业投资量大、周期长、高新技术支持、行业壁垒高，研发、生产项目需要相关单位具有一定的实力。比如西安国家民用航天产业基地截至2015年底正在建设以及前期筹建项目135个，总投资超过千亿元。

(4) 地理位置集中。基地选址多在西安，集聚程度高。主要是基于工业园区选址理论，政府优惠政策、靠近科研机构、土地成本低廉且有供应交通便捷、配套的服务业繁荣、生活环境品质高等优点。

(5) 与政府战略相关。基地建设体现着国家战略与区域战略，体现着国家航天、航空、武器装备等产业的战略思路，符合国家“一带一路”经济带战略、关中-天水经济区建设战略需求，通过将基地打造成面向区域的工业转型升级示范基地以及面向战区的军事保障基地，对经济带上的发展起到了重要的辐射带动作用。

(6) 进入深化发展阶段。经过十年左右的运行，基地初具规模、产业链已经形成，经营业绩凸显，进入需要进一步整合资源、完善机制的深化发展阶段。2013年六大基地工业总产值排名为西安阎良国家航空高技术产业基地300亿元、西安兵器工业科技产业基地200亿元、西安国家民用航天产业基地134亿元、汉中航空产业园100亿元、西安船舶科技产业园70亿元、渭南蒲城通用航空产业园30亿元，对拉动经济发展作出了贡献。

图 1

图 1 六大基地工业总产值排名图

存在的总体问题是对陕西经济增长的贡献与其拥有的资源不相称。根据上文数据，2013年六大基地工业总产值合计为834亿元，同年陕西工业总产值为8 911.64亿元，基地产值占工业总产值的9.36%；规模以上工业产值7 358.56亿元，基地产值占规模以上工业产值的11.3%；目前陕西军民品比例为6:4，较部分省市的3:7甚至2:8差距很大^[3]，这暴露出来基地在运行管理方面存在着诸多问题。管理是基地的催化剂，是提高军民融合度的有力推手，需要对陕西军民融合产业基地运行管理情况进行分析。

管理体制是指基地领导系统中权力的划分、机构的设置及其相互关系的制度。六大基地管理体制情况见表 2。可见，基地管理体制形式有管理委员会与公司制两种。在管委会形式下，作为政府派出机构主要履行的是政府的行政管理职能，包括行政许可、行政处罚、行政检查等，而运行管理职能相对薄弱；在公司制形式下，尽管初衷是强化基地的市场化运营，但由于大股东是政府或者国有军工央企，依然带有明显的行政管理色彩，市场力量作用微弱。

表 2

表 2 六大军民融合产业基地管理体制情况表 基地名称 建设合作单位 管理体制 西安阎良国家航空高技术产业基地 国家和省市的重点产业化项目 管委会，是西安市人民政府派出机构，为正局级建制的事业单位，负责基地的规划、建设、开发与管理 西安国家民用航天产业基地 陕西省政府和西安市政府联合中国航天科技集团公司共同建设。属省市共管，与央企共建模式 管委会，作为西安市政府的派出机构，赋予市级经济管理权限，行使政府有关部门管理职能。管委会现设有办公室、经济商务发展局、人事劳动社会保障局、财政局、规划建设局、招商局、环保分局、国土分局、综合执法分局、土地储备中心等部门，下辖西安航天基地投资发展有限公司 西安兵器工业科技产业基地 中国兵器工业集团公司与陕西省战略合作项目 管委会，中国兵器工业集团公司与西安市人民政府共同成立 兵器工业集团公司注册组建北方发展投资有限公司，对基地“统一规划、统一建设、统一管理” 西安船舶科技产业园 中船重工集团公司 西船公司(中船重工的派出机构) 汉中航空产业园 中航工业集团与省、市政府共建 管委会，下设“一办三局”，综合办公室、国土资源局、规划建设环保局、经济发展合作局；创建建设投资有限责任公司、创新创业有限责任公司2个国有独资公司行使管理权力 渭南蒲城通用航空产业园 西安阎良国家航空高技术产业基地管委会发起成立了陕西内府通用航空产业发展有限公司，公司采取市场化运营模式 陕西内府通用航空发展有限公司是开发建设单位(西安阎良国家航空高技术产业基地管委会发起成立)

表 2 六大军民融合产业基地管理体制情况表

六大基地均有战略规划、空间布局、市场定位。譬如阎良航空基地目标是打造中国最适合发展民用航空产业的区域，秉承“产业链构建，集群化发展，园区化承载”的理念，坚持实施“项目带动”和“产业聚集”战略，着力构建“一基地四园区”的空间发展格局。但基地战略规划主要基于自身条件制定，对外部的环境因素、竞争格局、经济新常态分析不充分、把握不透彻，过分强调基地的“战略新兴产业”属性，基地定位模糊、核心竞争力不鲜明。自2008年大型客机项目启动以来，国内形成了航空产业发展热潮，在多个城市形成航空产业园区，如果仅仅定位为“中国航空城”或者“中国的西雅图”的航空产业基地就不足以凸显其特色。

市场化运作是军民融合产业基地的发展方向。由于基地管理机构和主要入驻单位具有政府、军企的背景，主导产品需求方是多为机构消费者，所以对需求信息不敏感、市场培育不充分、营销工作薄弱。譬如对于航空市场，有专家指出，“近几年，每年飞机市场需求量大概200~300架，未来需求量年1 000架左右将是通用航空器市场的最高点。按照每年需求1 000架来计算，假设一个企业能够卖出100架，那么全国有10个飞机制造企业就够了；如果说卖50架也能保证不亏，那全国最多也仅仅需要20家飞机制造企业。”“全世界一年的需求量也不过3 000架，而且飞机是订单生产，不像汽车一样生产出来摆在那里等人光顾。”^[4]这将导致航空基地因为市场限制而难以发展。

科技融合是推进军民深度融合的核心内容，基地主要方式^[5]及其实现途径见表 3。目前基地科技融合以军转民为主，“十二五”期间陕西国防科技系统承担了16 500余项科研项目，获得专利授权7 326项，转化开发了2 000余种民用产品。尽管省内许多高新技术企业研发实力很强、研发成果增长快，但由于基地以军工龙头单位为主，而非军工单位主要是作为辅助角色进行配套，所以民企研发尽管能够填补军工空白，但不是主流。

表 3

表 3 基地科技融合方式与实现途径表 科技融合方式 实现途径 范例 军工科技转移 军工单位直接生产民品 参股控股民企 科技服务平台 孵化器 西安近代化学研究所“模拟公司制”形式 西北工业技术研究院“技术+资本”的创新“孵化”之路 西北有色院“三位一体、母体控股、股权激励、资本运作”模式 西安科技大市场技术转移服务平台 两用技术研发与转化 产学研结合 军民合作开发 科技服务平台 孵化器 西安科技大市场技术转移服务平台 民用先进技术融入军工 与军工合作 科技服务平台 孵化器 天和防务“技术转让+联合生产”的军贸模式 西安科技大市场技术转移服务平台

表 3 基地科技融合方式与实现途径表

(1) 产业链简单堆砌。目前陕西军民融合产业基地产业链已经形成，“链效应”显现，但存在一些突出问题：一是对产业链的认识有偏差。简单追求“全产业链”，认为把研发、制造、运营甚至所有相关业务凑齐就形成了产业链，而忽视了其中的有机联系，导致配套单位在能力、资源、理念等方面的不匹配。二是与地方产业基础有所脱离。陕西省除了军工特质明显的航空航天产业以外，化工、汽车、电子信息、新材料、医药、装备制造等产业潜力巨大，基地如果过分强调依据现有的军工优势，而不注重寻求与地方支柱产业的契合点，就会导致不接地气。三是产业配套率低。军工企事业单位进入基地的驱动力是规划政策、基础设施等的吸引，基地军工自身依然处于研发、生产、销售一体化的“大而全”，导致基地内部产业链衔接程度低、产品配套率约在30%左右。四是基地龙头企业品牌产品与产业链不是完全相关。譬如阎良航空基地龙头企业是西安飞机工业(集团)有限责任公司，其不仅有主打的航空产品，也有非航空产品，如“西沃牌”豪华大客车与“西飞牌”铝型材、金属挂板等，并也已经成为名牌，使基地出现非主流产业链。

(2) 民企进入困难。相对于军工实力的强大，民品单位比较弱小，主要是产业链上的配套企业。民口企事业单位虽然已经有300余家，承担的任务从低端配套提高到关键分系统层面，成长起来了一批以天和防务公司为代表的具有军民通用技术、形成50多款军民融合产品的民营资本，但大多民营企业依然存在信息不灵敏、军品资质缺乏、产品信任度较低、资金与人才压力等问题，一些具有民用前景的国防科技成果滞留在军口而难以为民企采用。

管理体制是基地发展的制度保障，建议基地增设运行管理机构，即在保留管委会行政管理职能的基础上，强化基地的运行管理职能。基地建设初期管委会的主要职能是供应低价土地、落实优惠政策、进行规划建设和日常行政事务等，随着基地进入正常的发展期，政策条例的不断细化、法律法规的酝酿出台，这部分管理工作更加程序化。因此，建议成立常设的基地运行管理委员会，负责进行环境预测、战略决策、需求分析，探求科技成果转化的促进方式，优化产业链凸显特色，从事基地宣传与产品推广活动，推出有效的激励与考核制度等；建立基地联席会议制度，促进基地使军民之间、科研与生产之间、产业链上相关企业之间定期交换意见、互通信息，及时发现并解决问题；设立非常设的专家咨询委员会，对基地重大决策和重大项目进行论证和评估。

航空、航天、兵器等军工产业在其他省区都拥有着良好的基础和强大的实力，如果将基地笼统地定位为“航空城”“航天基地”“兵器园区”等，难免出现产业趋同、重复建设和恶性竞争现象。譬如，我国航空园区定位见表 4。可见，北京航空产业园、天津滨海航空城特色鲜明，分别为“飞行器心脏研制基地”与“直升机的摇篮”。而阎良航空基地尽管是国内最早的以大型飞机为长线、支线飞机为中线、通用飞机为短线的三机并举“全产业链”式的“民营航空资本高地”，但与其他航空园区的界定较为模糊，特色不十分鲜明，应根据其核心竞争力进行更能凸显特色的基地定位。

表 4

表 4 我国航空园区定位表 基地名称 时间 定位 性质 西安阎良国家航空 高技术产业基地 2004.3 以整机制造为主干产业，以航空发动机、机载系统、航空大部件、航空新材料为分支产业，以航空零部件加工、航空维修、转包生产、航空教育培训、航空旅游博览等为配套产业的全产业链体系 民营航空资本高地 珠海航空产业园 2008.11 飞机总装、飞机零部件加工制造、数控中心、航空维护、航空维修与大修、航空服务和航空物流等 国际一流航空制造产业基地 北京航空产业园 2009.7 航空发动机研发、试验、部件制造、维修和国际交流 飞行器“心脏”研制基地 长春航空产业园 2010.7 航空发动机零部件、电动客车及专用车、动力锂离子电池、风力发电及设备制造、燃气轮机发电、汽车零部件 与汽车工业结合最紧密的航空产业园 南昌航空工业城 2009.12 国际航空转包生产基地和国产大飞机零部件研发制造 离国产商用大飞机最近的航空业基地 天津滨海航空城 2009.10 机场营运保障、航空教学科研培训、航空制造、航空物流、航空设备维修 中国直升机的摇篮 成飞航空高科技 产业园 2011.3 高端航空模具、航空机载产品、民用飞机维修 航空配套产品集散地 沈阳航空产业园 2009.1 飞机机体、动力系统、电器电缆、控制和机载设备 东北老工业基地航空产业园 宝鸡航空装备产业园 2009.9 航空武器装备、导航系统和航行安全监测系统 航空业信息产品集散基地 株洲航空城 2008.7 中小型飞机整机、通用发动机 最古老的航空基地 贵安新区民用航空 产业园 2015.10 围绕民用航空产业配套的制造、研发和服务等领域展开，发展以民用飞机零部件制造、标准件和元器件以及航空材料配套等为重点的研发制造项目，重点发展航空标准件、铸锻件和零组件、航空机载件、航空零部件转包 航空零部件配套产业集聚区

表 4 我国航空园区定位表

(1) 军品相对稳定的政府公关策略。“保军”是军工单位的基本职责，也是基地的根本任务之一，由于军品的计划性很强，一旦有了订单营销策略就相对稳定，因此在军品方面，应该制定适宜的政府公关策略。

(2) 民品机动灵活的营销策略。民品市场需求变化大，竞争激烈，需要提升营销力，尤其要重视三方面工作：一是强化市场信息收集工作。广泛、及时、准确地收集市场信息，建立民品市场信息管理系统，依托信息处理技术，分析需求的走向、寻求竞争优势。二是个性鲜明的STP策略。六大基地应根据自身的实际，在进行市场细分的基础上找到目标市场，然后进行市场定位，塑造特色鲜明的基地形象。三是响应需求的4P策略。行业特征决定了基地主打产品属于工业品，机构是主要客户，个性化的产品策略，适宜的价格策略，较短的渠道策略与以人员、公关为主的促销策略是培育稳定客户群的主要举措。

(1) 支持基地军工科研单位体制改革。突破体制性障碍是促进军工科研单位科技成果转化的关键，西安光机所和西北有色院是陕西省主推的“一院一所”创新模式。西安光机所秉承“参股不控股、寓监管于服务”，参股企业并将股权转化为资本，反哺科研或接力孵化；西北有色院的“三位一体、母体控股、股权激励、资本运作”的创新模式，可为控股公司提供技术支撑，参与公司的决策，通过分红进行反哺。可见军工科研院所体制改革可以采用不同的形式，但总体方向是进行公司化改制，改变仅完成国家国防科研任务的状况，重视科研成果产业化，通过参股企业提供技术，获取分红，反哺院所。

(2) 搭建科技成果转化服务平台。军民科技信息沟通、军用技术向地方扩散、民用技术向军方渗透需要交流、交易、共享的中介服务平台。2011年由西安市科技局和西安高新区管委会共建的西安科技大市场构建了以技术转移服务为核心的市场化平台服务体系，汇聚了900多家高校院所和军工单位、7 300多项技术成果、共享仪器设备9 000多台套，促成军民科技成果相互转化。

(3) 创建军民科技融合网络平台。建设“互联网+科技服务”新业态虚拟孵化平台，汇聚科技成果信息，为科研院所、高校与企业提供在线对接、技术评估、在线签约、担保支付、交易指导等服务，为企业购买各类科技成果提供高效便捷的一站式服务。

(4) 科技信息发布会。掌握与统计军民前沿、先进技术和资源信息，跟踪科研动态、集中公开发布不涉密的军工科研信息及其民口最新研发成果信息。

(5) 军民联合科技项目攻关。对于一些关键技术、核心技术及其孵化出来的军民结合项目，可形成基地的联合攻关项目，通过基地研发基金、政府科研经费对项目资助，以项目为纽带，建立产学研相结合的军民科技创新小组开展联合攻关。

如果与产业链不相关的企业进入基地不但不能产生聚集效应，反而争夺资源和区位优势, 从而削弱基地竞争力。基地应该进行产业链优化：一是强化核心竞争力，围绕核心竞争力^[6]，对入驻企业进行审视，在理念、资源、能力等方面形成高度一致的产业链，而对于属于基地产业链但实力不匹配的企业要设法促使其朝着与产业链相匹配的方向发展，对基地中非产业链上的企业进行限制或者调整，扭转“简单堆砌”现象。二是重视与地方优势产业的融合。航空、航天、兵器等军工产业产业链条长、辐射作用强，与陕西的装备制造、汽车、电子信息、新材料、化工等产业有许多关联，寻求契合点、充实产业链、提高区域的产品配套率，充分发挥产业的引领作用。三是理性分析非主流产业链，合理取舍，对于名牌可适当保留，促使其成为主流产业链的分支，而对于非名牌应该舍弃。

基地“民参军”主要有两种，一是与军工产业链做配套的民企，二是直接作为合作者。对于前者途径有孕育或参股民企的方式，对于后者途径有项目合作与民企参股军工的方式。

(1) 孕育或者参股民企。孕育方式就是建立科技产品和技术成果项目库，利用基地孵化器、创业园孕育民企，同时设立军民融合创业投资基金，按照“孵化器(创业园)+创投基金”的方式，分时间、按计划、有步骤地逐步推进科技型民企的建立；参股民企方式就是鼓励军工企事业单位参股、收购与兼并地方企业，并对之进行改造，尤其是对其中信息局限、创新资源匮乏、产品科技含量低的企业注入技术、派出人才、实现与军工的融合。

(2) 项目合作与民企参股控股军工。根据“大项目”的陕西模式，可以以科研项目或产业化项目为纽带，对有一定实力的、能够通过竞标承担军工项目的民企协助其获得资质认证，利用其优势资源开展合作，共同进行项目的实施；在民口企事业单位中选择和推动一批符合条件、实力雄厚的民企实现上市，通过股权运作参股、控股、兼并、收购等方式参与军口的改制，实现军民优势资源的互动。

综上所述，政府主导型的陕西军民融合产业基地管理模式导致市场化的运行管理相对薄弱。基地进入平稳期时，政府主要责任应该是制定政策、法律法规、提供公共服务，而不是进行业务管理。因此，基地应该强化运行管理，促进“陕西模式”基地军民的深度融合。