清朝末年，中国社会局势动荡不安。清光绪二十六年(1900) ，西方列强发动了八国联军侵华战争，慈禧太后携光绪帝远逃至西安，翌年与入侵中国的西方殖民国家签订了丧权辱国的《辛丑和约》，使中国完全沦为半殖民地半封建社会，给人民带来了空前的灾难，清朝的统治也江河日下，岌岌可危。光绪二十七年(1901) ，清政府在巨大的内外压力下，进行了涉及政治、经济、军事、法律、教育等方面的改革，史称“清末新政”。 在晚清这一动荡不安的历史时期，近代社会所萌生的新文明、新思想、新文化等，有力地冲击着腐朽的清朝封建统治政权。清政府统治阶级为了维护、延续其封建统治，想尽了各种办法。新政改革是晚清政府的最后一次自救举措，但无论这一时期的改革成功与否，其改革本身的历史价值，在这动荡不安、社会面临巨大变革的特殊时期，远远大于其结果。

一、清末农业改良政策的提出

农业是经济发展的基础。在近代社会，随着清王朝的不断腐败，国家经济日益衰败，中国传统农业也迅速衰落。面对这一时代困境，一场伴随新政改革的农业改良逐渐拉开了帷幕。

(一) 农业改良思想的形成

以农为本是几千年来中华民族一直坚守的生存法则。近代以降，中国封建政府落后愚昧，远离近代先进科技文明，传统农业也萎靡不振。伴随着西方殖民国家的炮火，西方先进的农业科技文明、农学也渐渐传入中国，打开了国人眼界，近代开眼看世界的先进知识分子们日益认识到传统农业的落后。随着西方农学思想的传播，近代国人在农业思想上有了较大的转变。

这一时期一些先进的知识分子开始不断探索，农业改良思想开始出现了新的变化。首先，将农业的发展视为工商业发展的基础，并将农、工、商看作不可分割的整体。其次，开始重视农学与农业教育，并引进西方先进的生产工具和生产技术，逐步改善我国落后的农业生产。同时，清政府在中央设立了专门管理农业的机构，在地方设立了相应的分支机构。以上转变，对于之后农业改良政策的提出作了思想准备。

(二) 农业改良政策的提出

甲午战争中国的惨败，宣告了以“自强”“求富”为口号的洋务运动破产，对中国的政治格局、社会发展、国民经济均产生了重大的影响。甲午战争标志着列强侵华进入新阶段，也对中国农业的发展影响很大。外国资本主义势力进一步渗透到中国内地和农村，猛烈冲击着中国农村的小农经济。在自然经济不断瓦解的同时，伴随着巨大的赔款和经济的日益衰败，加上19世纪末期频繁的自然灾害，农民生活更加痛苦不堪，与此同时各种苛捐杂税不断增加，农民的负担更加沉重，生活更加贫困，农业的发展举步维艰。民族危机的加深，也带来了农业的严重危机。

光绪二十四年(1898) ，戊戌变法促进了农业改良思想在中国的传播和农业改良政策的提出。清政府分别颁布谕令“奖励农工商业”和“设立农工商局”，作为戊戌变法的重要经济政策推向全国。其主要内容包含：首先，地方官切实保护发展地方农业，并且要求“兼采中西各法”。光绪帝曾为此专门颁发上谕强调“农务为富国根本，极应振兴”，凡是可以耕种的土地，没有充分发挥地力的土地，各省督抚各地方官要劝诫乡民采用中西各种方法，切实履行，不可弄虚作假。其次，设立官办机构，农工商局及民间社团农会，加强对农业改良的管理和指导，调动民间人士的积极性。再次，积极支持编纂刊印西方各国关于农业方面的书籍，学习西方比较先进的有关农业方面的知识。光绪二十二年(1896) ，在罗振玉等人主持下，以“采用西法，兴天地自然之利，植国家富强之源”为目标的农学会于上海成立。积极编印《农学报》，组织人才翻译《农学丛书》，涉及农业各门学科，共出版7辑，总计约600余万字，其中大部分译自日本农书，也有一些源自我国古书及有关调查报告。同时还敕令设立农务学堂，发展农业教育。在戊戌变法时，光绪帝主张创办的新式学堂，就有农务学堂的身影，自此我国的新式农业学堂开始形成。

二、清末新政时期农业政策的实施

近代科学技术在生产中的普遍应用使西方农业取得了很大进步。清末新政时期的农业改革把近代科学技术应用到农业生产之中，重视对农业人才的培养，强调农业科学技术的提高，设法寻求对农业管理的改善，以满足农业发展的需求体现了近代农业发展的潮流和趋势，也是顺应农业发展规律的体现。

(一) 农业人才的培养

先进科学技术的运用是区分近代农业与传统农业的标准，与之要求相对应的是高素质的近代农业人才，所以清末的农业改革尤为重视对高素质农业人才的培养。其主要措施包括：组织设立农业学堂，派遣留学生，成立艺徒学堂、半日学堂等。从构思层面来看，既注重培养高层次的农业人才，也强调对于一般农业知识在普通民众中的广泛传播。“乡民务农，而不知农之有学”^[1]580，“天下农民，大都愚拙，安常习故，不愿变通，又恐舍旧图新，利未行而害已见，此中外古今之通弊也”^[2]442，是当时农民现状的切实描写，这正是导致当时农民贫困潦倒的原因。这一现状严重制约着农业的发展，并进一步导致农民的贫困，形成恶性循环。

鉴于此，清政府开始陆续颁布有关政策法规，推行实业教育改革，农业教育作为实业教育发展的重要组成部分，随着实业教育改革的步伐逐渐在全国推广开来。光绪三十年(1904) 一月十三日颁发《奏定实业学堂通则》，开启了近代大规模兴办农业学堂的序幕，这一通则内含的相关农业学堂内容的颁布成为农业教育兴起的标志。《奏定实业学堂通则》，以“以振兴农、工、商各项实业，为富国强民之本计，其学专求实际，不尚空谈”为宗旨，点明了创办实业学堂的目的，同时，建立农业学堂的命令下放到地方，并将全国农业学堂区分为初等、中等和高等三个等级，阐明：“实业学堂所以振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计，其学专求实际，不尚空谈，行之最为无弊……”^[3]7420

在这样实用有效的宗旨下，农业学堂、工业学堂、商业学堂如雨后春笋般地在全国各地纷纷涌现，开始了近代中国第一次大规模兴学实践，农业学堂由于其独特的原因成为兴办最快、规模最大、分布最广、参与人数最多、影响最大的一类实业学堂。

(二) 农业技术的推广 1. 土性辨别

从先秦以来我国对于农业土壤辨别就十分重视，但当时掌握的科学技术十分有限，主要凭借农民的经验和代代相传的常识。新政时期的农业改革展开之后，先后采用了对土壤成分、性质鉴别的工作，并不断采用先进的农业科学技术，使土壤的辨别和土壤性质的分析成为可以信赖的科学。尤其是随着时间的推移，所掌握的科学技术也在不断完善，使先进的化验土壤的方法进入田间成为可能。之后成立的商部就对《江楚会奏变法三折》中所提出的辨别土性的想法进行了肯定。辨别土性的工作主要在农业试验场实验，进行考验土性、考验土质、考验土面等工作，从而归纳、总结并指导当地农民从事农业生产，改变农业生产方法，提高农作物产量。

2. 农作物的品种改良

为了提高农作物产量、丰富工业原料种类、提高工业原料的质量，清政府十分重视农作物品种的改良与引进。搜集农业资料、引进培育优良品种、进行栽培实验等科学方法的运用，让农产品在市场上提高竞争力。在对中国农业史上占有相当分量的棉花的引进和种植中就很典型，“中国棉花质性较逊于外国，种棉尤不讲求，南北各省间有数处所产较胜，而种植仍多卤莽，是必须博求外国佳种，采取培养良法，料美工精，自能广行各省，保全利权”^[4]5843。当时中国种植的棉花品种与西方各国，尤其是美国的棉花相比，无论在产量还是质量上都相差甚远，导致中国棉花在国际上的竞争力大大下降。光绪三十年(1904) 中国出口棉花24811595两，一年之后就降到了12029236两。有鉴于此，清政府逐渐认识到了改良品种、引进良种的必要性，对当时最先进的美国棉种进行分析研究，学习其种植方法，并且要求地方配合做好品种改良的宣传和推广。

(三) 农业管理方式的改善 1. 农事试验场的设立

对于土壤性质的辨别，农业品种的改良与引进，都要先进行试验与测试，从而产生了许多农事试验场，为农业改革的进行提供了可行的试验基地，有利于选择出更加适合的农业生产方法，从而推动农业改革。光绪二十八年(1902) ，清政府首先在直隶和湖北地区设立了农业试验场。光绪二十九年，商部在《通饬各省振兴农务》中指出：“凡土质之化分，种子之剖验，肥料之制造，气候之占测，皆设立试验场，逐一考求，纵人观览，务使乡民心领其意，咸知旧法之不如新法，乐于变更。”可见商部对于农业试验场的高度重视。有了清政府政策的鼓励以及农业试验场所起到的重要作用，各地政府纷纷响应设立农事试验场。

2. 农垦公司的创办

清政府鼓励垦荒，解除了“禁垦令”，大规模地出售土地，还承认屯田、旗地买卖的合法性等，这就有利于土地的私人集中，形成大规模的农垦公司。农垦公司的设立以及大量认购荒地行为得到当时政府的大力支持，因此各地政府纷纷配合中央政策扶持和奖励农垦公司的设立和发展。光绪二十七年(1901) ，张謇在南通开办通海垦牧公司，先期投入本银20万两。光绪二十八年(1902) ，李厚佑在辽宁创办天一垦务工司，先期投入本银60万两。各地方均有大规模的农垦公司出现，资本投入也越来越多。农垦公司的出现改变了原有的传统农业的经营方式，在改善农业经营管理方面发挥了巨大作用。

3. 农业组织的建立

伴随近代农业的发展，以广泛使用农业科学技术作为其发展的动力，要求农业资源共享，农业合作发展，旨在市场竞争中占据更加有利的地位。与之对应的农业行政机构和非政府的农业组织机构应运而生。光绪二十九年(1903) 成立商部，下设平均司，涉及农业管理，包括垦荒、蚕桑、造林等事。光绪三十年(1904) 委派商务议员“细心体察”包括农业在内的诸项事物，务必定期汇报“各省土产生货若干，价值若干；何者畅行，何者滞销”^[5]1267，体现了对农业的重视。光绪三十二年(1906) 改商部为农工商部，把农业放在首位，提高农业的地位。随后，清政府在各地设立农务总会和工会，许多地方已因地制宜地主动成立农会等。农会内部进行农业知识的交流、资金和劳动力等资源的重新配置、品种改良等先进技术的共享，从外面管理以促进农业转型与发展，各地农会不断涌现。

三、清末新政时期农业改革对近代农业的影响

改革可以调整经济结构，清末新政时期的农业改革促进了中国农业由传统农业向近代农业的转型，对经济发展起到重要作用。19世纪末出现的近代先进的农业科学技术促进农业转型的情况，直到清末新政时期才得到大规模的发展。在农业政策的支持下，培养高素质的农业人才，土性的辨别、品种的引进与改良等技术的提高，农业试验场地的设立，农垦公司和农业组织的创建，都取得了一定的成绩，为近代农业的发展作了良好的铺垫。

(一) 对农业教育愈加重视 1. 大力培养近现代农业人才

“接受现代知识被认为是社会改造中必不可少的第一步”^[6]664，为了培养农业人才，提高农业劳动力的素质，从而促进农业增收，缓解财政压力，清政府“兴农学”，宣传农业改良思想，促进近代农业知识的传播，创立农业学堂，设立农业试验场，为培养农业人才、开展农业试验提供了便利条件。

劳动者的自身素质对于农业生产水平的提高有着较大的影响。当时中国农民的农业素质不高，“其于辨土性、兴水利、除虫害、制肥料等事，懵然不知。古法相传，日就湮没”，是其真实写照。创立农业学堂，使得农业学堂以崭新的面貌出现在农业领域，并且获得一定程度的发展，从而发挥教育对人才培养、劳动者素质提高的强大作用，并且这种潜在的变化对于今后农业转型以及农业整体水平的提高有很大的作用。当中以江苏、湖北、山东、直隶等省所取得的成绩尤为突出。宣统元年(1909) ，全国有5所高等农业学堂，学生共530人，31所中等农业学堂，学生共3226人，59所初等农业学堂，学生共2272人。^[7]384辛亥革命前夕，全国约有农业学校和设有专科农业的实业学校达122所。所授教材都是外国先进教材，相对科学。农业学堂大多聘请国外教师，而国外教师大多来自日本，中日两国农业情况相近，易于把握实际情况。农业学堂的创办培养了农业人才，使得农业知识能更好地应运到劳动生产的实践活动中去。

2. 农业试验场的崛起

农业高素质人才在农业试验场中进行土壤、良种的试验研究，从而推广更适合的农作物品种。据统计，到宣统三年(1911) ，四川设立74处农事试验场，全国来看，规模较大的就有20多处。而最早的直隶农事试验场在光绪三十四年(1908) 时已经做到了化分土质试验，改良自织宁绸纺绸，自制蒲桃酒芦栗糖，种各国烟草，制各种淀粉，养川鲁荆桑大小共百余万株，养日本桑3000株，发给各州县桑秧263850株，养日本蚕3种，浙江蚕4种，政府对于农业试验场的重视和普及推广，为近代农业教育的发展和农业生产水平的提高作出了巨大贡献。

(二) 近代农业生产方法与管理模式的应用 1. 应用先进农业科学技术

新政时期，在政府的支持下，不断改良、引进新的品种。美国棉种的引进提高了棉花的产量与质量，提高了我国棉花的市场竞争力。光绪三十四年(1908) ，清政府严令要求种植美棉，普遍改善棉花的品种，提高农业水平。陕西、山东等地引进美棉之后，产量更是大大提高。小麦、稻米、花生等的种植与推广对促进农业的发展也起到了很大的作用。

使用先进的农用生产工具，先进的农业机械也是从这一时期开始的，并慢慢普及，新的耕作器械和农业肥料不断被引进。山东农事试验场、奉天农事实验场从美国购买洋犁、刈麦器、刈草器、干草切割器等先进农业工具共30余种。进口化学肥料亦开始使用，到宣统三年(1911) 达到761519担之多。^[8]167先进农业生产工具与农业化肥的引进使用，使农业生产中增添了许多农业科技的因素。

2. 先进农业管理模式的出现

农垦公司的出资者大多是带有近代民族资本性质的人群。经营作物又是棉、桑、茶、果等经济作物。所以当时的农垦公司是以出售产品，采用近现代先进的农业科学技术，运用近现代的管理方法，以获得经济利益为目标的带有近代民族资本主义性质的农企，与传统的中国封建社会中的自给自足的小农经济截然不同，从而为传统农业的近代化转型作了铺垫。

四、清末新政时期农业改革的局限性

新政时期的农业改革顺应了时代的要求，得到政府的大力支持，在清朝末年乃至之后的一段时期内发挥着作用，使中国传统农业向近代农业进一步迈进。但农业改革的成果有限，应用程度较低，收效甚微。分析原因，主要包含以下几方面。

(一) 时间过于仓促

改革是一个漫长的过程，需要较长时间，革旧除新，难以在较短的时间内完成，清末新政从开始到结束一共才经历不过十年。随后辛亥革命的爆发，摧枯拉朽般地终结了清政府的统治，新政也随之终结，所采取的措施有些还未实施，有些刚刚实施，规模有限，所以并未取得实质性的突破。

(二) 缺乏必要的资金投入

清末新政时期的农业改革虽然受到了政府的重视，开始了中国农业向近代化的转变，但是当时清政府可以提供的资金有限、时间仓促、精力有限，想要取得大的突破性进展是艰难的。任何成功的改革都需要足够的资金投入，这一点对当时积贫积弱的清政府是困难的。仅光绪二十七年(1901) 的财政赤字就多达3000余万两，除此之外各项财政支出又不断加大，清末以来的各项改革不断需求财政拨款。财政窘迫也一直困扰着各地方政府，严重的财政赤字使几乎没有一个地方官在论及财政问题时不用“支绌”二字的，这就严重影响了农业改革的顺利展开。当时清政府的财政状况已经到了拮据的地步，虽然提出改革，但是总的资金投入数量也很有限。

清末新政时期，由于军事改革的支出十分庞大，能用到农业上的改革费用少之又少。据清宣统三年(1911) 预算，清政府当年的财政开支一半以上用于军事。而近代的农业改革需要花费大量的资金以用于农业技术的研发、革新、推广和现代农业工具的改善、引进，现代农业人才的培养投入等，没有足够的资金做保障，所有可能行之有效的措施均化为形式，从而在很大程度上限制了农业改革的推进。

(三) 新政时期的农业改革丝毫没有触及封建土地所有制

自给自足的小农经济在清朝末年的中国农业社会中占据统治地位。小农经济的弊端不断阻止着近现代农业发展的可能性，其自身的分散性容易形成封建土地割据的局面，使得现代农业大规模的生产方式和现代的农业生产工具、现代的农业经营模式难以进入，固有的小农思想和传统的封建思想阻碍了先进的农业思想的传入，让农业改革不断遇挫。

五、结语

总体上看，由于清末新政时期的农业改革本身局限性很大，能起到的作用也是有限的，所取得的成绩甚微。但清政府在迟暮之时仍然主动寻求改革，实行一系列鼓励和支持农业改革的政策，对于中国农业由传统向近代的转变起到了一定的积极作用。它所涉及的改革内容，所采用的改革方法，形成的改革影响，既传播了先进的农业思想，带动了先进科学技术在农业中的应用，又培养了较高素质的农业人才，促进了农业管理的有效完善，这些都为此后的农业发展奠定了基础，是我国农业近代化的开始，也是近代农业改革的前期尝试，为之后近代农业的发展作了铺垫，提供了条件。