阎敬铭(1817-1892)，陕西朝邑赵渡村人，清道光二十五年(1845)进士，先后任户部主事、湖北藩臬、山东巡抚、稽查山西赈务大臣、户部尚书、军机大臣、总理衙门大臣，官至东阁大学士，有“布衣宰相”之誉。从他身上，我们可以感受到一种独特、厚重、诚笃的恤农情结。他有关整饬吏治以恤农的思想及其不凡治绩载入史册, 传诸百姓口碑，对后人不乏启示意义。

所谓“恤农”，就是指同情农民境况、救助农民灾难、减轻农民负担、设法使其能够安居乐业。阎敬铭素有恤农情怀，其最动情的文字表达当属1874年他撰写的《虞乡县强宜庵免减差徭记》。他在该“文”中写道，1867年自己因病辞任山东巡抚回乡，原籍朝邑遇有水患、战乱，遂寄居于同朝邑隔黄河相望的山西虞乡县，“力耕中条山下”，整天与农民为伍。他看到近年农业歉收，差役又异常繁重，“虞民卖妻鬻子，泣涕愁悲”，深感“天下有苦无复之, 而仍忠于事上者，其农民哉! ”即谓承受着苦难而无别的办法可想，但仍能忠于国家、源源不断地供奉赋税、担负差徭，这就是农民啊！接着他写道：1869年秋新上任的虞乡知县强宜庵有悯农意识，且怕官逼民反，对农民的差徭重负“免之减之”，比以前“省且强半”，“民间乃有生趣，巷歌户颂，妇孺同声”。阎敬铭看到农民稍得解压即“欢腾如此”, 使他“愈以信民之忠而愈以叹其苦也”。他指斥那种对农民痛苦“视为固然，有加无已”“不知其忠, 遂不知其苦”的官吏，实属“不仁之甚者也”，他们才是频频引起天下动乱的祸根啊！

阎敬铭进而明确指出：“恤农为政事之本”，治国理政首先要考虑“恤农”问题。而恤农的要义，就在于对农民实行孟子所主张的“王政”，“不夺农时, 宽其徭役”，“使天下知农之利, 农之乐”。只有这样，才能促进生产，改善民生，实现社会长治久安。^[1]1011-1014他提出的“利农”“乐农”思想，是其恤农理念的最高境界。

虞乡县令的做法与农民的热切回应，使阎敬铭为之心动，于是他受当地士民之托，写下了这篇著名的“记”，并借以抒发其恤农情怀与主张。

阎敬铭的恤农情结更见之于他的行动。他曾先后组织赈灾防灾、倡建义仓、禁种鸦片、捐资兴学，提倡植桑养蚕、倡导乡里移风易俗等等，恤农善举甚多。特别是在为官理政上他有一个鲜明的特点，就是始终能将“整饬吏治”与“恤农”关联考虑，在治吏、恤农方面颇有治绩，许多做法可圈可点。

“吏治”是指官吏尤其是地方官吏的作风、治绩以及对官吏的管理等。对农业社会的治理而言，“恤农”与“吏治”两者极为重要而又紧密关联。不整饬吏治，恤农便难有实效，而离开恤农这一核心目标，整饬吏治亦不免苍白空泛。在晚清，这个问题表现得尤为突出，阎敬铭对此体味深切。他说：“欲恤民之疾苦，必先戒官之贪欺”，“今欲安民，必先察吏”^[2]46，“安民以察吏为本”^[2]69。在阎敬铭看来，整饬吏治实为恤农安民的重要抓手与关键所在。其相关思想与做法可归纳为五个方面。

晚清官场腐败，奢侈成风，对百姓的搜刮愈益苛重，力戒奢靡是整饬吏治的必然内容。阎敬铭始终认为：“欲恤民艰，莫如节用。”^[3]242官吏少一分挥霍，百姓则多一分生机。所以居官临民之人“尤当崇尚朴实，力戒奢华”^[4]1751，惜物爱民，清节自守。在这方面，他律己甚严，一生布衣蔬食，廉洁俭朴，堪称官场标杆和表率。

阎敬铭踏入仕途后，先任户部主事达10余年，清廉干练，“声望闻著”。1859年，湖北巡抚胡林翼一再函请并奏调阎敬铭赴任湖北粮台，此为管粮管钱管物的重要机构，阎敬铭自接管粮台之后，“删浮费，核名实，岁省金钱十余万”^[5]664，“粮台委员衣服尽朴实”^[6]55，“风为之变”^[7]1142，长期存在的浮支冒领现象消失，弊绝风清。虽然公务颇有起色，而他自己却“日即于贫”^[6]87。其操守与能力，令人叹服。胡林翼和继任湖北巡抚严树森均向朝廷推荐其为“湖北第一贤能”^[8]4462。1861年，朝廷擢任他为湖北按察使，次年，署布政使。后来他的职位不断升迁，但始终保持俭素家风，两袖清风。

阎敬铭不只是自己洁身自爱，不染纤尘，更可贵的是他每到一个重要岗位，都能严惩贪劣，以恤民情。1863年，他被破格提拔，署任山东巡抚，到任后，发现该省“吏治废弛”^[2]94，官场积习颇重。其州县官吏大多侵亏钱粮，普遍存在前后任账目、府库交代不清现象。官吏对农民的搜刮日益苛重，农民反抗斗争此起彼伏，“捻、幅、棍、教各匪纷乘”^[8]4463。阎敬铭一面镇压农民起义，一面以清算交代(指前后任相接替，移交)为切入点，大力整顿吏治。他破除情面，与藩司贡璜督饬相关人员“核算各州县多年未结交代，不遗余力”，在不到一年的时间里，“结算五百二十余案”^[2]24，“将牧令(即知州、知县)之贪劣亏空者百数十名挂之弹章(即弹劾官吏的奏章)”^[9]3，该赔补的赔补，该处分的处分，大批涉案官吏被惩处，多年的糊涂账得以厘清，该省藩库所入由不及百万增至“二百三十余万两”^[2]49，吏治为之一变。进而，他又“奏请将沂、兖、曹、济四府所属亩捐，概行停止”^[8]4466，减轻了农民负担，局势逐渐稳定。

1877-1879年，山西、陕西、河南等省遭遇二百年不遇的大旱，饿殍载道，死亡枕藉。阎敬铭被派到灾情最重的山西省稽查赈务。为确保赈灾钱粮真正能到灾黎手中，他这位“钦差”以衰病之躯，到各地“访察灾情”，历经永济、临晋、猗氏、夏县、闻喜、曲沃、太平、临汾、洪洞、赵城、霍州、灵石、介休、平遥、祁县、徐沟、太原、阳曲、太谷、武乡、沁州、沁源、潞安、襄垣、屯留、长治、黎城、潞城、长子、泽州、高平、凤台、阳城、沁水、翼城等府县，往来数千里，所遇惨象有目不忍睹耳不忍闻者.每到一处，他一方面宣传朝廷“仁德”与救灾举措，安抚人心，设法赈灾；另一方面，就是严查贪腐和违规现象，一旦发现“州县(官)如有不实心竭力”赈灾者，“无不立予参撤”^[3]209。对“作弊生事之辈”^[3]449绝不放过。特别是他查实吉州知州段鼎耀“于奉发赈银四千两并不散放，将前任知州李徵枋买补还仓谷石私自粜卖，所禀捐银买谷垫发籽种及垫买赈粮仓谷各情，均系虚捏，并无其事，散放义社仓谷以少报多”等事情，^[4]700他零容忍，将该知州严参正法。此案在山西官场产生了很大的震慑作用，“诸官吏皆惕息，莫敢骫法(枉法)”^[10]1188。阎敬铭严正无私的做事风格与时任山西巡抚的曾国荃形成了对照，当地官吏“方乐曾国荃之宽，遂訾敬铭刻削”^[11]96，而广大灾民则歌颂他为“包青天”^[10]1188。

“激浊”还须“扬清”。阎敬铭特别强调在用人上应“崇实黜华”，认为只有选用那些有操守、质朴而无浮华之气的人，方可“于吏治民风均有裨益”^[2]29。他在严参罢黜贪腐官吏的同时，很注意荐举、保护、重用那些朴诚、干练、恤民、清廉的官员，并引为臂助。名臣廉吏丁宝桢、张之洞、马丕瑶、李用清等人都得到过他的荐举、支持和保护，他们也都不乏恤农治绩与历史影响。这里仅以李用清为例略作说明。

李用清是山西平定州人，进士出身。阎敬铭稽查山西赈务时，得知他在京为记名御史，为人“坚韧耐苦，事理明达”，久为山西士林所钦服。遂奏调其回山西“襄助赈务”^[3]207。李用清果然不负委用，在山西赈灾期间，他“骑一驴周历全境，无间寒暑，一仆荷装从。凡灾情轻重、食粮转输要道，悉纪之册”，报告阎敬铭和当局，并提出赈灾须同时禁烟，“以为晋省罂粟花田弥望无际，必改花田而种五穀，然后生聚有期，元气可复”^[12]3221，深得阎敬铭赏识。1882年，阎敬铭被擢任户部尚书后，开始整顿国家财政，“举廉吏李用清等为各省藩司”^[11]96。1886年李用清莅任陕西布政使，他“饬南北山各属设救荒仓，广屯谷粟”，“又严禁罂粟播种”，严惩吸食者。主张“天下大利必归诸农”^[5]517。“尝浚三原县龙渠，溉田千余亩”。甚至拿自己的俸禄购粮万石，以“备不虞”^[12]3221。他以廉俭恤民闻名于时。

整顿差徭是阎敬铭整饬吏治的又一重要内容。所谓差徭，就是官府、官吏强加在农民身上的赋税之外的负担。在咸丰、同治年间，以太平天国、捻军、回民起义为代表的反清斗争，使清朝统治处于风雨飘摇状态，清政府也倾其全力对付农民战争，“兵差”和各种“例差”络绎于途，对农民的差徭“扰累”异常苛酷繁重。而当大规模农民斗争失败，局势趋于稳定之后，因吏治腐败，农民的差徭负担仍居高不下。时人有个说法，南方赋税多，北方差徭繁，其中山西、陕西的差徭最重。若遇异常天灾，田赋尚可以缓、减、免，但差徭依旧。

阎敬铭自山东巡抚辞职回到山、陕乡居，深感当地农民背负差徭重压的艰辛。据他了解，朝邑县“粮银(田赋)一两，摊差费千数百文”，已超过了田赋本身。他感到农民“困苦已极，将激事变”，即与陕甘总督左宗棠和陕西巡抚刘典函商，启动了朝邑当地的差徭改革。他在对历史上田赋差徭制度变迁进行研究的基础上，“力改差章”，推行了一种“官民两便”的办法，即将差务费用定额收取，“交县(县府)自行办差”, 这样，“官用己钱，诸从节省”。从实施的效果看，差务支出大为减少，几年下来，农民的差徭负担已逐步降至每粮银一两摊派三百文。农民背负的差徭大为减轻。阎敬铭稽查山西赈务期间，发现运城地区农民的差徭负担也很重，“粮银一两，率派差银八九百一串余不等，阳无加赋之名，阴有加赋之累”，农民怨声载道。阎敬铭遂与山西巡抚曾国荃多次函商，决定将朝邑减差徭的做法、经验在问题最为严重的荣河、夏县、虞乡三县加以推广实施，结果使当地农民田赋每银一两的摊派差费降至“百余文”，其他“一应科派，概行删除”。同一时期，陕西巡抚谭钟麟也令同州府知府饶应祺将朝邑整顿差徭的做法推广到同州府所属的其他州县。“农民群谓(差徭)大减”^[3]211-212，交口称誉。

在上述州县整顿差徭的实绩，进一步坚定了阎敬铭的信心，于是他在1879年，又向朝廷奏请在差徭最重的山西、陕西、河南、四川4省全面推行差徭改革，并提出了裁减例差、借差，官差由各省发给“印票”以加强管理节制，规定喇嘛来往人员数额班次，严禁办事大臣所带家丁书役等沿途“滥索”车马“差费”，严惩衙蠧地痞办差“中饱”等八条整顿差徭的具体办法，朝廷旨令四省参照执行。经过数年努力，长期以来官吏借差扰民、坑民、累民，以差牟利的乱象得到遏制。由阎敬铭推动的这场差徭改革整肃了吏治，使长年受差徭疲累的农民得到了一定的“喘息”，促进了农村经济的恢复，四省“民困大苏”^[5]665。

阎敬铭1882年出掌户部，1885年升任东阁大学士后仍兼管户部，直到1889年告老回籍，期间长期管理户部，以善理财著称。在他那里，理财与整饬吏治实际上是密不可分的。他接管户部后，经认真盘点发现，直至1885年，即在内地战乱结束近20年之后，国家“正杂钱粮”也就是正常的赋税收入仍未恢复到战前水平，“每年少征银在一千万两以外”。据他调研，这上千万两的“亏额”，“既不在国，又不在民，大率为贪官污吏所侵蚀”，也就是说，官吏贪腐是造成国库空虚的一个主要原因。所以他认为，就为国理财而言，“别无良图，惟有极力整顿钱粮而已”，而“所谓整顿钱粮，亦惟严杜官吏中饱而已”^[3]239，这就是阎敬铭理财的焦点与重心所在。

那么，怎样做才能“严杜官吏中饱”呢？这无疑是个复杂而棘手的问题，阎敬铭的看家做法是“综核名实”。所谓“综核名实”，就是全面、严格地考核官吏所报的材料与实际的情形是否一致，其所作所为与章程规制是否相符，绝不苟且马虎。在户部尚书任上，他“精校财赋”^[12]3176，“严查弊窦”^[7]1856，凡官员上堂报批文件，他定要追根问底，且“随身自备一册，视文牍要语伏案手自抄之”^[13]28，不受任何人的欺蔽。他公开“刊行所司章奏，使吏胥不克上下其手”^[11]96。他还要求各省“颁发各州县钱粮征信册”^[5]665，即将每户农民应交、已交田赋数目等实在情形登记刊印公布，以防官吏欺上瞒下，中饱私肥。他始终坚守一条，凡事都要清楚真实。难怪有人感叹：“求如阎敬铭之理财，近世盖罕见矣。”^[13]28他“筦(管)司农(户部尚书)八年，政绩烂然”^[11]97。阎敬铭整肃的是财务与吏治，但我们完全可以从中感受到其深沉的恤农心曲。

阎敬铭出掌户部，时值长期战乱和严重灾害之后，面临的情况异常困难复杂，国用严重不敷。为此，他统筹全局，拨乱反正，“立科条”^[12]3176，订章程，提出开源、节流措施二十四条，其着重点在节流。他对各地军饷、杂支及“各省制造善后等局经费，有裁减者，有删除者，有归并者，有酌定额数者，有停止部垫者，有复额饷而符旧制者，无不力求撙节”^[8]4472。其中一个典型事情，就是整肃甘肃新疆饷糈案。

清政府于1881年收复了新疆，而主要战事在1878年已结束，但直至1884年，西征各军的数量及饷需供应仍有增无减，“每岁共需银一千一百八十余万两”，占每年全国财赋所入的六分之一。“上亏国帑，下竭民生”^[3]213。而国家海防建设又急需用款，难以为继。怎么办？是加增农民赋税，还是整顿压缩开支？阎敬铭对农民的艰辛体验深刻，自然选择了后者。他说：自19世纪50年代内战爆发以来，政府抽厘金，加盐价，增杂税，差徭繁重，“百姓困穷，疲于供亿”，近年又连遭大旱，百姓“生计艰难”，这些都使得农村人口大量减员，一片破败萧条，迫切需要休养恢复，因此对农民“断不敢为剥瘠搜枯之计”^[3]239，只能在整肃吏治和财政、杜绝滥支虚耗上下功夫。他力排阻力，主持户部、兵部(时亦兼任兵部尚书)会同吏部，通过重新核定甘肃新疆西征各军的“兵额”“饷额”(主要措施是汰弱留强、禁吃空名)，推行屯田和规范管理等办法^[8]4471，将其饷费压缩至每年“四百八十万两”，并规定运行三年之后进一步减至“三百数十万两”^[3]235，使甘肃、新疆方面的兵额饷额归于正常，从而缓解了国家财政压力。

当初曾向朝廷举荐阎敬铭的湖北巡抚严树森对他有句评语很精辟：“惟杜弊严，斯小人怨；植节峻，则同官猜。”阎敬铭整饬吏治以恤农的理念和做法，不免会招致一些人世俗意义上的“讥评”^[8]4462，也必然会遭遇贪腐势力的诋毁、排挤。以整顿差徭为例，它使官府、官吏的违法违规做法受到很大限制，利益受损，他们怨声一片，大有积重难返之势，但残酷的现实不断拷问阎敬铭的恤农良心，他不能只考虑官吏和衙门的利益，他心中最重的是百姓。他颇为动情地分析道：以差徭最重的山西、陕西两省为例，这里“地势高燥。田利本薄。农民终岁所入，纳赋应差牛力耔种外，实无所余，甚为赔累”，“民困如斯，复何乐利”，因此对他们承受的“差徭之累不可不设法轻减”^[3]211。他认为这是恤农大事，不可动摇。

1878年，正值山陕遭遇奇荒大灾，礼部尚书恩承、吏部侍郎童华等，奉使前往四川，途经山陕。他们在山西境内，“每处常带轿夫杂费折钱百数十千，门包零费银数百十两，酒席折价处又用燕菜烧烤及海菜多桌，大车轿车四十余辆，驿马民马六十余匹，合计一日尖宿之费，官供民派，需银千数百两”。途径陕西“华州所用视过晋境尤加”，“恩承童华之家丁道经华阴需索杂费闹至县署”^[4]758。阎敬铭接到当地绅民反映后，即写信劝告恩承、童华不能这样，但他们依然故我，行至汉中仍不见收敛。阎敬铭非常气愤，他不畏权贵，毅然向朝廷参奏了恩承、童华，二人均受到“革职留任”处分。通过这件事情，我们就能感受到农民遭受差徭扰累的严重程度和差徭整顿所遇阻力之大，亦可见阎敬铭所抱的反腐恤农意志与决心。

其实，在这些具体做法的背后，阎敬铭还有着更深层次的考量。他说：“民为邦本，古训昭然”，“国家元气在民”^[3]242。特别在大灾大难之后，更须恤农以固邦本。其忧国忧民的情怀与历史担当精神昭然可鉴。历史上有恤农意识和悯农情感的人并不鲜见，难的是有恤农实践，更难的是有整饬吏治以恤农的识见和作为，阎敬铭居心正大，无私无畏，在这方面别人难以望其项背。

阎敬铭早年就读于著名的陕西关中书院，师从关中大儒路德先生。路德是周至县人，进士出身，曾任户部主事兼军机章京，以目疾告归，主讲关中书院，“生平讲学以汉宋诸儒为根底”，“以孝悌律身忠亷应物文艺一以经训传注为宗”^[5]640。阎敬铭深受这种正统的儒学教育，敦品励学，“能文善书，尤邃于经学”^[5]666。其家乡秦东地区文化积淀深厚，在清代，先于阎敬铭就有王杰、王鼎两位“贤宰相”出自这里。这些对其人生追求、为官理念都有深刻影响。晚清湘系名流胡林翼对阎敬铭十分推崇，称其“气貌不扬，而心雄万夫”^[10]1187。于此，我们不难感受到他的价值追求与不凡气度。

在传统农业社会，“恤农”本是儒家“民本”思想、“仁政”文化的重要内涵，在特定环境下，它对统治者的行为有一定影响。阎敬铭的恤农思想，既保有传统底色，更反映着时代特点。面对内忧外患、吏治腐败、民生维艰的困局和危机，他以“整饬吏治”为“恤农”的实现途径与抓手，以“恤农”为“整饬吏治”的主要目的和尺度，痛除积弊，力挽颓风，既成就了其流芳青史的治绩与口碑，也昭示了“察吏”“恤农”在国家治理中的极端重要性和内在关联性，彰显了二者对“三农”问题的特殊意义。