随着我国经济社会的快速发展, 我国公共体育服务获得很大发展, 但其中的主要矛盾依然是供与求的矛盾。随着我国全民健身国家战略的提出, 公共体育服务在经济社会发展中的作用进一步凸显, 如何快速提高我国公共体育服务水平, 成为现阶段我国体育事业发展中的重要课题。深入研究我国公共体育服务供给的理论与方法, 创新公共体育服务模式显得尤为重要。协同创新理论可为我们提供一定借鉴。

1 我国公共体育服务多元供给中协同创新的必要性

公共体育服务与其他公共服务领域一样存在供给中的“政府失灵”问题, 引入市场和社会也是为了解决这一问题, 但是我国公共体育服务市场和体育非营利组织等社会主体的不成熟性, 造成了公共体育服务供给中的市场失灵和社会失灵。同时, 多元主体的参与虽然在一定程度上解决了公共体育服务供给总量不足、结构失衡及供给效率低下等问题, 但由于缺乏有效的运行模式, 不同主体之间“各自为政”的现象非常突出, 公共体育服务供给中的碎片化直接影响了多元供给效果。

一是政府供给中官僚困境突出。在现有的体育管理体制下, 通常是政府决定公共体育服务的资金预算、发展规划、资源分配等, 由体育管理部门具体实施, 这种委托代理关系在保证政府的有效执行方面有很大的优势, 但使体育管理部门承担了不该承担的政策压力, 导致了我国公共体育服务不是来源于“下”的需求, 而是来源于行政指令中的“上”的供给, 造成我国公共体育服务供给中强“自上而下”、弱“自下而上”, 直接影响了对公众需求的回应。

二是市场供给中监管困境明显。首先, 政府职能转换未完成, 体育管理部门和政府部门直接参与体育的发展, 能够用于市场监管的力量有限; 其次, 我国相关法规的细化不够, 由于公共体育服务在我国处于初步发展阶段, 相关法规如《体育法》《劳动关系法》《反垄断法》对此都没有明确规定, 造成法律监管困难。另外, 我国公共体育服务市场发育不成熟。美英等国的公共体育服务市场化改革都是在市场经济体制改革比较深入的情况下进行的, 而我国的公共体育服务市场化改革是在市场经济体制改革不够深入的情况下进行的, 在准入门槛等方面缺乏标准化设计, 在公共体育服务资源比较稀缺的情况下, 很多主体只顾眼前利益, 利用垄断优势肆意提高价格^[1]。这些因素导致了我国公共体育服务市场供给中的监管困境, 也带来了市场失灵问题。

三是社会供给的组织资源困境未得到很好解决。从经费看, 美国等国家对社会主体的资助力度非常大, 通常体育非营利组织超过30%的经费都来源于政府资助, 而我国政府对体育社团的资助力度非常小。刘玉^[2]在对安徽、山东等省的体育社团调查中发现, 经费问题是限制体育社团能力的最重要因素。从组织能力看, 我国体育社团等非营利组织缺乏发达国家的成熟体系, 理事会等形同虚设:75%的体育社团负责人由政府直接或间接任命, 社团工作的民主性不够, 一般只是社团负责人或领导集体的决定, 决策具有很大的随意性, 并不能真正与公众需求相契合^[3]。组织资源困境直接影响了社会主体参与公共体育服务的供给能力。

四是多元供给方式存在很多问题。公共体育服务供给中, 各级政府和体育管理部门也非常重视多元主体之间的合作, 但由于政治体制和经济体制改革不够深入, 这种合作更多的是一种表面的合作, 远未达到协同的要求, 甚至可以说是一种互相利用。政府与市场、社会合作, 主要目的是解决公共体育服务发展中资金不足、人才不足的问题, 市场与社会则是想从政府获得资金和政策支持。在相互合作的过程中, 缺乏必要的交流互动, 政府垄断供给虽有所改变, 但一家独大的现状并未改变, 社会、市场根本无法与之进行良性竞争。市场和社会对公共体育服务发展的参与有限, 在实际的体育公共供给中, 仍然表现为“单兵作战”。随着我国体育管理体制改革的不断深入, 在公共服务领域中被广泛关注的“协同政府”“协同型治理”等也开始逐步进入公共体育服务领域, 目前这种简单的多元合作显然不能解决我国公共体育服务碎片化的问题, 运用协同理论创新公共体育服务模式就成为一种新的选择。

2 我国公共体育服务多元供给中协同创新主要问题

从理论上看, 协同创新理论源于“协同论”^[4], 其意义是社会发展在一个大系统之间形成若干子系统, 不同的子系统相互竞争、相互合作。从协同学理论中也可以发现, 有多元主体, 并不必然存在协同, 协同不是主体间简单的结合、合作, 更不是几种供给方式简单累加, 在此有几个关键点:①多元主体的力量对比问题, 一般而言, 多元主体的力量越接近, 其协同效果、多元主体进行协同的积极性就越高, 否则过于强大的一方就没有太大的积极性与弱小的一方进行协同; ②不同主体进行协作时, 责任边界应划分清楚, 否则会带来供给的混乱; ③必须要有良性的协同体制和运行机制, 这是公共体育服务多元主体进行协同的保障; ④必须与社会、经济、文化环境相协调, 这是公共体育服务可持续发展的根本要求。目前在我国公共体育服务供给中, 以上这4个方面都存在一定的问题。

2.1 多元主体力量严重失衡, 战略协同意识不强

虽然我国从20世纪80年代初期就开始了公共体育服务市场化、社会化的尝试, 国务院、国家体委也颁布了一系列的法规对此进行引导, 但是受经济体制改革和政治体制改革的影响, 市场主体和社会主体的成长速度较慢, 与国家主体力量比较, 存在严重的力量失衡问题。在1998—2007年的10年中, 政府对体育事业投入占所有体育经费的62.53%, 社会和市场投入总共不到30%^[5]。另外, 我国体育管理职能并未实现由管理向服务的转化, 体育管理部门依然把自己看成是公共体育服务发展中的领导者, 而不是参与者, 与市场的合作仅仅是为了解决资金不足的问题, 借市场化、社会化之名, 把公共体育服务简单地推向市场, 在发达国家被广泛采用的公办民营、民办公助被忽视。

从利益需求的角度看, 市场主体和社会主体参与公共体育服务的供给具有明确的利益需求, 获取经济利益或一定的社会收益, 其关注的是如何利用政策实现自己的目的, 在缺乏有效监管的情况下, 不可能主动与政府及体育管理部门联系。从政府主体而言, 其纵向协同与横向协同不够。在现有的财政体制下, 一方面是财权层层上收, 另一方面是事权层层下移, 造成公共体育服务的发展更多地依靠地方政府。以经济较发达的江苏省为例, 其公共体育服务投入中, 仅有20%来源于上级政府, 80%的经费来源于地方政府直接或间接投入。从横向看, 在长期的举国体制下, 体育管理部门相对比较封闭, 与文化等部门的联系不够紧密, 也使其无法利用其他部门的人才、资源发展公共体育服务。从总体上看, 当前我国公共体育服务供给主体之间力量失衡、协作意识不强、协同意识不够, 直接影响了我国公共体育服务的和谐发展。

2.2 不同主体责任划分不明, 资源互补不足

根据公共服务供给理论, 在公共服务供给中, 不同主体之间需要明确的分工。一般而言, 纯公共产品的性质由政府供给, 准公共产品由政府或社会提供, 部分也可由市场提供, 而市场性质的公共服务由市场或体育非营利组织提供。在我国公共体育服务供给中, 不同主体的责任划分不够明确, 其中最为典型的是政府越位和缺位现象。由于各级政府都以经济发展为核心, 为了节约投入, 保证经济发展速度, 很多地方政府把一些纯公共产品性质的公共体育服务也推向了市场。以2010年为例, 国家对文化馆、博物馆的投入经费是183.37亿元, 而对于体育场馆的投入只有67.96亿元, 很多地方的社区体育中心, 在建设、运行的过程中就完全推向了市场, 造成了我国公共体育服务市场化过度的问题^[6]。对一些有利可图的带有市场性质的公共体育服务, 如社会体育指导员培训、健身教练培训等, 并不愿引入市场竞争, 而是通过所谓的内部改革在体育管理系统内进行利益重组, 造成了我国公共体育服务市场化不足的问题。对一些准公共产品性质的公共体育服务, 政府本来完全可以委托体育非营利组织进行供给, 但政府往往又亲自提供, 既影响了供给质量与效率, 也影响了体育非营利组织等社会主体的发展。

我国公共体育服务整体水平较低, 供给总量不足, 在这种情况下, 不同主体更应进行资源互补, 方能达到最佳的供给效率, 但当前我们在这方面存在很大的问题。我国大部分体育场馆都归属于行政事业单位, 除学校、体育局训练馆外, 这些体育场馆大部分利用率都很低, 完全可以交给市场和社会进行运营。当前大部分体育场馆尤其是一些大型的体育场馆, 市场和社会主体很难介入, 占65.6%的教育系统场馆目前的开放率不到30%, 并且开放时间一般较短, 市场和社会主体一般都需要依靠自身建设来实现公共体育服务的供给^[7]。在公共体育服务供给中, 政府可以利用市场组织、体育非营利组织的人才资源, 进行规划、设计与管理, 但是由于官本位的思想广泛存在, 一方面政府专业人才非常缺乏, 另一方面大量专业人才闲置。

2.3 多元主体组织机制运行不畅

公共体育服务多元供给主体都有着不同的利益需求, 多元主体能否实行协同创新的关键也在于协调过程中能否实现主体利益最大化, 所以协同创新机制能否畅通运行关键是组织架构能否满足公共体育服务利益表达机制、利益协调机制、利益保障机制的要求。从利益表达机制看, 由于不同的利益主体所拥有的资源不同, 所以其进行利益表达的机会不同。政府及体育管理部门在我国公共体育服务供给中往往既是裁判员, 又是运动员, 在政府制定与执行中, 往往过多考虑自身利益, 虽然目前在公共体育服务领域也开始实行“听证会”制, 但参加人员基本以政府人员、相关研究者、公众代表为主, 市场主体和社会主体往往受到不同程度的忽视。由于不能在政策制定与执行中发出自己的声音, 所以在具体的政策与执行中很难保证自己的利益, 很难通过正常的渠道获取自身的利益需求。在这种情况下, 往往会通过直接涨价和变相涨价把成本转嫁于公众, 使公共体育服务的公共性减弱。

从利益表达的渠道看, 由于政府及体育管理部门往往对公共体育服务的发展不够重视, 无专门的人员和机制对市场社会主体的利益需求进行收集整理, 人大、政协更不可能把公共体育服务作为关注的重点, 进一步削弱了市场、社会主体表达自己利益的机会。从利益协调机制看, 如果市场主体和社会主体产生矛盾, 政府和体育管理部门还可能进行公平调解, 但如果是政府与市场或政府与社会发生矛盾, 体育管理部门和地方政府既是裁判员, 又是运动员, 其协调的公平性就可能产生偏差。例如, 宁波市游泳馆采取市场融资建造, 其运营也是市场化运作, 但为了备战省运会, 地方政府要求运营方无偿为市游泳队训练使用, 直接侵害了市场主体的利益。再如, 我国体育社团在成立时, 必须挂靠在单位名下, 其举办各种活动也必须事先征得单位同意, 而单位往往为了政治利益, 会直接或间接干涉体育社团的活动, 影响了体育社团与公众需求的密切契合。从利益保障机制看, 无论是《宪法》《体育法》, 还是《全民健身计划纲要》, 核心都是为了保证公众的利益, 保证公众的利益实际上就是突出了政府及体育管理部门存在的合法性, 大都对市场主体、社会主体的利益关注不够。虽然鼓励支持社会市场广泛参与公共体育服务供给, 但对如何进行资金支持、政策支持等缺乏细化的规定, 社会主体、市场主体的利益得不到强有力的保障。由于在利益表达机制、协调机制、保障机制等方面存在严重不足, 导致我国公共体育服务多元主体在供给中进行协同创新的运行机制不畅。

2.4 缺乏社会协调, 服务环境之间互利互惠不够

在公共体育服务发展水平较低的现实下, 社会环境、文化环境、经济环境应该互惠互利, 共同促进公共体育服务的发展, 但当前明显缺乏社会协调, 服务环境之间互利互惠不够。从经济环境看, 市场经济体制改革促进了公共体育服务多元供给的发展, 当前由于国家财力不足, 政府通过引入市场主体弥补公共体育服务供给不足值得肯定, 但当前出现的趋势是公共体育服务市场化与经济发展水平不一致, 越是落后的地区, 政府在公共体育服务投入上的财政比例越低。把许多本应该由政府提供的基本公共服务也推向了市场, 结果是政府承担的公共体育服务范围越来越窄, 居民承受的负担越来越重, 农村地区更是如此。由于评价机制等方面的原因, 当前各级政府并未投入应有的资金用于社会、文化的宣传, 提升公众公共体育服务意识, 改善公共体育服务发展所需要的社会环境、文化环境。由于公众受传统思维的影响, 对于公共体育服务的重视程度与教育公共服务、医疗公共服务等存在较大差距, 公众公共体育服务意识不足, 这又导致了政府对公共体育服务的重视程度不够, 公共体育服务市场化、社会化改革不够深入, 影响了政府对公共体育服务的投入, 服务环境之间互利互惠不够。

3 我国公共体育服务多元供给主体协同创新模式及路径 3.1 公共体育服务多元供给协同创新模式

在我国公共体育服务多元供给的协同创新中, 政府、市场与社会主体都有各自的优势, 但又都存在诸多不足。国家拥有资源优势、政策执行优势; 市场具有质量优势、效率优势; 社会具有人才优势、回应优势。当前的关键问题是如何找到参与各方的利益点, 并制定合理的协同模式。基于此, 笔者根据对我国当前公共体育服务多元供给协同创新系统的分析, 把公共体育服务多元供给中的协同创新框架分为战略协同层面、资源协同层面、组织协同层面、环境协同层面, 通过新的框架来分析政府、市场和社会如何在组织系统内快速互动、共享其成, 提高公共体育服务的供给质量和效率。

协同创新的核心是“战略—资源—组织—环境”的要素协同, 支持层是公共服务理论的发展等, 辅助层是中介机构、金融机构等的积极投入, 协同创新的关键点是如何实现不同主体“差异性—互补性”的统一以及“互惠—合作”的动态均衡。其中, 战略协同、资源协同、组织协同、环境协同不是孤立的, 而是四位一体, 互相联系、互相促进, 共同作用于公共体育服务的供给过程。其中, 战略协同是前提, 不同参与主体必须明确“公共性”这一利益实现的基础, 求同存异, 才能建立战略性合作关系, 找到眼前利益与长远利益之间的均衡点, 多元主体之间的合作才能互补、拓展和延伸。资源协同是关键, 公共体育服务供给中必须强调人才资源、场地设施资源、信息资源、经费投入等方面的互补, 才能最大程度地解决我国公共体育服务供给中的资源不足、人才不足、效率不高、质量不高、供求信息传递不畅等问题, 实现公共体育服务的有效供给。组织协同是保证, 必须不断深化体育管理体制改革, 理顺政府、社会、市场的关系, 通过利益表达、利益协调等多种形式, 实现主体之间的有效沟通。环境协同是基础, 通过与社会、经济、文化等环境的协调发展, 保证公共体育服务能够可持续发展。我国公共体育服务多元供给的协同创新过程如图 1所示。

图 1展示出政府、社会、市场三大主体的职能和互动关系, 整个协同过程不断动态发展, 战略协同、资源协同、组织协同和环境协同都随着经济社会的发展、公共体育服务需求的变化而不断发展变化。从运行机制看, 战略协同、资源协同、组织协同和环境协同是一个完整的整体, 不是某一方面孤立的协同, 这种整体的协同既依赖不同主体的分工协作, 又要依赖不同主体的互惠互利, 在分工协作和互惠互利的基础上实现对公共体育服务不同层次的多元供给。有了分工, 主体职责更加清晰; 有了协作, 不同主体更加容易实现信息沟通, 在公共体育服务供给中进行交流与反馈, 根据交流与反馈的结果, 不同主体及时调整自己的目标任务、服务方式、发展策略等, 最大限度地满足公众需求, 保障不同主体利益, 实现公共体育服务的可持续发展。

3.2 公共体育服务多元供给协同创新实现路径 3.2.1 加快供给主体的发展培育, 不断推进不同主体战略协同

加快供给主体的发展培育, 包含以下3个方面:①作为政府主体, 要尽快加强体育管理体制改革, 尽快实现由管理到服务的角色转变, 在公共体育服务供给中, 尽可能不要充当直接供给者, 而是充分发挥市场、社会的力量, 在供给过程中作为协调者, 解决供给过程中的利益冲突。②对于市场而言, 要进一步开放公共体育服务市场, 体育管理部门不要与民争利, 也可以借鉴公共服务领域中比较成熟的产业联盟的做法, 加强公共体育服务市场主体的自组织体系建设; ③对于社会主体而言, 要降低准入门槛, 快速提高体育非营利组织的数量, 同时进行一定的经费资助、组织资助。对于农村地区和经济欠发达地区, 不具备体育非营利组织发展条件的, 可以利用当地文化类组织的力量, 把体育非营利组织作为文化组织的一个分支, 发展到一定的程度后再从文化组织中独立出来。作为当前力量最强大的政府, 要主动加强与其他供给主体的交流, 多元主体通过交流增强信任, 同时要通过舆论宣传、政策引导等对公共体育服务的社会价值、经济价值、文化价值等进行宣传, 突出公共体育服务的公共性, 使多元主体在重视公共性的前提下, 追求自己的公共体育服务利益, 实现利益观、价值观的和谐, 不断推进不同主体战略协同^[8]。

3.2.2 创新公共体育服务资源的整合与开发模式, 加强资源互补

当前我国体育资源整合与开发中, 应以社区为纽带, 实现体育资源的整合与开发。政府可以把公共体育服务经费、资源交给社区, 社区根据公众需求, 决定公共服务投入、设计、规划等, 由社区选择市场主体和社会主体, 进行公办民营或民办公助的供给。公办民营就是利用公有体育资源、社区招纳市场主体、社会主体进行运作, 由社区负责监管, 可有效解决市场主体、社会主体的单纯逐利行为, 一旦其定价超过大部分辖区的公众需求时, 社区可以进行干涉。民办公助是根据社区公众需求, 吸纳社会和市场主体进行公共体育服务项目的投资, 为保证公共性, 社区从政府拨付经费中给予相应的资助或给予一定的政策支持, 保证社会、市场主体和公众利益共同实现。在这一过程中, 市场和社会可利用其管理优势、人才优势, 把一些信息反映给社区, 由社区反映给政府及体育管理部门, 实现信息资源的共享。以社区为纽带, 使多元主体建立起资源共享的契约关系, 不断优化服务环境, 加强资源互补, 促进公共体育服务供给中的协同创新不断发展。值得注意的是, 体育资源的整合与开发会牵扯众多主体利益, 为避免不同主体过于重视自身利益, 忽视公共利益, 一定要明确分工, 政府、社会、市场各司其职, 共同实现公共体育服务的有效供给。

3.2.3 重构政府、市场与社会的关系, 优化不同主体组织机制

欲实现公共体育服务供给中的协同创新, 要以转变体育发展方式为契机, 加快体育管理体制改革, 重构政府、市场与社会之间的关系。在我国公共体育服务供给进程中, 政府的角色定位是非常重要的, 主要包含3个方面的内容:一是政府在公共体育服务供给中的地位; 二是政府在公共体育服务供给进程中的作用; 三是政府在公共体育服务供给中的作用。另外必须以市场化、社会化改革为基础, 充分发挥市场主体、社会主体的力量, 与政府及体育管理部门相互合作, 才能形成合力, 共同促进我国公共体育服务发展。

当前要做好以下几个方面的工作:一是建立市场、社会、公众与政府互动机制, 及时实现政府与市场、社会、公众之间的信息沟通, 了解市场需求、社会需求、公众需求; 二是随着公共体育服务的不断发展, 要不断发挥市场、社会的力量, 通过多元供给提高我国公共体育服务水平; 三是政府与市场、社会、公众之间的关系要逐步地由“领导”关系走向合作关系, 多元主体要在一种相互平等的状态下共同实现公共体育服务的供给。

笔者对经济发展水平较高、体育活动开展较好的浙江萧山进行调研发现, 很多地方企业积极参与地方公共服务的发展, 出资为农民修建篮球场, 组织篮球队训练和比赛, 在这一过程中, 政府提供必要的政策支持, 给予一定的技术指导, 市场与政府共同合作, 把公共体育服务活动开展得红红火火。通过这一事例也可以说明, 在未来的公共体育服务供给中, 政府与社会、市场、公众之间必须建立一种更加紧密的组织关系, 通过多元互动, 提高多元主体的参与动力, 促进我国公共体育服务的发展。同时, 应不断完善利益表达、利益协调、利益保障的制度建设, 为协同创新提供保障。

3.2.4 加强社会协调, 促进服务环境互利互惠

欲实现协同创新, 搭建信息平台非常重要, 通过信息平台建设, 分类整合, 对社会主体和市场主体进行归纳整理, 帮助政府在公共体育服务供给中选择合适的代理, 也可以通过历史回顾了解他们以前参与公共体育服务时的优缺点, 规范市场、社会行为。同时, 信息平台也可以通过软件设计实现对公民需求的统计，以便政府、市场和社会主体根据相关数据决定自己的行为。政府、市场和社会也可以通过平台进行互动, 降低联络成本, 提高交流效率, 提高公共体育服务供给的实效性。同时, 公共体育服务协同创新, 不仅要以政策、场馆、体育设施、经费投入等“硬条件”为基础, 还要与公众的公共体育服务意识、社会结构、社会心理等“软条件”相联, 把公共体育服务的协同创新与公众生活密切联系起来, 不断创建公共体育服务发展的社会文化氛围, 使公共体育服务真正成为人们生活的重要组成部分。例如, 我国云南山区的少数民族群众更喜爱竹竿舞等传统体育项目, 针对这一问题, 政府、市场、社会在公共体育服务供给中, 就要考虑到供给内容、供给方式的问题, 以及如何在民族传统体育项目的供给中进行有效合作^[9]。另外, 要加强公共体育服务与社会经济发展相关关系的研究, 力争公共体育服务供给能够最大限度发挥出应有的社会经济效益, 促进社会、经济、文化、公共体育服务的协调发展。

4 结束语

基于协同创新的思想和方法, 构建了公共体育服务多元供给主体协同创新模式, 并提出相应的发展路径, 提升多元主体的功能, 提高公共体育服务供给中的组织化程度, 从而有效地解决效率、公平、质量等难题, 在一定程度上吸引公众有组织地参与公共体育服务供给过程, 对我国公共体育服务整体发展具有积极的促进作用。