公共服务既是建设现代服务型政府的一种理念,又是一项不可或缺的责任。公共体育服务作为一项基本公共服务内容,是以政府为主导提供的旨在保障全体公民健身要求的公共体育产品和服务行为^[1]。2014年,国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出,营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围,将全民健身上升为国家战略。在此背景下,公共体育服务无疑是国家满足人民群众日益增长的体育需求的重要举措。伴随我国公共体育服务建设力度的加大,其体系构建呈现出整体推进与重点突破的良好局势,这使得我国公共体育服务运行体系成效显现。然而，客观上仍存在一些制约因素,如相关法制缺失、市场机制不完善及社会组织能力不够等。此外,顶层设计缺乏、运行效率不高^[2]、资源投入不足、供给主体单一及绩效评估不力等亦影响我国公共体育服务体系的有效运行,以致公共体育服务运行体系与全面建成小康社会的目标要求、经济发展及治理方式等产生诸多不适。因此,破解公共体育服务运行体系的矛盾,须明确其要素构成及角色定位以确保各环节衔接通畅,形成政府主导、市场优化配置、社会组织积极参与的基本运行格局,从而达到促进我国公共体育服务良性运行的目标,进而推动我国全民健身事业的发展。

公共体育服务作为公共服务的重要内容,在经济发达国家不仅是政府的职能,更是一种常规制度,因而,发达国家公共体育服务在政策制定(1960年联邦德国的“黄金计划”、1975年新加坡的“体育设施蓝图计划”、1989年日本的“关于面向21世纪体育振兴计划”及美国的“健康公民2000年”等)、供给方式(地方、省级州级、国家层面与社会其他组织机构以及市场上营利性企业的合作联手与各尽其职^[3])、设施配备(社区体育中心建设及场地设施配置)、经费投入(通过政府预算增加对公共体育服务的财政支出)等实践环节成效显著。公共体育服务运行体系是公共体育服务具有的使其整体保持正常运行所需的各种功能的组合、联动和循环,是公共体育服务体系各组成部分相互联系、制约及作用的运行方式,是推动整个公共体育服务体系沿着正确的轨道健康运行并不断向前发展的方式^[4]。

新中国成立以来,依据经济社会发展水平,我国公共体育服务运行体系发展大致经历了政府投入为主、探索社会化和市场化、多元主体供给3个阶段。初期,社会主义经济发展相对落后,采取政府自上而下的投入方式可在较短时间内建起体育组织和设施,为我国体育事业的后续发展奠定基础。公共体育服务市场化改革的目标在于减少主管部门,收缩政府行动范围,引入市场化机制,提高供给效率,实现公共体育服务的最佳供给和公共体育资源的有效配置。随着社会主义市场经济体制确立及服务型政府建设的提出,公共体育服务的生产与供给逐渐分开,其链条开始延伸至市场和社会组织。政府允许相关企业进入公共体育服务领域,使得公共体育服务供给主体的筹资方式、渠道日益多样,并通过市场内部的良性竞争提高体育资源的配置效率。此时,体育社会组织的主动参与、自愿奉献亦发挥了重要作用。一种由政府主导、市场融入、社会组织参与的公共体育服务运行模式得以呈现。

我国早期公共体育服务的生产和供给几乎全由政府承担,区分其意义不大,但随着公共体育服务供给链的延长,以及服务型政府建设和角色的转变,公共体育服务的生产与供应环节逐渐分开。由经济发达国家公共体育服务实践经验及我国现实情况可知,公共体育服务运行过程由多个要素组成,具体有政策制定、财政保障、组织建设、生产供给和监管评估等。这些要素的有机串联是保证公共体育服务有序推进的前提条件,而每一要素的独自运转恰是公共体育服务整体运行的基础支持。如公共物品和公共服务的复杂性、多样性,与政府传统僵化、死板的管理体制契合度低,使得单靠政府难以提供足够、符合公众需要的公共服务。因此,将公共服务的规划者与生产者分离,成为世界性潮流,即“第一次分工”^[5]。

随着社会分工的进一步完善,公共服务供给出现“第二次分工”,将公共服务的生产再分为直接生产和间接生产,即生产者并不一定自己全部生产公共产品和服务,而是根据其供给效益和效率,从其他生产者处购买。美国民营化理论家萨瓦斯历时30年在考察了30个国家的公共服务后,提出了公共服务供给的10种制度安排。他不仅将“服务的规划者”和“服务的生产者”分开,还将供给主体进一步细分为“公共部门”和“私人部门”^[5],前者指政府部门,而后者包括市场主体及非政府组织的社会团体和公民。从中可以看出公共服务运行体系中生产供给环节的复杂演进,这对我国公共体育服务良性运行有一定启示作用。应梳理各构成要素以确定其在公共体育服务运行体系中的角色,为明晰政府、市场及社会组织于整个运行环节中的权责奠定基础。

我国公共体育服务运行体系包括政策制定、财政保障、组织建设、生产供给和监管评估五大基本要素,它们在公共体育服务运行中所扮演的角色迥异,但目标趋于一致,即确保公共体育服务良性运行。公共体育服务体系的功能定位主要是明确体系“做什么”,体现体系的总体功能目标以及开展的主要功能内容,功能定位是否合理关系到公共体育服务活动的顺利开展^[6]。

公共体育服务政策的制定、执行、反馈、修正、终结等是一项系统工程,任何环节的遗漏或不足都会导致整个公共体育服务政策低效甚或无效。现实中,备受关注的是政策执行问题,如各级政府投入人力、物力、财力保证公共体育服务政策的实施情况,公众批评政策落实走样等。公共体育服务政策包括制定、反馈、修正和终结等,不能忽视其制定的程序性。对公共体育服务政策执行失效、走样等现象,须认真思考政策目标的设置是否科学、政策内容的确定是否合理、政策问题的分析是否准确、政策主体的界定是否到位、政策对象的区分是否明确等。公共体育服务关乎群众身心健康,其政策制定需做到科学、合理、有效。从公共体育服务政策法规数量看,总体上呈增长趋势,从政策制定的部门看,以国家体育总局为主,政府多部门参与联合制定。

目前,我国已初步建立了由法律、法规和部门规章所组成的公共体育服务政策法规体系,在保障公共体育服务供给方面具有积极的作用。现行公共体育服务政策法规体系的健全程度还十分有限,主要以部门和地方政策规章为主,缺乏全国统一的制度安排。规范政府与社会关系的公共体育服务政策法规也亟待完善,如社会组织在公共体育服务中的合法地位问题、政府如何向社会组织购买公共体育服务的问题等。国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)明确了购买服务的基本工作,包括购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理及绩效管理等。国务院办公厅颁布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(国办发[2015]37号)指导性目录涵盖公益性文化体育产品的创作与传播、活动的组织与承办,中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示,公共文化体育设施的运营和管理及民办文化体育机构提供的免费或低收费服务。可见,政府主导下的政策制定对于公共体育服务运行非常重要。

长期以来,我国政府在公共服务提供上偏重营利性的基础设施,对文化、体育等公共事业的投入相对有限,从而造成当前人民群众日益增长的公共服务需求与供给不足的矛盾,这已成为我国社会发展中的一大障碍。在公共体育服务领域,为解决人民群众日益增长的体育需求与公共体育服务供给不到位的问题,必须探讨市场经济体制下公共体育服务的有效供给。在市场经济条件下,政府首要职能是弥补市场失灵,向全社会提供基本的公共体育服务,满足群众公共体育需求。公共财政作为与市场经济相适应的一种财政类型,其基本特征是以提供社会公共服务为首任,促进政府职能转变,建设服务型政府,优化财政支出结构,以构建公共体育服务财政保障机制,这是解决公共体育服务供需矛盾的重要途径。公共体育服务需要一定的资金支付服务产出成本。资金募集决定了公共体育服务成本的承担方和支付方式,这取决于公共体育服务供给成本与收益之间的平衡关系。政府通过税收积攒的公共财政是公共体育服务基金的主要来源。此外,政府还采用融资激励机制筹集公共体育服务经费。

目前,我国公共体育服务所需资金大多来自政府财政,政府通过强制性的征税权,聚集财政收入,履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责^[7]。因此,政府部门应转变体育事业公共财政理念,调整和优化公共体育财政支出结构,如存量调整:在不改变政府现有支出规模的前提下,对各项支出进行增减调整,即增加公共体育服务经费,相应减少竞技体育投入等。增量调整:不改变体育事业公共财政存量支出结构的基础上,将新增的公共财政投入用于公共体育服务支出^[8]。近年来,各级财政对文体事业投入力度逐年加大。《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》显示,2014年全国文体与传媒支出共计508.15亿元,完成预算的99.2%,增长8.3%,中央本级支出222.69亿元,地方转移支付285.46亿元,以推动大型体育场馆向社会免费或低收费开放,改善基层公共体育健身设施。据2013年全国公共财政支出决算统计,全国体育事业支出为299.08亿元,占公共财政支出的0.21%,其中群众体育支出为27.65亿元,人均仅为2.12元^[9],这是制约当前公共体育服务运行的关键因素。故政府财政保障对公共体育服务运行的基础支撑地位须引起各界重视。

公共体育服务组织建设是由政府、市场及社会等供给主体共同构成的、依照一定的管理体制与程序而运行的系统过程,要求各级政府职能部门、体育事业组织、体育社团、体育经营组织、非正式组织等联合执行。成立以政府职能部门、社会团体、群众组织和营利性组织构成的公共体育组织管理服务机构,以促进广大居民参与体育健身活动。逐步形成完善、多元的公共体育组织管理体系,指导和科学管理公共体育服务,推动公共体育服务事业的健康发展,对提升城乡居民健康素质指标具有重要作用^[10]。公共体育服务运行体系中的组织建设主要有政府、市场和社会三大动力来源,市场、社会在政府主导下构成组织建设的整体框架。在公共体育服务运行体系中,体育社会组织是一个重要载体,因其非政府、非营利和较为客观公正而自然成为政府、市场和社会三者之间的沟通桥梁,它具有政府和市场不具备的独特优势,成为政府职能转变的有效承接者,且促使公共体育服务供给多样化。

我国各省(区、市)《全民健身实施计划(2011—2015年)》实施效果自评报告数据显示,目前我国县级以上体育总会覆盖率达到60%以上的省(区、市)共有22个,占全国的71%,其中11个省(区、市)覆盖率达到或超过90%以上,全国平均覆盖率为72%,有9个省(区、市)的覆盖率达100%;全民健身站点达到每万人2个以上的省(区、市)共有18个,占全国的60%;2013年我国体育类社团达到17 869个,分别比2011、2012年增长了32.03%、18.65%,体育类民办非企业单位达到10 353个,分别比2011、2012年增长了34.45%、21.94%,年平均增长率为28.2%。这为我国公共体育服务运行体系的完善提供了组织保障。

根据公共服务提供者的身份属性,公共服务的供给大致可归纳为政府组织提供、非政府组织提供、多元化提供和联合提供4种模式^[11]。鉴于此,公共体育服务生产供给可划分为政府组织生产供给、非政府组织生产供给和多元联合生产供给3种基本模式。

苏格兰经济学家休谟认为,公众对集体消费的物品,无法依靠个人达到公共利益最大化,只有依靠政府才能解决这个问题^[12]。公共选择学派代表布坎南则认为,根据公共物品属性,如果由私人提供公共物品,会因收费而导致福利损失和公共物品闲置,也可能导致公共物品供给不足和效率损失^[13]。以韦伯为代表的官僚制理论很早就指出了政府的核心价值地位:政府就是公有的,只有政府才能实现公共利益,私人和其他组织既没有能力也不可能提供公共服务和实现公共利益^[14]。所谓政府组织生产供给是指由政府独家包揽公共体育服务的提供和生产的全过程。从主体结构角度看,政府组织供给模式意味着主体只有政府一家,即供给什么公共体育产品、供给多少及怎样供给等全由政府这个单一权力中心决定,是一种自上而下的供给机制。从过程角度看,政府承担所有公共体育服务的生产、提供、监督等职能,既是安排者又充当生产者的角色。这种供给模式能较好地规避市场在配置资源领域的运作不灵,同时也有效地防止了“公地悲剧”“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”等个人自主提供的缺陷。当然,公共体育服务供给产品应存在不同的层次和服务途径,如政府可通过减税免税、特许经营等优惠政策鼓励市场力量的介入。

英国经济学家亚当·斯密的秩序理论认为,在一组共同认可的规则之中,许多个体追求自身利益可能会导致共同利益的提高。这开启了公共服务市场化供给的思想。奥斯本和盖布勒通过美国地方政府的改革经验,提出再造“竞争型政府”理念,将竞争机制引入公共服务的供给之中。随着公共行政学的发展和新公共管理运动的推进,诸多学者从理论和实践方面论证了公共物品私人供给的可能性。公共服务的市场供给实质上是借助竞争优势配置资源,降低成本并进行合理分工,以应对政府失灵。如果说政府代理机制中,政府既是掌舵者又是划桨者,那么在市场供给机制中,政府只是规划者、监控者或购买者,而有生产资质和竞争力的私人企业成为生产者。如政府可授权体育企业在一定时间和范围内提供某项公共体育产品或服务经营的权利,并准许其通过向用户收费或出售产品以获益。这是公共体育服务运行中生产供给的细则分工。

随着公民社会浪潮的兴起,在政府与市场之外,各种非营利性组织或公民社会团体相继产生:①社会团体生产,即特定公民团体生产和提供相应的公共(体育)服务^[15];②社区生产,通过特定的社区体育组织提供或参与生产供应;③家庭生产,即家庭或个人以自给自足或相互帮助的方式,生产那些政府无法提供或无暇顾及的微观领域、性质难以界定的体育活动。公共体育服务的自愿供给即是这些社会团体以志愿、相互帮助或自我服务的方式运行,从而形成政府-市场-公民社会“三足鼎立”的局面。

在现实生活中,由于公共服务与物品属性的多样性,单一供给主体往往难以奏效,实际也行不通。要保证公共服务的数量和质量,政府、市场和社会组织应共同参与。关于公共服务供给混合型机制的研究最早要追溯至埃莉诺·奥斯特罗姆的“公共池塘资源”理论^[16]。当今西方发达国家开始形成超越市场和计划的二元对立,根据公共服务的成本和公民满意度等综合因素,在公私部门之间选择了多元化的服务供给方式,它成为公共服务发展的一种新模式^[17]。从世界范围看,在公共体育服务供给模式的理论研究和实践运作中,政府供给和市场供给一直是居于主流地位的两大模式。在实际运行中,政府和市场供给均有其无法规避的弊端,主要体现在它们的自利性；因此,找寻一种从限制公共权力约制其自利性的模式实有必要。目前,行之有效的途径就是多元联合,即政府、市场、社会组织、个人等公共体育服务供给主体之间不断磨合协调,进而形成多方协同配合。在这种模式中各主体发挥作用不同,以弥补自身在公共体育服务供给过程中的缺陷,凸显各自优势。政府主要是在宏观和中观层面加以引导,其作用主要是政策制定、过程监督,引导市场和非营利性体育组织参与并对其进行考核;市场和社会体育组织发挥竞争、自愿、快速等优势,不断提高公共体育服务供给的公平与效率,促使公众对公共体育服务多样化的需求得到最大程度的满足。

从国际经验看,市场和社会组织参与公共体育服务的供给模式已近成熟。供给主体的参与程度是由本土实际情况而定的。一般而言,政府在市场失灵后承担起保障公共体育服务的最终责任,故政府在供给过程中占主导地位。在公共体育服务供给过程中可以充分利用市场创造的激励机制和民间组织的灵活性等特点,根据具体的社会经济环境,采取不同的组合方式,保证公共体育服务供给效益。从我国体育事业发展的轨迹看,体育发展是伴随我国社会经济的不断发展而繁荣起来的,公共体育服务也随之兴盛。

从国家政策层面看,2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出:加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。在坚持政府负责的前提下,充分发挥市场机制作用,鼓励社会力量参与,推动基本公共服务提供主体和方式多元化。从实际操作层面看,由于我国幅员辽阔,各地资源禀赋不同,经济发展水平不匀,东、中、西各区域人民生活水平存在较大差异,各地区公共体育服务供给模式不尽相同。东部地区应以市场优化配置和社会组织参与供给模式为主，西部地区纯政府主导应占较大比例。总之,我国公共体育服务供给模式的选择应遵循政府主导、部门协同、全社会(市场、社会组织等)共同参与的多元联合格局,最终实现公共体育服务均等供给。

监管是针对公共体育服务运行全过程的监督管理,而评估是对公共体育服务绩效做出的客观评价。监管评估是贯穿公共体育服务运行的必要程序,其形式取决于公共体育服务运行的制度安排。

政府在委托市场、社会组织提供公共体育服务时,要保证公共体育服务供给合同的规范性,生产的数量、质量及完成时间。通过群众的参与和制约,使公共体育服务能更好地满足群众的体育需求;进行合理的制度设计,以促进公共体育服务产品生成者、提供者为公众提供优质的公共体育服务。有调查结果^[18]显示,群众对政府提供的公共体育服务并不满意,如开放的公共体育场馆数量少、免费开放率低、时间短暂及时段不合理;健身场馆收费价格偏高,超出居民消费能力;提供的公共体育服务产品较少、种类单一,健身苑已不能满足青少年及中年人群的体育锻炼需求;社区公共体育场在规模和地点选择上亦不能满足群众需要,全民健身点的布局不尽合理,未能充分体现其便民性等。这就亟待政府运用公共权力制定和实施规则与标准,以约束独立运营的公共体育服务机构,确保其公平、有效运作。公共体育服务监管由3部分构成:监管主体,具有行政权力和独立性的体育机构;监管客体,即被监管者,提供公共体育服务与产品者;监管规则,约束监管者和被监管者的依据。须明确三者的关系,以保证监管工作的有效开展,确保提供优质的公共体育服务。

公共体育服务绩效评估的主体可分为内部和外部两大类型:内部考核主体包括上级部门、本级部门、下级部门以及内部独立考核部门;外部评估主体包括权利机关、政党组织、社会公众、大众传媒和专业的第三方评估组织。目前，我国公共体育服务绩效评估主要采用以下3种方式。

(1) 上级部门自上而下的评估。主管部门通常比较熟悉下属部门的业务状况、人员构成以及运作情况,可掌握较多评估信息;主管部门评估具有较强的权威性,对于保证评估活动顺利进行具有积极意义。此种评估方式以是否严格遵守规则、遵循了法定程序、迎合了上级机关的意图为基准,容易流于形式,导致评估结果失真,并引发地方政府部门“只唯上,不唯下”“只唯文件,不唯实际”的现象。

(2) 本级部门的评估。自我评估的意义在于对自身绩效水平进行界定的基础上,实现自我绩效的改进和提高。不过,同一批人既是决策者又是执行者,他们会充分利用“信息不对称”的优势,最大限度地减少对不同观点的研究,从而在客观上影响了评估的可信度^[19]。

(3) 第三方评估。此方式在国外应用较为广泛,其优势主要来源于独立性和科学性。一般而言,第三方评估大多来自于高等院校、研究机构或非营利组织等,他们具备较高的专业素养,掌握较为先进的数据分析技术,同时与各地各级政府没有直接的利益关联,在评估过程中可保证其不受来自评估对象的关系影响。如为全面反映上海市2013年全民健身公共服务发展状况,上海体育学院作为第三方承担了“2013年上海市全民健身发展300指数”(按照全民健身基本公共服务体系的构成要素,设定健身环境、运动参与、体质健康3个一级指标进行评估,每个一级指标100分,满分为300分)评估工作等。

公共体育服务运行是对公共体育服务体系动态发展的有效串联。目前,我国公共体育服务运行体系虽然初显成效,但总体仍处于一种不断探索、不断完善的状态。不可否认,无论整体运行效率、顶层制度设计、资源投入力度还是供给模式选择、监管评估方式等均存有不同程度的缺陷,这亟待对公共体育服务运行体系的要素构成进行审视。明确服务理念及政策制定的决策目标,建立健全公共体育服务运行体系的法规依据,保证组织建设、财政支出及生产供给的执行效率,改革公共体育服务的财政制度,构建总体实施的监管评估机制，无疑是促进我国公共体育服务良性运行的现实保障；而对于公共体育服务运行体系的组成要素如何发挥角色功效及彼此产生联动效应等，将是政界、业界和学界关注的学术课题。总之,一个和谐良性的公共体育服务运行体系应有政府及相关体育事业单位的宏观把控,市场对公共体育资源的优化配置及体育社会组织的积极融入,三者之间互相依赖、制约补充,达至一种互动共容的关系,最终形成公共体育服务运行的“三足鼎立”平衡模式。