1 国家治理的内涵

治理(governance)源于拉丁文和古希腊语, 意为控制、引导与操纵, 长期以来与统治(government)混用, 国家公共事务相关的管理与政治活动是其主要适用范围。随着20世纪70年代末经济社会出现的重大转型, 治理理论逐渐引起社会科学领域的极大关注, 各国政府开始了以“治理”为理念指导的变革运动。由于治理涉及内容广泛, 对于治理概念与内涵的阐述, 中西方研究者及相关机构的解释仍未形成统一。本文从治理与管理的区别和联系出发, 认为国家治理是通过配置和运作公共权力, 执行一定的政治理念, 始终围绕着特定秩序, 对公共事务进行调控、引导和支配, 保持良性和可持续发展的善治状态和过程”^[1]。其本质是在保障国家稳定和基本权利安排的前提下, 怎样才能使国家权力运行得更加合法、高效、顺畅, 更多地得到社会的认同, 增强合法性基础的问题^[2]。从“管理”到“治理”, 理念和内涵有极大差别^[3], 主要表现在以下5个方面。

1.1 治理目的——合理性目标的转变

福柯在《生命政治的诞生》中提出, 现代世界存在着一系列相互交织、彼此斗争、互相支撑的治理合理性, 大体可以概括为3种:以真理为准则的治理技艺, 以君主国家合理性为准则的治理技艺和以被治理者的自身合理性为准则的治理技艺。在国家管理阶段我国的体育产业政策更多体现为一种国家合理性, 即以国家理由为准则的管理, 一切为了国家, 一切从国家的角度出发。进入国家治理时期, 其目标合理性则要从君主国家转向被治理者的自身合理性, 即从国家向人民转变。人民是国家的主体, 倘若在治理中不能够保障国民的幸福、富足和人格的健全, 就不可能实现国家的强大^[4]135。因此, 体育产业政策建设焦点应由国家整体利益向人民体育权力是否被维护、体育权益是否获得、体育服务是否得到满足等方面转移。

1.2 治理体制——独断向协商的转变

在国家管理阶段, 体育产业政策的制定往往仅局限于管理阶层的“集思广益”, 体现的是统治者的利益诉求和发展愿景。对此有的学者借助公共选择理论对这种现象做出阐释, 认为政府也是一种经纪人, 受其逐利性本质的影响, 同样会利用自己在政策制定中的强势地位追求自身利益最大化^[5]。由于政策制定失去了治理对象的同意与参与, 政策内容出现片面与不足的情况也在所难免, 政策达不到预期发展目标现象的发生也就不足为奇。治理理念的提出则要求统治者从“独治”走向“共治”。实现“独治”向“共治”转变的关键就在于统治者的治理是否获得了被统治对象的同意, 即被治理者的利益及诉求在治理中是否得到了关注和体现。从独断走向协商, 才能使治理真正地实现从群众中来到群众中去^[4]141。

1.3 治理理念——主观向客观的转变

所谓治理观念从主观向客观转变指的是从人为的治理到遵循事物自身发展规律的治理。在国家管理时期, 政府总是存在着依据自身的主观意志塑造体育的发展愿景、建设目标, 依靠强制性的行政手段推进体育政策实施的现象。随着当今公民社会的兴起, 人们彼此间的联系日益复杂, 事物运行机制和发展方向变得越发具有不可控性, 原本体现治理者主观意志的“权威式”治理失去了其存在的基础, 而遵循事物自身发展规律的“合理性”治理变得日益重要。体育产业政策如果还沿袭国家管理时期的政策运行模式, 很有可能产生公共体育服务政策实施中出现的选择性、替代性和象征性执行^[6]等情况。鉴于主观治理理念带来的不良后果和社会发展的客观规律, 放弃主观意志、专横的干预, 转向遵循体育事业发展客观规律的调节, 将会是体育产业政策在治理观念和方式上出现的重要转变。

1.4 治理结构——垂直向水平的转变

从国家管理转向国家治理意味着政府已不再是原先意义上的“政府”, 其越发呈现扁平化的发展趋势, 职责范围日益减少, 职能边界更加清晰, 功能地位与非政府组织相比成平行发展态势, 从之前的政府中心、垂直金字塔式的统治形式逐步向非中心或多中心的水平方式过渡。在我国传统的体育产业发展模式中, 政府发挥着绝对主导的作用, 市场、社会组织参与较少、功能发挥不足。治理结构由垂直向水平的转变要求体育产业政策必须明确政府、市场各自承担的职责要求和边界, 处理好政府和市场的关系, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用, 加快构建统一开放、竞争有序的现代体育市场体系。

1.5 治理对象——治理者向被治理者的转变

治理的内涵较为复杂和宽泛, 其治理内容既包括治理对象也涵盖治理者自身。国家简政放权带来的是政府权力和社会机构与社会更加深入广泛的接触以及治理方式从直接向间接的转变^[4]166, 这对治理者自身的治理提出了越来越高的要求。制度发展水平不适当是贫困国家经济无法发展的关键, 尽管它们不需要“全能型”的国家, 但一个在有限范围内具备必要功能的、强有力的、有效的国家则是他们所必需的^[7], 这为治理者加强自身治理进行了恰当的阐释。对体育产业政策来说, 加强治理者自身治理就是要求它为政府、市场、社会组织等体育产业发展主体素质和能力的提升服务, 以各建设主体自身素质的提升推动体育产业发展。

2 国家治理视域下我国体育产业政策之“喜” 2.1 在政策类型上, 完善的体系初步形成

以国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称《意见》)为例, 围绕《意见》的贯彻实施, 政府部门已陆续编制、出台了23份配套文件。一个完善的政策文件体系已初步形成, 包括扶持重点发展领域的体育产业结构政策, 如《足球发展中长期规划》《足球场地设施建设规划》《中国冰雪运动发展规划》《全国体育旅游发展纲要》等; 涉及体育产业经济规模及保护竞争的体育产业组织政策, 如《体育场馆运营管理办法》《国家体育总局关于推进体育赛事审批事项改革方案》等; 促进相关政策实施的体育产业保障政策, 如《国家体育产业统计分类》《关于组织开展建立体育产业联系点工作的通知》《关于做好体育产业联系点有关工作的通知》等; 关于支持和推进技术创新、新技术应用的体育产业技术政策, 如《关于进一步加强和改进电视报道和转播管理工作的通知》等。这些政策文件的出台基本上形成了一个以《意见》为核心, 纵向上层次分明, 横向上内容丰富, 较为系统和全面的体育产业政策体系, 为我国体育产业的建设提供了坚实的政策支撑。

2.2 在政策制定上, 部门间协作全面加强

我国现行的体育体制是在计划经济时期形成的, 其显著特征是由“条条体育”和“块块体育”构成的“条块体育格局”^[8]。“条块体育”发展模式即根据体育的功能, 将体育发展任务分配给不同职责和层级的系统、部门进行管理, 系统间、部门间的封闭性较强, 交往协作较少。在特定发展背景和管理手段的双重影响下, “条块体育”发展模式取得了巨大的成功, 竞技体育的发展就是其代表之一。随着社会的发展, 社会转型将潜在矛盾表层化, 我国的体育建设问题越发表现出相互渗透的跨界性、相互依存的整体性特点。仅凭任何一个单一的社会系统或部门单打独斗, 都无法成功应对当今的体育问题^[8]。体育产业作为一个系统性工程同样具备跨界性、整体性特征, 其发展政策的制定、实施同样需要不同部门、系统间的协作。纵观《意见》及其出台的配套政策, 政府部门间、系统间的协同合作越来越多、力度越来越大, 比如国家体育总局联合文化部、财政部、新闻出版广电总局设计制定了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》。国家体育总局牵头联合其他政府部门合作制定体育产业发展政策文件, 有利于部门间、系统间的思想统一, 行动一致, 为政策的实施打下基础。

2.3 在政策内容上, 具备较高环境敏感性

社会问题的客观存在与主观认定是社会政策的起始点, 社会问题本质上是一种社会状态, 不过它偏离了人们原本所期望的正常^[4]27。《意见》提出到2025年我国要建立起更加完善的产业体系、明显优化的产业环境、更加坚实的产业基础。这不单是对我国体育产业建设目标的主观描述, 同时也是对我国体育产业建设存在问题的客观总结。针对这些问题, 《意见》及相关配套政策都及时给出了针对性的应对措施。以丰富体育产品和服务为例, 政府在我国体育产品和服务的供给上一直扮演着“主力军”的角色, 全面负责我国体育产业的建设发展, 市场、社会组织、个人的力量受体制机制障碍的影响未得到充分释放。随着人们体育需求的多元化发展, 对体育产品和服务的种类要求越来越多, 政府单方面已做不到“力挽狂澜”, 迫切需求各方力量的援助。针对这一现象政府审时度势颁布了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》, 对如何促进规范和引导社会组织健康发展、推动服务社会化建设, 丰富服务供给, 提高服务效能, 满足人民群众体育需求等在思想、原则、任务、措施上做了详细阐述。由此可见, 我国体育产业政策具有较高的环境敏感性, 在现实问题的针对性、及时性上有了很大提升。

2.4 在政策执行上, 多元服务价值性凸显

在计划经济时期, 政府定位于公共权力的中心, 不仅有公共政策制定权, 而且还享有公共政策的执行权, 其他非政府组织基本排斥在公共政策执行体制之外, 政府成为唯一的政策执行主体, 是政策得以落实发挥效用的有力保障。然而, 这也阻塞了非政府组织参与政策执行的通路, 降低了政策执行发展的活力, 窒息了首创精神及创造欲望。随着计划经济向市场经济的转变及生产资料所有制的变革, 政府利益单一化现状发生转变, 利益主体多元化局面逐步形成。基于追求自身利益最大化的原始冲动, 保护自己在经济、政治等诸多方面适当权益的诉求, 各利益相关者开始对目前政策执行状况表现出不满, 开始寻求公平竞争、享有公共管理的机会与权力, 期望自己的利益与价值在公共政策执行中得以体现^[9]。体育产业政策的进步同样也体现在对多元主体价值的关注上。比如政府为了促进《意见》实施, 提出了大力吸引社会投资、改善税收价格政策、优化市场环境、完善无形资产开发和保护等措施。这些政策在一定程度上是对不同政策执行主体的授权和对其利益的保障, 体现了为政策执行多元化主体服务的特点。

3 国家治理视域下我国体育产业政策之“忧” 3.1 政策价值取向的弊端较多 3.1.1 问题导向存在偏差

政策问题界定是政策制定实施进程中的起点。就体育产业政策及相关配套措施看, 尽管在这些文件中对目前我国体育产业建设所面临问题的界定大部分符合现实的发展状态, 但是在某些问题的认定上也存在着错误解构的现象。正如对我国体育产业结构是否合理问题的认定, 目前不管在学术界还是在政府部门之中, 都较为一致地认为我国体育产业结构不尽合理, 原因在于当前我国体育用品制造及销售业占了体育产业增加值的79.1%, 美国则只有30%, 而体育竞赛表演和健身休闲的产业增加值只有15.43%^[10]。从我国体育产业发展整体上还处于初级阶段^[11]的现状出发, 综合对比美国同时期的体育用品制造与销售业产值后发现两国相差不大, 即目前我国体育产业结构处于合理的发展区间。由此可见, 在政策中还存在由于对发展环境、条件、状态等问题考虑不周而产生的对其发展问题的错误判断, 这是必须解决的问题。

3.1.2 过程导向使用相对较少

体育产业政策的实施过程包括前、中、后3个阶段。就以往我国体育产业政策的实践看, 由于认识偏差的存在, 我国较为重视产业政策实施的前、后2个阶段。重视体育产业政策的前期调查原因, 在于它是体育产业政策设计的基础, 是理性与有效政策实践手段提出的前提; 重视体育产业政策的后期评估, 原因在于它是对政策落实效果的检验, 是评价政府工作绩效的有力佐证。尽管体育产业政策中期调整同样是产业政策实施过程中的关键步骤, 它既是对前期工作成效的总结, 又是后期工作调整的依据, 在提升体育产业政策针对性、有效性、合理性方面发挥着重要的作用, 但由于各方面的原因我国对体育产业政策实施过程中的相关评价工作的重视程度还很不到位。比如当前“十三五”时期与“十二五”期间相比, 在发展背景、建设理念、成长机遇等方面都发生了明显的变化。如何利用有利环境、把握发展机遇促进体育产业目标的实现, 是这一时期必须考虑和落实的工作, 而《意见》实施了一年有余, 其间也未见有应对发展环境变化的针对性措施颁布。过程导向缺失无疑对我国体育产业的快速、健康发展产生了不利影响。

3.1.3 技术导向运用意愿较低

技术导向是指企业学习和使用实质性新技术的能力和意愿^[12]。学习新技术的意愿表现在企业对研发投入的重视程度上, 而应用技术的能力可看作是企业对外界新技术的引进、吸收、转化, 实现技术积累的实力^[13]。就目前我国体育产业政策实践看, 我国对体育产业技术导向的应用意愿较低, 主要表现在2个方面:①政府资金投入较低。据统计当前我国仅有京、苏、皖、闽4个省市为体育产业发展成立了专项资金, 由此可见全国范围内政府对体育产业发展的财政引导力度本身就很小, 其投入在技术引进和更新上的资金就更是可想而知了。②体育产业统计问题突出。统计工作需要科学技术做支撑, 受科学技术水平的限制, 当前我国体育产业统计工作尚未形成及时有效的体育产业信息发布、产业统计等长效机制, 这造成了一系列的体育发展问题。比如由于产业归口统计不清, 体育旅游产值被划拨到旅游业中, 而使体育产值统计蒙受“不白之冤”等^[10]。为了便于体育数据的统计, 欧盟在2007年发布的《体育白皮书》号召通过构建欧盟各国及整个欧盟的体育卫星账户^[14]。如何解决我国的体育产业统计问题, 相关体育产业政策在技术上还未给出全面的解答。

3.2 政策主体单一性特征突出 3.2.1 政策决策独断力量强大

政府在体育产业政策设计中的独断性主要表现在以下3个方面:①民主化不足。领导意志在体育产业政策设计出台时往往起着决定性作用, “封闭决策”“暗箱决策”的状况还经常出现。以《意见》相关配套政策为例, 部分配套政策只在部门内部流传, 在网上找不到相关内容, 由此可见这些配套措施的制定出台也是政府高层的“意志体现”, 公众参与政策制定的可能性不高。②科学化欠缺。有些政策指标的提出仅凭个人的经验和主观感受, 降低了政策的科学性。比如《2001-2010年体育改革与发展纲要》提出到2010年我国体育产业增加值在国内生产总值的占比要达到1.5%左右; 而据2011年11月17日《中国体育报》报道, 2010年我国的这一产值只有2 220亿元, 仅仅是当年全国GDP的0.55%。由此可知, 产业政策提出的某些指标并未经过科学的论证, 指标的科学性有待提高。③利益取向单一。由于政府具备理性“经济人”的特点, 这将使政府做决策时倾向于通过牺牲社会公共权益满足自身的利益诉求, 产生决策权力的权利化和私用的恶果^[15]。这些在政策决策上的“独断”侵蚀了体育产业政策的合法性基础, 是政策制定迫切需要改进的地方。

3.2.2 政策执行主观治理性较强

公民社会的兴起带动了人们自我权利意识的提升, 这使得带有政府主观意志的实践活动往往受到社会各方面的抵制, 通常的表现形式是对政策措施的消极对待或变相执行。在体育产业政策执行中, 同样也会出现类似的情况。如果政策与本部门利益产生冲突, 执行者往往对政策产生抵触性情绪, 无论是从思想还是行动上都不能拥护此政策, 进而造成“诸侯经济”与破坏中央政府“令行禁止”的恶果^[16]。公共体育服务政策在落实过程中出现的政策执行阻滞现象为体育产业政策实施敲响了警钟, 如果今后国家体育产业政策执行依旧以自己的意愿主导他人的行动, 公共体育服务政策实践过程中出现的诸多不利状况, 诸如机械性执行、象征性执行、截留性执行、附加式执行、敷衍性执行等问题^[17], 必定同样在体育产业政策的实施过程中出现, 进而对体育产业的发展产生消极影响。

3.2.3 政策评估多元力量参与有待加强

体育产业政策在何种程度上反映、满足了人民的利益, 社会公众应当最具有发言权, 而参与体育产业政策评估是公众意见表达的有效途径之一。目前就我国公共政策评估主体而言, 其基本形势是以政府为主, 社会组织、普通民众等参与较少^[18]。体育产业政策的评估也基本符合这一现状。评估主体单一化对体育产业政策评价产生了一系列不利影响:①评估结果的片面性。社会组织、普通民众作为体育产业政策的受众, 对体育产业政策有切实的亲身性体验, 其观点最具代表性和真实性, 他们的缺位会导致评估结果的片面性。②评估视角的局限性。政府与专业评估组织相比, 在专业知识、参与评估能力、素质和理论水平等方面并不一定具有优势。专业评估组织参与不足对政策评估工作实施的信度、效度、效率等均产生了不利影响。③不利于政策完善。政策评估是体育产业政策制定、执行、调整、创新的重要支撑, 评估主体缺位造成的结果片面性、视角局限性必然成为体育产业政策完善的“绊脚石”。

3.3 政策工具保障性效用不足 3.3.1 融合发展手段缺失

我国体育产业政策的制定已开始寻求不同系统、部门间的协同合作, 并取得了一系列的成果。比如国家体育总局联合三部门(文化部、财政部、新闻出版广电总局)制定了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》, 国家旅游局和国家体育总局合作设计出台了《全国体育旅游发展纲要》等; 然而, 体育产业部门间的协同合作在产业政策制定后就“戛然而止”, 一系列至关重要、影响体育产业“战果”的政府部门间联合开展工作的具体措施手段也变得“杳无音讯”, 如:如何解决不同部门间协同合作的机制体制障碍; 如何协调体育产业政策实践过程中部门间的利益分配; 如何实现部门间体育产业政策工作无缝对接等。这些促进部门间融合发展具体措施的缺失, 无疑会促使体育产业政策的落实重新回到部门间、系统间的“单打独斗”中, 影响体育产业政策作用的整体发挥。

3.3.2 财政引导措施乏力

财政已成为保障体育产业政策顺利实施的重要手段之一, 减免相关的税费, 制定优惠的税收政策, 加大财政资金对体育产业的投入是体育产业政策中最常见的2种财政措施。从整体看近年我国各地的体育产业发展有了明显的进步, 政府财政投入对体育产业支持力度的提升是出现这种势头必不可少的原因。尽管政府千方百计地对体育产业发展进行财政措施的支持, 但是其自身仍还有许多不完备之处, 如促进体育产业发展的财政政策不系统不完善, 公共财政资金在体育产业发展上的投入较少, 体育产业发展投融资渠道单一, 体育彩票投融资功能需要进一步释放, 已颁布的促进体育产业发展的税收政策缺乏新意等^[19]。我国的体育产业尚处于发展起步阶段, 迫切需要来自各方财政的支持引导, 体育产业政策中财政引导措施乏力将会成为制约体育产业起步腾飞和转型升级的“阿喀琉斯之踵”。

3.3.3 产业统计基础薄弱

国家体育总局于2015年9月颁发了最新的国家体育产业统计分类, 这是全面贯彻落实《意见》, 促进新时期我国体育产业发展的重要一步。由于我国体育产业统计工作起步较晚, 体育产业政策统计工作还存在诸多需要完善的内容:①体育产业统计报告发布的滞后性。如国家体育总局在2010、2011年分别公布了2006-2008年、2009年和2010年我国体育产业的统计数据, 而2011年的数据至今还未有官方的公报出台^[10]。②体育及相关产业单位名录库尚未建成。建立体育及相关产业单位名录库是保障体育产业统计工作顺利实施的基础, 没有完善的名录库无疑增加了体育产业统计工作的繁琐性, 对体育产业统计工作的开展产生了不利影响。③统计方法技术不够完善。体育产业统计在继承优秀传统统计方法的同时, 也要及时探索和应用体育统计科学的新成果, 比如因子分析、回归与相关分析、综合效益评定分析方法等^[20], 以此丰富体育产业的统计方法, 提升统计效果质量。

3.4 政策环境支撑性作用较弱 3.4.1 政策法律位阶偏低

“位阶”是立法体制范畴内的一个概念, 指每一个规范性的法律文本在法律体系中的纵向等级地位。由于政策法规的范畴十分宽泛, 既有政策, 又有法律、法规, 其自身也涉及纵向的“等级”关系; 因此, “位阶”的概念也被广泛用于政策法规的等级地位确定上。按照我国现行的政策法规制定体制, 政策法规位阶大体可以划分为法律、行政法规、部门性规章、地方性法规4个级别。政策出台部门是判定政策位阶高低的一个重要标志。全国人大及常委会、中共中央和国务院、各职能部门三部分构成了我国由上到下的政治结构。在政治结构中所处位置越高, 编制出台的政策位阶越高力量越强。就我国颁布的体育产业政策的法规位阶看, 相关的政策法律、法规少, 而部门规章、规范性文件多。比如在所有文件中只有《意见》出自于国务院这样处于较高政治结构的部门, 是唯一具有法律效力的文件; 其他的政策全都出自于各职能部门如国家体育总局等, 这些政策并无法律效应只是作为政府的指导性文件, 不具有强制执行的约束力。法律位阶较低造成的政策约束力不高为体育产业政策执行问题的出现埋下了隐患。

3.4.2 政策标准化建设滞后

标准化建设是改善政府治理水平、提高治理效率、促进职能履行的有效路径, 是提升行业整体发展水平的有力措施, 是提高体育产业公众满意度的现实需要。尽管标准化建设在体育产业发展中扮演如此重要的角色, 但我国已颁布实施的相关体育产业政策及其配套文件未表现出对标准化工作的足够“尊敬”。①对标准化工作建设的重视程度不够。除了在以《大型体育场馆免费低收费开放补助资金管理办法》为代表的少数文件中对体育场馆的收费标准有较为全面的表述之外, 在大部分文件中只有一些零星的标准出现, 比如人均体育场地面积达到2 m²等。②对完善标准化体系未提要求。将体育产业按对象名称进行标准划分, 可以分为术语、产品、工程建设、方法、工艺、安全、卫生、环保、过程、数据、管理、服务等标准。尽管我国目前体育服务领域已经形成了体育服务、体育用品、体育设施设备三大领域的标准体系框架^[21], 但在术语、工艺、安全、卫生、环保等方面的标准依然有大面积的空白, 体育产业政策中对如何完善其标准化体系仍未提出系统、全面的要求。

3.4.3 政策实施方案缺乏

近年来, 为完成政府提出的体育产业建设指标, 为群众提供更丰富的体育产品和服务, 满足人们不断增长的体育服务需求, 各级政府千方百计促进体育产业发展, 积极进行实践探索, 为我国体育产业的发展积累了诸多有益经验; 但是, 因缺乏实施方案也出现了不少问题和困难, 比如面对体育产业建设的“茫然失措”, 抓不到体育产业发展的重点等。如何依据体育产业政策文件所表述的战略目标和总体要求, 建立多个集科学性、客观性、操作性于一体的体育产业政策实施方案, 无论是从产业建设路径的选择, 还是从产业实践过程的规范而言, 均具有极其重要的现实意义。我国颁布的体育产业文件及其配套政策却一直鲜有实施方案的指导, 这是体育产业政策实施应填补的空白。

3.5 政策内容的结构问题较明显 3.5.1 产业结构政策不尽合理

对我国体育产业结构问题的认定, 当前不管在学界之内或是政府部门, 都比较认同当前我国体育产业结构是不合理的这一结论, 其不合理性主要体现在本体产业值和相关产业值比例的巨大差距上。体育用品制造业和销售占体育产业价值的79.1%(美国不到30%), 而体育竞赛和表演业只有15.3%^[10]。杨强通过分析后认为, 这种不顾中美两国体育产业发展阶段差异的对比得出的结果并不具有合理性。目前我国体育产业结构处于合理的发展区间, 体育产业结构优化包括产业结构合理化和产业结构高级化(以体育竞赛和表演为代表的体育服务业成为主导)2个动态过程。笔者较为认同这一研究结论, 认为我国目前的体育产业结构处于较为合理的范围。当然, 《意见》提出的要显著提高体育服务业在体育产业中的比重, 应是未来我国体育产业发展的关键。然而, 当前体育产业的发展并不是盲目追求提升体育服务业比重, 而是稳步提升我国体育用品制造和销售业品质, 以质变提升量变, 以合理化带动产业高级化。因此, 相关体育产业政策中对体育服务业的过分突出可能会对我国体育产业的建设产生错误性诱导, 不利于发展。

3.5.2 布局结构政策尚不清晰

体育产业布局既是一个市场过程, 也是政府运用产业政策自觉干预的结果。这种布局合理与否, 则直接关系到体育产业政策诸多发展目标能否实现。以《意见》及其相关政策为例, 它作为新时期体育产业发展的指导性文件, 应依托我国东、中、西部地区所特有的环境、经济、社会资源禀赋, 提出具有针对性的体育产业结构布局政策, 为当地体育产业明确优先发展顺序、找准发力点。然而, 就我国体育产业的发展布局, 《意见》及其配套政策只是在宏观层面提出了几点要求, 比如打造体育产业基地、形成良性互动发展格局、壮大体育产业集群、发展区域特色体育产业等, 并未提出详细、全面、系统的针对性对策。没有合理的产业布局政策无疑会误导区域部门的行动, 比如《意见》提出要大力发展体育服务业, 如果缺少经济基础支撑的西部全力发展体育服务业, 这不仅无益于体育产业自身建设, 也对西部经济发展产生不利影响。再比如体育产业布局政策包括扶持型、保护型、调整型等, 面对东部地区较为复杂的产业类型, 对不同的产业也应辅以不同的政策才能有效促进其发展^[22]。鉴于此, 体育产业必须清晰布局结构政策。

3.5.3 产业组织政策尚未明确

产业组织政策一般指一系列由政府制定的公共政策, 旨在达到干预、调整产业市场结构和市场行为, 获得理想市场绩效的目的, 其本质是政府借助协调竞争与规模经济间的联系, 以达到正常市场秩序建成, 有效竞争态势形成的目的, 其产生依据是为治理由市场失灵而引发的各种“乱象”^[23]。按照政策手段的性质, 可以将产业组织政策划分为促进竞争型政策(如反垄断政策)和削弱竞争型政策(如卡特尔组织合法化政策)两类^[24]。在党的十八届三中全会上提出经济发展要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。可以预见, 未来我国体育产业的发展将出现国内外各种力量“群雄逐鹿”的局面。当前我国体育产业总体上还位于初级建设阶段, 尤其是作为主导产业的体育竞赛表演和体育健身休闲业发展更为薄弱。从产业组织政策的角度看, 这一时期应制定保护扶植政策, 促进我国体育产业的发展, 对外应提升准入标准, 保障本国体育公司的生存, 对内需要提升体育产业信息(比如向社会力量购买公共体育服务)透明度, 通过公平竞争提高国内体育产业服务质量。然而, 在当前的体育产业政策中还未有清晰明确的产业组织政策。

4 国家治理视域下体育产业政策优化的策略 4.1 优化体育产业政策制定手段

①以问题导向与产业发展进程的结合设计体育产业政策。当前无论在学术界还是在政府部门之中, 较为一致地认为我国体育产业结构不尽合理, 并在体育产业政策中针对此问题提出了相应的解决对策。产业结构不合理的结论源自于美国与我国体育产业结构的“显著性差异”, 但此结论忽略了两国发展阶段的不同。当在综合对比美国同时期的体育用品制造与销售业产值后发现, 两国相差不大, 即目前我国体育产业结构处于合理的发展区间。对发展问题的错误判断无疑会对体育产业政策的出台及实施造成不良影响, 因此要以问题导向与产业发展进程的结合设计体育产业政策, 这样才能保障体育产业政策的合理性、有效性。②形成动态化的体育产业政策改进机制。遵循体育产业政策“执行-调整-再执行-再调整”的演进规律, 针对社会发展过程中出现的新形势, 形成动态化的政策改进机制; 不断将地方政府体育产业发展成功的实践经验升华为理论并应用于体育产业政策之中; 及时把握体育产业政策落实中偏离大方向的不利因素, 通过论证和审定及时进行修正和调整, 逐步引导体育产业健康持续发展^[25]。

4.2 丰富体育产业政策主体选择

①促进体育产业政策制定主体多元化。社会协同是西方公共治理实践活动新的发展趋势, 它力图建立政府与社会合作的多主体、多中心的社会治理格局, 以解决传统社会管理中公共行政的垄断和强制问题。体育产业政策作为政府治理体育产业发展的手段, 其设计实施也要体现社会协同的治理理念。在体育产业政策的设计实施中不但要重视政府主导作用的发挥, 同时也要注意运用市场、非营利机构等社会组织的功能, 着力于构建政府负责、社会组织协同、公众参与的多元化体育产业政策设计新格局, 形成社会各领域资源的有效整合, 发挥社会力量的协同作用。②形成“公共对话式”的体育产业政策执行模式。通过构建全方位的网络平台, 拓宽政府与社会的沟通渠道, 使政府及时了解政策受众及社会的意愿和诉求, 促进体育产业政策执行合作的有效达成; 建立协作治理平台, 加强政策执行进程中的沟通反馈、平等对话和互助合作, 切实保障政策中关键节点的顺畅度和回应性, 克服传统“强制性”政策执行模式弊端^[26]。③实现体育产业政策评估内容多样化。丰富评估主体, 评估人员除体育产业政策设计单位、专家外, 还要积极引入专业“第三方”评估组织、中介组织、社会组织、公众等评估主体; 扩充评估手段, 除了加强结果评估外, 还要将效果评估、合规性评估(过程评估)方式引入评估过程, 形成以结果评估为主, 效果评估和过程评估为辅的评估模式。

4.3 提升体育产业政策工具保障力度

①建立部门融合发展机制。形成宽泛全面的观念体系, 明确体育产业发展的重要意义, 形成部门间对体育产业发展的共识, 为部门间共同促进体育产业发展打下思想基础。构建服务为民的体育产业发展目标体系。不同部门间、各个组织间都有自己的体育产业发展小目标; 因此, 需要根据中国社会多层次、多类型的体育产业发展需求, 形成一个以人为本, 具有高度统合力的总目标体系。建成良性互动的组织和机制体系, 通过明确政府、企业、社会组织间的职责范围, 形成三者间良性互动的体育产业发展组织体系。②完善体育产业投融资制度。改革体育产业投融资制度包括以下重点内容:完善出资人制度; 借助立法明确定位; 发展体育产业财政信用制度; 加大体育财政预算投入; 建立投资、资本与信贷三重决策互为制衡的决策机制; 加快制定财政支持政策^[27]。③加强体育产业统计工作。建立体育及相关产业单位名录库, 构建完善的体育产业统计指标体系, 为体育产业统计工作的开展夯实基础; 建立重点领域发展状况动态监测长效机制, 为重点领域扶持政策的出台提供数据支持; 完善体育产业统计工作体制, 促进体育产业相关统计工作的连续性; 及时探索和应用体育统计科学的新成果, 比如因子分析、回归与相关分析、综合效益评定分析方法等, 以此丰富体育产业的统计方法, 提升统计效果质量。

4.4 完善体育产业政策内容结构

①推动体育产业结构高级化。促进结构高级化是我国体育产业发展的终极目标, 实现这一目标的措施包括促进体育用品制造业从单纯的生产制造朝复合的服务化产业转变、加强体育本体产业与相关产业的融合等^[10]。政府应适时出台促进体育用品制造业向现代服务业发展的相关体育产业政策, 如《发展面向体育用品制造业的服务业工作方案》《关于鼓励体育用品制造业企业分离发展现代服务业的若干意见》等, 进一步服务我国体育产业结构升级转化。②明确体育产业布局结构政策。体育产业布局政策是指“政府机构根据体育产业经济技术特征特性、各类地区的综合条件, 对体育产业的空间分布进行科学引导和合理调整的相关措施”^[28]。我国东西方、南北部经济社会的发展差异决定了体育产业建设的不同, 全国性的体育产业政策有时与特殊地区的发展现实并不契合, 这就产生了制定体育产业布局政策的需要。通过体育产业布局政策的制定实现提高区域一体化建设思路、促进制度与机制创新、改善体育产业区域发展环境、构建区域统一的体育产业信息平台^[22]的目的。③落实体育产业组织政策。通过建立与完善体育产业组织政策, 形成体育产业发展集群以应对外来势力对国内民族体育产业的冲击; 明确政府营造良好发展环境、监督检查的基本职责, 鼓励通过市场调节实现体育企业的兼并重组, 培育龙头企业; 颁布实施保护、扶持中小企业发展政策, 构建合理的市场进入壁垒。

4.5 提高体育产业政策执行效力

①加强体育产业政策法制化建设。利用大众传媒大力宣传法治, 使政府部门领导、员工持续不断地接受法制教育。与体育产业相关的网站、电视、广告、报刊等均应把宣传法治作为一项重要工作, 把法治宣传纳入体育产业相关部门的年度考核之中, 把掌握法律知识、树立法制观念作为体育干部必备的素质。此外, 还要不断提升体育产业政策法律位阶, 提升全国人大及常委会、中共中央和国务院等高层级部门的体育产业政策出台力度, 逐步改善体育产业政策法律、法规少, 部门规章、规范性文件多的现状, 提升体育产业政策的法律约束力、政策执行力。②改善体育产业标准化建设滞后状况。建立体育产业标准化建设激励机制, 引导各领域自觉开展体育产业标准化建设活动, 充分发挥模范典型的示范带动作用; 强化行政手段, 提高体育产业标准化水平, 建立完善并严格实施强制性体育产业服务标准; 突出重点领域, 用局部崛起带动体育产业标准化建设的全面提升, 在重点领域如体育健身休闲业、体育竞赛表演业等加强标准体系的构建工作, 实施体育产业标准化建设工程, 从服务设施、标志、环境到服务质量、管理全过程贯彻实施标准, 为体育产业建设提供借鉴。③落实体育产业政策实施方案。以国家为服务对象的体育产业政策具有宏观性的特点, 它的指导意义大于实践意义, 同时由于我国各地方的经济发展水平参差不齐, 体育产业发展的重心和任务也不尽相同。因此, 应以各地经济社会发展现状为依据出台指导体育产业发展的具体实施方案。