党的十八届五中全会提出了“构建全民共建共享的社会治理格局”的伟大战略构想, 并将“健康中国”上升为国家战略。要实现“人人参与、人人健康、人人快乐”的社会愿景, 必须强化全体公民和各类体育社会组织以健康的姿态积极参与和共享。近年来, 走入全面深化改革新阶段的我国体育社会组织, 通过探索实施“管办分离”“体育社会化”“项目协会实体化”等发展路径, 不论从数量还是质量上都进入发展“快车道”。截至2015年底, 我国法人登记体育社会组织规模已超过3.7万个, 其中体育社团近2.3万个, 体育民办非企业单位近1.4万个, 体育基金会数量虽少但增长迅猛, 草根体育社会组织数量更是超过百万, 绝对数量不断增加。体育社会组织在全国社会组织中所占比例由2010年的4.46%增加至2015年的5.59%;特别是近年来, 其年均增长率远远高于全国社会组织。

在数量持续增长的同时, 其职能范围也不断扩大。由体育社会组织承接体育行政部门行使的部分职能已成为我国体育发展方式转变的重要趋势, 形成了“更多的民间、更少的政府”的新形态^[1]和“国家办与社会办相结合、以社会办为主”的新格局^[2]。体育社会组织在深化体育改革, 推进体育转型发展中发挥了重要作用。囿于我国行政管理体制、法治环境、社会发育程度以及体育社会组织自身尚存的缺陷, 体育社会组织在发育过程中, 暴露出不少问题, 既削弱了体育社会组织的公信力, 妨碍其自身发展, 还影响体育事业的改革和创新。因此, 推动我国体育事业快速转型发展, 必须加强和完善体育社会组织监管。

1 体育社会组织监管的基本价值诉求

党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标, 就是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标, 对中国特色社会主义现代化事业具有重大而深远的意义^[3]。国家治理现代化是我国进入全面深化改革阶段的新目标, 社会参与和社会组织发展成为影响治理现代化的重要因素^[4]。体育社会组织监管是在体育社会组织推进自身建设和改革的价值诉求和基本理念指引下形成的重要运作实践。在推进我国从体育大国迈向体育强国的关键时期, 必须加强体育社会组织监管, 通过承载并实现更多的社会组织自身的价值诉求, 提升体育治理能力, 完善体育治理体系, 促进我国体育事业全面、协调、可持续发展。

1.1 加强顶层设计和制度安排是宏观诉求

我国体育发展方式正进行着广泛深刻的转型和改革。改革不仅仅是改良, 而是一场利益重新分配、社会关系重新调整的革命, 意味着社会、经济或政治上的进一步平等和人民对社会和政治生活的更为广泛的参与^[5]。改革的内涵是丰富的, 其中, 国家与社会、政府与市场关系的重新定位, 为体育社会组织发展提供了新的思考场域。体育社会组织在社会治理过程中发挥重要作用, 是创新社会治理体制、激发社会活力、加强社会参与、促进体育行政部门职能转变、推进体育治理能力现代化的重要组成部分, 也是理顺和创新社会管理体制的重要命题。完善体育社会组织监管, 需要将政府体育部门、市场主体和体育社会组织三者的力量有机结合起来, 依法形成“他治”“自治”和“互治”的网状治理格局和政府作为“掌舵者”、体育社会组织作为“划桨者”的合作途径^[6]。通过探索未来体育福利化、社会化、产业化的发展特点, 整合社会力量, 坚持全面发展^[7], 制定符合我国基本国情的体育社会组织监管路径。

1.2 推进政社分开和管办分离是核心诉求

随着政府“简政放权”和公共服务市场化、社会化改革浪潮的袭来, 体育社会组织开始提供大量的公共体育服务, 逐步承担了一些原来由体育行政部门履行的职责。其中, 推进政社分开是政府职能转变的“重中之重”。2015年8月, 《中国足球协会调整改革方案》对外公布, 中国足协与国家体育总局脱钩, 这是体育类行业协会正式实施政社分开的重要试点, 也是大势所趋、众望所归。随着足改方案的出台, 从2016年2月国家体育总局足球运动项目管理中心实质性撤销^[8], 同年6月, 该中心申请注销登记, 到2017年1月, 该中心正式注销, 标志着中国足球“管办分离”的最终实现。着手于体制机制改革, 重新发挥社会管理的强劲动力, 重新审视体育社会组织在体育事业发展中的独特作用, 重新认识体育社会组织监管的重要意义, 重新定位和理顺体育社会组织监管中各要素的具体功能, 将有助于进一步深化我国体育部门机构改革, 建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制^[9], 加快新时期体育社会组织的发展进程。

1.3 践行社会责任和社会使命是本质诉求

体育社会组织作为精神性、自觉性最强的一种体育类社会主体, 源于非营利性的公益性质和资源汲取方式的约束。作为市场失灵和政府失灵的有效补充, 充分凝聚和表达社会意识, 反映社会整体利益, 促进社会福利的最大化是其履行社会责任和使命的重要体现。对社会组织社会责任问题的关注可追溯至400多年前, 如英国和美国较早确立的“行政监督模式”和“非管制模式”都是促进社会组织履行社会责任的监督机制^[10]。在改革“国家”和“企业”作为局外人承担社会发展首要责任的传统模式中, 社会组织逐步勾勒出自主治理、自行履责的发展新路径^[11]。为推动体育发展而建立起来的体育社会组织, 随着社会影响力的不断扩大和群众基础的不断夯实, 受到社会民众的广泛关注和欢迎。全面、系统、深入地认识体育社会组织履行社会责任的重要性, 促进体育社会组织践行为全社会服务的基本义务和责任, 形成良好的社会体育氛围、建立优质的社会体育生态, 也是体育社会组织监管的出发点和落脚点。

2 体育社会组织发展中的监管之困

体育社会组织快速发展的同时, 各类问题层出不穷。其原因既来自外部制度层面, 也源于社会组织自身; 既有历史的, 也有现实的。这些问题的出现, 多与体育社会组织各监管主体间分工不明, 导致监管宽松、软散密切相关。

2.1 政府监管执行力软散

除科技类、公益慈善类等少数社会组织可在民政部门直接登记, 我国对各类体育社会组织总体仍延续实施“双重管理体制”的管理模式。① 体育社会组织既由归口登记管理机关(民政部门)管理, 又接受上级业务主管单位(体育行政部门)的指导。该管理体制的责任和分工均存在一定程度的模糊性, 直接影响监管效率。② 政社不分导致监管无法有力开展。我国体育社会组织遵循由政府自建或在政府主管部门推动下组建到逐步脱离政府而独立成长, 并在政府的授权和委托下承担部分管理职能的过程。这与西方国家体育社会组织自发形成的发展路径不同^[12]。当前, 除已经实行“管办分离”的中国足协和正在尝试“脱钩”的中国篮协等少数几个项目协会, 其余的体育社会组织仍保持与政府机关的高依附性。政社不分的现状严重妨碍了对组织的监管效力。③ 以点带面的监管理念欠缺总体设计。各级行政部门在对体育社会组织的监督理念上缺乏整体思路, 政府对体育社会组织的监管缺乏整体统一的规划和统筹, 没有在全局观和整体观的指导下对体育社会组织实施监管, 导致监管产生滞后性和盲目性。

2.2 社会监管驱动力不足

社会是社会组织成长依赖的基本土壤, 人们在社会中逐渐习得并养成结社的基本习惯^[13]。因此, 社会组织接受社会监管是题中之义。总体而言, 目前我国体育社会组织的社会监管力量薄弱, 效果不佳, 独立的第三方监管部门尚未成立。此外, 公民监督缺乏主动性, 监管权利和意识有待提升, 参与度和嵌入度不够。公民是社会组织发展的根基, 社会组织的发展离不开公民和全社会的相互合作、自由争论和参与开放^[14], 体育社会组织发展离不开尊重体育、热爱体育的民情^[15]。只有将对体育社会组织的认同和接纳根植于每个公民心中, 才能为体育社会组织监管提供不竭动力。此外, 媒体道德素养下滑, 监管流程有待规范。当体育社会组织发展出现问题时, 一些媒体存在不曝光、乱曝光或选择性曝光等行为, 大大降低其公信度, 对社会造成了严重的负面影响。

2.3 社会组织自身监管责任缺失

社会组织所特有的非政府性、非营利性、自治性和组织性等本质属性是其区别于公共部门、私人组织与公司企业的基本特征。现阶段我国体育社会组织从类型上可划分为“国家法团化”组织和“卡里斯玛化”组织^[16]。国家法团主义类型体育社会组织, 依托政治权力建立起来, 实行官僚式行政化治理, 体育社会组织自治能力薄弱、自律机制不健全, 政社不分倾向严重。这种体制下所产生的社会组织必然在各方面带有严重的官方色彩, 各类体育组织尚未“断奶”, 失去了其自身的各项监督能力, 内部权力制衡、自我约束和激励的责任机制未能有效建立。“卡里斯玛化”组织的建立得益于马克思·韦伯所指的“卡里斯玛式”领袖, 但组织内部监管缺乏合理的制度保障和理性规划。除此之外, 体育社会组织自治能力脆弱还集中体现在:组织内部法人治理结构尚未确立, 组织还未建立起以自治章程为核心的各项制度以及未能按照相关法律法规开展自治等。

2.4 多元协同监管乏力

政府监管、社会监管、社会组织自身监管是体育社会组织监管的三大主体, 它们各自有其独立性, 可以自成一体, 同时又存在互补性, 各主体间高度关联。然而, 由于体育社会组织的“政社不分”“管办合一”, 导致各监管主体角色定位不准确、关系边界不清楚、作用范围不明晰, 监管存在缺位、错位和越位的现象。特别是政府、社会和社会组织自身协同参与监管乏力, 也在一定程度上反映出我国体育社会组织监管体系尚未形成, 监管各要素间呈现碎片化的特征。如何调动多元监管主体的潜力, 形成监管合力, 对体育社会组织监管提出了更高要求。

3 体育社会组织监管引入社会责任国际标准的内在需求 3.1 社会责任国际标准的基本要义和核心价值

社会责任国际标准(ISO26000) 是由国际标准化组织(ISO)于2010年制定并发布的一项关于社会责任的国际标准。该标准旨在加深各类组织对社会责任的理解, 以促进组织在行动中积极履行社会责任为目的。组织的社会责任主要由组织管理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者问题与社区参与和发展等7个核心主题构成(图 1)。

因具有广泛的推广意义和参考价值, 7个核心主题从7个方面为社会组织监管提供了理论导向、方法借鉴和路径支撑。其中:组织管理从宏观层面引导社会组织为其决策及其一系列行为承担社会责任; 人权体现了社会组织的发展应以尊重人权和人的全面发展为根本社会责任; 劳工实践是确保社会公民有业可就, 负责任的劳工实践在促进社会发展、公平与正义等领域必不可少^[18]; 对环境保护的责任是人类可持续发展的先决条件, 是组织社会责任的重要组成; 公平运营实践涉及组织与社会、个人及其他组织交往中的道德行为; 消费者问题可以看作是社会组织对每一位社会成员负责任的承诺; 社区参与和发展建立在组织与社区互动的基础上, 旨在为社区发展作出贡献。

3.2 体育社会组织监管中引入社会责任国际标准的必要性 3.2.1 向组织提供参考依据, 实现体育社会组织监管

体育社会组织监管需要理论与现实依据。当前, 针对我国体育社会组织存在盲目监管、过度监管以及错位监管等问题, 其原因归根结底是监管缺少全方位的、系统性的理论依据和方法。社会责任国际标准填补了该领域的空白, 为将社会责任融入整个组织以及评估体育社会组织表现等提供了理论参考。社会监管不再仅由社会公众、媒体舆论等带有主观色彩的组织或机构进行评估和监督, 而实实在在地拥有了主要内容与核心主题, 依托全新的监管依据, 确保结果的客观性和针对性。

3.2.2 增强组织内在道德动力, 促进体育社会组织监管

ISO26000指出:“世界各地的组织及其利益相关方日益认识到对社会负责任的行为的需求和益处, 社会责任的目标是致力于可持续发展”^[19]。体育社会组织确保其行为对社会、公众、每一位体育参与者负责, 这是社会赋予组织的重要使命, 也是组织内化于心、外化于行的自我追求。体育社会组织在不断实现其社会责任的过程中需要接受监管, 社会责任国际标准向体育社会组织输送了一种无形的约束力和控制力。组织在履行社会责任的过程中, 将这股力量转化为一股前进的驱动力, 推进组织快速发展并不断提升道德水准。

3.2.3 回应社会期望, 改进体育社会组织监管

体育社会组织在满足公民需求和社会期望中不断发展, 在不同的历史背景下, 社会责任所反映的内容也会发生相应变化。ISO26000所提出的7个社会责任主题, 正是新时期社会对组织社会责任的普遍期望。英美资源集团首席执行官辛西娅·卡罗尔提出了“社会责任金字塔”模型, 该模型反映出社会组织需满足社会期望的3个层次(图 2)。

作为塔基的法律责任, 是体育社会组织需满足的最基础、最基本的社会期望, 也是依法治体的重要实践之一, 旨在促进组织在法律框架内开展活动; 作为塔身的伦理责任, 旨在加强组织活动的合理性, 加速体育社会组织与社会之间“非零和效应”的产生; 作为塔尖的慈善责任, 是组织需满足的最高级别社会期望, 拔高了组织服务社会的标准, 促进了体育社会组织本质属性的回归。

3.2.4 优化组织与社会关系, 完善体育社会组织监管

个人是社会的产物, 需要得到社会认同^[21]。如果割断与社群的关系, 个人的生活就将失去意义^[22]。体育社会组织作为个人成长与社会发展的纽带, 担负着维系社会健康发展和提升人民“获得感”的社会责任。通过举办各类赛事、开展全民健身、促进对外交流等提供公共体育服务的多种渠道, 体育社会组织与社会之间的关系愈发密切, 影响力和动员力不断提升。加强对体育社会组织的监管, 是确保组织切实有效地履行社会责任, 促进其活动对社会、公众和环境带来的影响负责的有效途径。此外, 越来越多的体育社会组织正在加强与利益相关方的沟通, 体育社会组织与社会关系的完善是社会和利益相关方对组织的了解和监督日益加强的重要结果。

3.2.5 维护组织自身利益, 保障体育社会组织监管

实现组织的社会责任不仅是一种“付出”, 还是一种“获得”。通过满足社会需求、回应公众期望、激发社会活力等方式, 搭建社会、公民、市场、政府之间的互通桥梁, 促进社会各类治理主体采取网络式、扁平化的善治模式, 充分互动合作^[23]。同时, 以新公共管理理论中的“3E”, 即Economy(经济)、Efficiency(效率)、Effectiveness(效益)为目标, 降低体育社会组织管理成本, 高效开展活动, 满足社会期待, 获得社会效益:① 在实现自我价值的过程中, 获取自身的发展; ② 对体育社会组织实行任何形式的监管, 不以损害组织的形象和利益为基础, 应以保障和满足组织的利益为出发点, 实现有序、良性监管。

3.2.6 构建组织履责的长效机制, 强化体育社会组织监管

随着体育社会组织的逐步壮大, 监管工作不可能一蹴而就、一劳永逸, 需要持之以恒。社会责任国际标准为体育社会组织监管提供了一个长期存在、稳定的参考标准, 不因任何长官意志或外力的影响而发生变动和调整。社会责任国际标准将在创新体育社会组织监管思路、构建长效监管机制中发挥重要作用。

4 社会责任国际标准视角下体育社会组织监管的实现路径 4.1 自上而下:分类制定体育社会组织履行社会责任的国家及地方标准 4.1.1 增强社会责任国际标准在我国的适用性

一切脱离和忽略了地方知识、实践和背景并凌驾于地方情况之上的, 被形而上地盲目引用和采纳的理论和实践, 容易导致最终的失败^[24]。社会责任国际标准的引入, 应进一步立足国情, 特别是针对我国体育事业发展的现状, 深刻理解和把握社会责任国际标准的内涵和精髓。相关监管部门应在充分学习和借鉴社会责任国际标准的基础上, 结合我国体育社会组织的发展现状和特点, 加强顶层设计, 制定适宜的国家标准。

4.1.2 提高社会责任国际标准在我国体育社会组织监管中的针对性

我国体育社会组织层次多、覆盖广。从纵向上看, 从中央到地方各级各类体育社会组织分布广泛、层出不穷; 从横向上看, 以各类体育社团为主, 体育民办非企业单位约占38%^[25], 体育基金会规模较小。不同类型的体育社会组织功能不同、职责不同, 其所履行的社会责任的侧重点也有所不同。在ISO26000中, 社会责任的7个核心主题和37个议题应根据不同地区、规模、类型的体育社会组织的发展状况和需求及其履行社会责任的重点领域, 进行分类和细化。

4.2 由下往上:创新体育社会组织履行社会责任的评价与评估 4.2.1 探索社会责任多元评价路径

针对体育社会组织社会责任履行情况的评价, 应围绕客观指标和主观反应, 特别是针对组织工作量、工作效率、有效性、服务质量和公民满意度等5个领域展开^[26]。将体育社会组织、项目协会举办体育赛事的场数、开展大众体育运动的次数、增设体育场地和公共体育设施的数量等作为组织履行社会责任的客观指标进行测评。将公众对体育社会组织的满意度、组织对社会责任的理解程度和践行力度等作为主观反应进行评价。对两方面的评价结果进行综合研判和诊断, 针对发现的问题提出整改方案。不断探索完善绩效评价机制, 采取与公众接触、召开听证大会、建立咨询委员会、进行公民调查以及协商^[27]等多种方式, 拓展社会参与评价的途径。

4.2.2 构建社会责任综合评估体系

随着社会组织评估工作持续推进, 民政部于2015年首次全面实施社会组织的第三方评估, 全年共有118家全国性社会组织申请参加评估^[28]。通过创设社会组织评估发展中心、评估委员会、社会评估机构等评估主体, 引入第三方参与评估, 或以政府购买服务的方式对评估机构实施招标。上海、江苏、安徽、江西等地积极协调地方民政部门, 联合开展对体育社会组织的评估检查, 出台了体育类社会团体的评估和考核办法, 取得较大成效, 具有较强的示范效应。当前, 应积极促进以社会责任为导向的体育社会组织评估走向常态化、制度化, 拓展参与式、平衡计分卡考核等多种不同的评估类型和方法, 确立完善、科学、规范的评估指标体系, 并将一些好的地方经验上升到国家层面。

4.3 从外到内:发挥互联网平台在“互联网+”时代的新兴监督作用 4.3.1 运用“智慧公益”“志愿汇”等网络平台传播社会责任理念

截至2016年6月, 中国网民规模达7.10亿, 互联网普及率达到51.7%, 超过全球平均水平3.1个百分点^[29]。移动互联网塑造的社会生活形态进一步加强, 网络平台已成为现代社会发展中一种全天候、全覆盖的高效交流平台。“智慧公益”“志愿汇”等网络平台借助腾讯QQ群、微信、微博、微视等现代通信工具, 构建在线互联、线下互动的O2O服务体系。利用新媒体宣传社会责任理念, 提高外部监督效力、向内传导监督动能, 用更便捷、更有效的手段促进公众参与体育社会组织的各项事务。同时, 也为体育社会组织履行社会责任、投身体育公益事业提供“触手可及”的平台。

4.3.2 借力数据库、管理平台和终端应用完善监测与督导体系

具有新时代特征的“智慧公益”数据平台为实施体育社会组织的网络监管发展提供了一个全新途径。随着平台的广泛运用, 其积极作用也正逐步彰显。体育社会组织可利用该平台公开各类信息和相关数据, 群众可借助平台实施对体育社会组织的监测与督导。以“宽带中国”建设为契机, 拓展完善G2C(政府与公民)、G2G(政府与政府)等服务管理平台, 强化大数据的归集、发掘与利用, 利用平台实现内外联动, 搭建“一体化”监管枢纽, 及时发现、收集、整合各类体育社会组织信息, 让“数据多跑路、民众少跑腿”, 实现监管方式创新。

4.4 由内及外:引导体育社会组织发布《社会责任年度报告》 4.4.1 发布《社会责任年度报告》以提升体育社会组织内部的自律能力

发布《社会责任年度报告》是社会组织将自身在该年度的总体情况进行自我梳理和总结的行为。目前, 我国海南省、广州市、深圳市等地已正式出台社会组织年度报告制度。应将体育社会组织社会责任上升为国家体育战略和行业导向, 及时出台相关的配套政策、规划纲要及工作措施。同时, 促进体育社会组织在不断加强对社会责任的认知和理解中, 提升其自律能力和自我约束能力。建立与之相关的激励和惩处机制, 奖惩并重地推动体育社会组织积极履责。

4.4.2 发布《社会责任年度报告》以增强体育社会组织外部的社会公信力

定期发布《社会责任年度报告》, 通过组织内部以积极的手段检查自身不足, 促进组织对外展现其履行社会责任的诚意, 树立良好的社会形象, 提升组织的社会公信力、影响力和感召力。积极引导体育社会组织定期发布《社会责任年度报告》, 推动报告层层反馈, 既是组织将该年度群众体育活动、公共体育服务、体育产业等领域所开展的活动情况公之于众, 扩大社会参与、接受社会监督、回应社会关切的重要渠道, 也为上一层级体育社会组织年度报告的发布提供参考依据和重要指标。

5 结束语

促进体育社会组织全面履行社会责任, 是新常态下实现《体育发展“十三五”规划》提出的“创新体育社会组织管理, 推动体育社会组织改革”发展目标的必由之路。社会责任国际标准为新时期体育社会组织监管提供了参考依据, 为解决体育社会组织监管困境提供了新方法, 凸显了监管的价值诉求, 拓宽了监管的多元视角。突出体育社会组织社会责任的价值导向, 加强体育社会组织监管的顶层设计, 探索建立专业化、规范化、社会化的体育社会组织监管机制, 是加快体育部门职能转变、落实全民健身国家战略与“健康中国2030”规划纲要、实现体育强国梦的外部需求, 也是体育社会组织自身发展和壮大的内在要求。