1 国有企业保值增值概述 1.1 背景

随着我国国有企业改革制度和供给侧改革的深入发展，国家越来越重视对国有企业资产的管理。近年来，为解决国有资产管理中普遍存在的问题，发挥国有资产为国家提供经济效益和社会效益的作用，实现国有企业经济资源保值增值，政府和相关部门不断出台关于国有企业资产保值增值的方针政策。2008年3月28日，为推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，国务院公布《企业国有资产监督管理暂行条例》(后称《条例》)，《条例》中明确界定了企业国有资产管理的定义和具体内容。2015年8月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(后称《意见》)，《意见》中强调深化国有企业改革就是要保护好、发展好国有资产，做强、做优、做大国有企业。同年11月，国务院办公厅发布《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，要求国有企业加强对国有资产的监督以防止国有资产流失。2016年3月，国务院根据《政府工作报告》对重点工作部门提出指导意见，再次强调实现国有资产保值增值的重要性。2016年11月29日，李克强总理在国务院常务会议上的讲话指出，国有企业的首要职责是实现国有资产保值增值。2017年4月，国家发展改革委发布《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，在总体要求中提出深化国有企业混合所有制改革，并要加大重点行业改革力度。2017年5月，国务院国资委发布《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(后称《方案》)，《方案》指出要强化管资本职能，落实保值增值责任。2018年4月27日，李克强在国务院第一次廉政工作会议讲话中再次强调，要加强对国有企业主要业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节的监督，既激发国有企业活力，又确保国有资产安全和保值增值。

1.2 国有企业保值增值的概念

国有资产，是由国家对企业进行多种形式投资形成的权益资本，产权归属于于国家并能够给国家和社会带来经济利益的各种经济资源的总和。国有企业保值增值的实质为国有资产保值增值，指国有企业在考核期内通过生产经营，使国有资产的价值高于初始价值，或者使国有企业期末所有者权益大于期初所有者权益。从经济学角度来看，国有企业资产保值使国有资产在恒定的状态下企业能够维持简单再生产，保证国有资本不会受到损耗；而国有企业资产增值则是通过经营管理实现国有资产生产能力和使用价值的提高，达到经济效益最大化目标^[1]。国有企业保值增值的第一步是实现国有资产保值，在保证国有资产价值和数量不减少的同时，防范通货膨胀导致资产贬值，杜绝资产流失^[2]。

2 国有企业保值增值的主要利弊分析

随着中国市场经济多元化发展，产业结构得到进一步调整，经济新常态下，如何实现国有企业保值和增值，已成为影响国有企业可持续发展的重要因素。

2.1 国有企业保值增值的优势

1) 国有企业的保值增值是国有企业可持续发展的前提

国有企业作为实施可持续发展战略的主体，实现保值增值目标有利于维持生产经营规模；有利于国有资产的积累和增加，提高资产经营绩效。国有资产保值增值能够反映企业的生产能力、资本规模和企业的盈利情况，是利益相关者进行决策的重要依据；有利于企业正确计算经营成果，合理分配经营损益，可以有效防止虚报资产和资产流失现象的发生。国有企业资产的保值和增值将造福于社会整体，有助于经济和环境协调发展。

2) 国有企业的保值增值可以保障所有者权益

国有企业改制后，所有权和经营权分离形成了委托代理关系。国有企业的保值增值有利于经营者实现经营业绩，满足所有者资本保值增值的目标。国有资产保值能够为所有者提供可靠和有用的财务信息，有助于所有者做出全面经营决策，实现国有企业资产增值最大化。

3) 国有企业保值增值有利于促进经济发展和社会稳定

国有企业经营收益是国家财政收入的重要组成部分，国有企业的保值增值能增加国家财政收入，有利于国家财政支出控制和引导经济运行方向，有利于保障社会公众权益。2016年底，全国国资监管系统企业资产总额达到144.1万亿元，比2012年底增长了101.8%，上缴税费总额约占全国税收收入的1/3，增加值贡献约占全国GDP的1/7，再次印证了国有资产推动社会经济发展的重要作用。国有企业保值增值有利于提高国有资产的控制力，有利于发挥国有资产在社会资产中主导作用。据统计，党的十八大以来，共有26家央企完成了企业重组，央企数量从117家调整到102家，目前国有资产在军工、电信、民航、能源等行业占比高达90%以上。我国法律规定国有资产属于全国人民所有，国有企业资产保值和增值能够保障人民利益，有助于促进社会安定和人民团结。

2.2 影响国有企业保值增值的主要问题

1) 国有企业创新能力不足

企业的创新能力代表着企业未来的发展潜力，只有不断进行创新的企业，才能在市场竞争中立于不败之地。国有企业创新力度不足阻碍了保值增值目标的实现。首先，缺乏创新管理理念，部分国有企业并未完全落实好创新驱动战略，企业领导决策层缺乏先进的经营管理理念，致使企业整体竞争意识薄弱^[3]。其次，经营管理方面缺乏有效的创新手段，管理体系不够完善和科学，国企中普遍存在过度投资、大量裁员以及内部控制薄弱等问题；部分国有企业财务会计工作的规章制度不完善，部门之间缺乏有效的约束机制，致使企业内部监督弱化，无法有效调度资金，导致资产配置效率低下。由于制度体系缺陷，个别国企的经营者为满足私人利益而侵占企业资产，导致资产的严重流失^[4]。再次，国有企业在用人机制方面仍然落后^[5]。虽然国企改制不断深化，但国企内部论资排辈现象仍然严重，部分管理者和员工未顺应国有企业革新的潮流，仍存在“资历越老越吃香”的固有观念，企业奖惩机制和绩效考核机构的匮乏，部分员工上进心和责任心不强，人浮于事的现象普遍存在。国有企业的主体地位未得到进一步强化，制约了国有企业创新能力的提高。

2) 国有企业发展模式和资本结构不合理

部分国有企业未遵循可持续发展规律。在投资方面，个别企业单纯追求企业绩效提高和企业规模扩张，忽略了投资项目实施的可行性，盲目性投资现象广泛存在，致使国有资产配置效率低下，最终影响资产价值的维持和提升，无法体现国有资产整体经济效益。国家对重点行业的资金和技术支持存在不足。部分行业缺乏有效的内部竞争机制，企业增值保值进展迟缓。企业资本结构不合理。自改革开放至今，我国国企改革中仍存在资本结构比例失衡现象。部分国企对银行贷款的依赖性较大，国有股权比例较高，股东权益内部结构存在不合理现象。我国资本市场发展不完善也制约着国有企业的发展和资本结构的调整。目前我国资本市场上仍存在股权融资规模有限、产业结构不合理和产品结构模式缺陷等突出问题^[6]。资本市场缺陷将严重影响国企保值增值目标的实现。

3) 国有企业存量资产效能发挥有限

国有企业的存量资产过多，导致资产闲置，不及时利用会造成资源浪费。存量资产过少，会制约企业正常的生产经营活动，影响企业资本保值增值的经营目标。部分国有企业过于防范风险，资金和实物资产投资力度不足，造成资产在企业内部闲置，导致投资效率低下，阻碍国有资产主导作用的发挥^[7]。目前，我国国有企业存量资产主要存在以下问题：存量资产闲置现象普遍存在，间接导致国有企业资产流失；企业无效供给的现象未得到及时处理，制约了存量资产效能的发挥；存量资产管理体系存在一定纰漏；存量资本布局不均衡，无法实现存在资本效能最优化。

4) 国有企业风险防范意识较弱，监管力度有待加强

忽视企业经营中的重要风险，会给企业造成无法挽回的巨额损失。部分国有企业风险意识薄弱，并且缺乏有效的监管机制和体系，监管部门的独立性受限，这些因素直接或间接地导致资产流失现象^[8]。

3 国有企业保值增值的途径 3.1 深化改革，以创新带动发展

实现国有企业的保值增值，必须继续深化国有企业改革，以创新带动国有企业发展。

1) 树立创新理念

国有企业应树立“中国速度向中国质量转变”的观念，大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级。国有企业要从管理理念、产业结构和核心技术等多方面提升创新力，努力实现国有企业创新驱动战略目标^[9]。同时推进国有企业制度创新和机制创新，是国有企业实现保值增值目标一体化过程中必不可少的因素。坚持以公有制经济为主体、强化国有企业主导是中国经济发展的重要导向。

2) 创新国有企业管理体制

针对国有企业管理体制尤其是国有企业资产管理体制的缺陷，创新重点保证管理权和责任的有机统一。国有企业管理体制创新应当遵循市场经济发展规律，加大国有企业简政放权力度，提供正确政策指引，维持充足的资金支持，尽可能减少政府对国有企业管理体制创新的干预，真正实现国有企业经营权和所有权的分离，实现政资分开和政企分开，引导国有企业成为管理机制完善系统的创新主体。

3) 建立健全国有企业用才制度

人才创新是提升国有企业创新能力的本质，同时也是实现国有企业保值增值的途径之一。国有企业提升创新能力必须要把人才驱动创新作为主要推动力。实现国有企业人才创新的突破口是革新国有企业传统的“官本位”思想，同时处理好国有企业人才管理行政化等问题。国有企业应破除陈旧的用人体制，根据企业自身特点和科技发展规律，树立人才竞争意识和“能者上、庸者下”的用人制度，着力培养具有高度责任感、丰富管理经验和较强创新能力的高精尖人才，助力国有企业保值增值目标的实现。

4) 强化国有企业的主体地位

在创新驱动发展过程中，必须坚持公有制的主体地位，强化国有企业的主导作用。国有企业应当树立创新发展理念，着力提高国有企业产品、技术与服务的综合创新能力。国有企业的主体地位表现为主体意识的增强和国有企业主体地位的提升。政府应当发挥好宏观调控作用，国有企业自身也要树立强烈的主体观念和意识，不断提高企业创新能力。

3.2 调整发展模式，优化资本结构

1) 转变发展模式

国有企业应当遵循可持续发展模式，以企业的长远目标为导向，避免经营决策的短视行为。调整国有企业的发展模式，首先要保证国有企业资金的筹集、使用和投放的可持续性，需要企业的管理者制定合理的资金管理制度，灵活运用企业的资金。同时，要保证企业资源利用的可持续性，优化资源配置，实现经济效益的可持续。

2) 优化资本结构

优化国企整体布局，基于国民经济全局角度加快国企资本结构调整，建立“优胜劣汰”的良性市场机制，淘汰低产能高耗费的国企^[10]。国资监管机构应树立高度责任感，做好国企兼并重组的指导工作，推动产业链关键业务重组整合，对同类资源实行专业化管理，提高运行效率。保持国有企业资本结构均衡状态，既要保证国有企业负债比率适当以发挥其财务杠杆作用，又要保证国企股权内部结构的合理化。国企要杜绝依赖单一债权人的行为，要大力推动国有企业混合所有制改革发展，促进股权多元化，加快资本流动。

3) 完善资本市场

资本市场的完善，是实现国有企业资本结构优化的一大前提，同时也是影响国有企业保值增值目标的一大因素。政府应采取强有力措施促进我国资本市场的合理化发展，为国有企业资本结构优化保驾护航。国家应借鉴发达国家经验，推进资本市场良性发展，加强对国有企业监督力度，适度吸纳国际资本，合理规避市场风险，努力促成资本市场的公平、公开和公正。

3.3 发挥存量资产、资本产出效能

国有企业存量资产的闲置，在一定程度上造成资源浪费现象，间接导致企业资产流失，不利于保值增值目标的实现，因此，国有企业应当发挥存量资产和资本的产出效能。

1) 坚决处置无效供给现象

政府必须大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能; 大力培育新动能，强化科技创新，推动国有企业中传统产业的优化升级，培育一批具有创新能力的排头兵企业；对不符合能耗、环保、质量、安全等标准要求和长期亏损的国有企业，坚决实施关停并转或剥离重组；大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。

2) 盘活存量资产

国有企业应采取有效措施管理企业现存资产，实现资源合理调度，发挥存量资产的产出效能。首先，国有企业应当分类整理存量资产，并建立管理台账，以确保对资产的类别、数目、价值、增减变动和使用等情况的全面了解和掌握。其次，对闲置资产实行分组管理，根据资产类别和重要性等因素划分资产管理权限，同时明确各项目组的责任义务。最后，应灵活处置国有企业的闲置资产。依据存量资产的特性选择不同的处置方式，包括转让、售卖、租赁、交换和融资等，发挥国有企业存量资产在产权市场中的效能^[11]。

3) 发挥存量资本效能

促进存量资本良性流动，加快国企存量资本战略化转移步伐。国家应支持国企在资本市场上依法进行的产权交易行为，合理处置国有资产，转换国有资本形态，使其服务于关键领域和行业。国家可以建立专门的国有资本投资运营机构，促进国企存量资本流动，优化存量资本投资布局，努力推动国有资本向关系国民经济命脉的前瞻性行业、产业链集聚行业和拥有核心竞争力的企业集中，使存量资本效能最大化。

3.4 控制风险，防止国有资产流失

强化问题和风险导向，防止国有资产流失、促进国有资本保值增值，不断优化工作方式方法，开展监督检查。

1) 合理控制国有企业风险

控制投资风险。国有企业进行投资和财务决策前，需要全面预测项目面临的风险，做好风险防范工作；完善项目风险预警体系，实现对国有企业资产的实时跟踪，及时应对资产管理风险；做出合理的投资决策，避免低投资效率投资风险。另一方面，要防范宏观环境风险。国企应当从战略性视角分析未来面临的宏观环境风险，考虑市场环境因素并做出合理预测，防范由于外部环境不确定性给企业带来的风险。

2) 加强对国有企业的监管力度

一方面，重点监督国有企业的资产。政府应对国有企业资产实行分级管理，保证资产产权权属清晰，提升日常监督效力。在国有企业重组改制的重点环节加强监管：完善审批程序，明确审批范围和权限，专项追踪重点项目；协调各方监管力量，完善监管体系。另一方面，国有资产监督机构要保持中立性和客观性，建立国企经营业绩考核制度，完善奖惩机制，对国企负责人实行定期考核，不断从人、财、物等方面加强监督力度。

4 结语

国有企业保值增值是国企改制中的基本目标。实现国企保值增值，能够提升企业整体经营绩效。国有企业要不断提高自主创新能力，调整发展模式，优化企业资本结构，发挥存量资产和资本效能，同时加强保值增值过程中的风险防范，厘清利弊关系，在合理运用保值增值优势的基础上，根据实际情况制定有效的措施和方案。