《议程、备选方案与公共政策》一书是美国久负盛誉的政策科学家和政治学家约翰·W·金登教授关于公共政策学研究的一部力著^[1]。作者通过独特的研究视角、科学的研究方法，全景地描绘了美国公共决策前期政策议程和备选方案的演进过程，系统的剖析了“问题是如何引起政府官员的关注、备选方案是怎样产生的、政府议程是如何建立的”等前公共政策制定中的核心课题，从而深刻地总结了美国公共政策议程形成的内在机理和运行规律，为公共政策的理论研究提供了重要分析框架和路径指引。

一、内容简介和线索梳理

《议程、备选方案与公共政策》111一书将美国公共决策前的议程产生和备选方案选择作为研究之焦点。作者在对公共政策研究弊端陈述的基础上，开篇便开明宗义地提出了研究的核心追问，即在美国的前政策制定时期“为什么有些主题被提上了政府的议程，而其他主题被忽视？为什么政府内部及其周围的人民十分关注某些备选方案而舍弃了其他备选方案？”为了科学的诠释上述问题，金登教授选择了美国特定的公共管理领域，将其政策制定诸环节作为研究的焦点，以利益相关者的行为模式为分析的突破口，通过构建科学的分析架构，开启了政策制定“迷宫”的穿越之旅^[2]。首先，他对两个相对独立又相互关联的关键要素，即“参与者”和“过程”进行了深入地考察。其中，参与者是议程和备选方案的发起主体，基于其在前政策情境中的角色特征，可划分为政府内部可见的参与者和外部潜在的参与者两类。具体而言，前者对议程形成的影响力较大，而后者则对备选方案的选择更具支配优势。随后，作者将研究重心转向了政策决策的现实过程，发现以往的研究过分聚焦于政策创意的追溯，而对政策制定前期全过程的研究存在缺失。为此，作者认为应当系统研究各类政策决策体制以及机制特征，科学检验不同政策制定模式对议程和备选方案的接受与吸纳程度。在此基础上，提出了著名的“垃圾桶”模型，即将政策制定的体制隐喻为“垃圾桶”，经过“桶内”：的分类和处理机制的运作，将各种复杂与混同的前期决策资源进行整合、分解，最终形成问题、政策和政治三大部类或三条“溪流”，并在相互影响下并行流向复杂的决策“关口”。一旦三大“溪流”在某些关键之处汇合，便意味着相关的利益需求和利益主体形成了交集与妥协，从而对公共政策的制定产生决定性的影响。同时，三大“溪流”在行进过程中对于政策议程和备选方案的选择也会产生不同的作用力。其中，“问题溪流”的主要价值在于剖析“问题”是如何被识别以及“状况”缘何被厘定，从而为公共政策议程的产生提供理论基础。“政策溪流”的主要优势则体现在浓缩政策建议的范围，为议程的产生发挥“过滤”之作用。作者把前决策过程中广泛散布和发生的思想比做政策“原汤”，而“政策溪流”就是调动潜在发动者采取各种方法去验证“原汤”的“品质”，促使关键思想得以浮现。而“政治溪流”则将重心放在了对公共利益和诉求的把控之上。国民情绪的摇摆不定、行政或立法机构的人员调整以及利益集团的压力活动等均是政策制定的关键影响因素，也直接关乎政策议程提起和备选方案筛选的质效。因此，唯有深刻洞悉公共意志和利益诉求的变动规律，方能确保政策的制定目标和执行效果。最后，作者还深入论证了政策制定与三大“溪流”间的交互关系。其中，三大“溪流”的汇聚，取决于议程和备选方案的共同实现，议程是通过“问题溪流”和“政治溪流”的汇合而产生的；备选方案则是“政策溪流”过滤而选择的，唯有二者有效协同和对接，公共政策方可“破窗而出”。

二、研究价值述评

作为公共政策研究的经典著作，《议程、备选方案与公共政策》一书以美国卫生和交通部门的公共议程与备选方案形成的过程为研究对象，为我们全景和生动地展现了一幅美国政策制定前期的内幕“图景”，有效地填补了公共政策理论研究的空白。

第一，科学界清了公共政策核心概念的内涵和逻辑关联，搭建理论研究的基本框架。全书始终将研究聚焦于政策议程和备选方案的演进规律之上，通过对“议程”、“政府议程”、“决策议程”和“备选方案”等基础概念的准确阐释，厘清相关概念的逻辑边界，建构了科学理论框架，为揭示“政策迷宫”的内幕奠定了基础。首先，作者认为参与者的关注力和影响力是议程和备选方案成就的关键因素，因此便对公共政策的利益相关者进行了科学地划分，旨在分析不同参与者对议程产生和备选方案选择的现实影响。尽管他们都是政策议程和备选方案的发起和启动力量，但由于基本定位和资源禀赋的差别以及与政策制定的关联程度的差异，必将产生各异的利益流向、对接效果和博弈结构，这对于政策制定前期规律的寻求具有先决意义。其次，政策制定前期三大“溪流”的预设，形象地彰显了政策制定的曲折性和多元性。不同的参与者面对繁杂的政策资源，在问题识别、政策建议选择以及政治游说中表现各异，导致三大溪流的汇合、政策议程建立以及备选方案选择呈现出复杂、多变的组合模式。研究表明，议程的建立主要取决于三个因素，即问题、政治与可见的参与者。其中，“问题溪流”是现实议程产生的源泉，它可通过指标、反馈和焦点事件来展现。“政治溪流”事关内外公共政策资源的调整，因此它的变动则直接制约着公共政策的需求导向，是政策议程产生的驱动力量。而可见的政策参与者则基于其特殊的角色特征和影响力在此过程中增加议程设立的“筹码”。与之相对应，备选方案的阐明和选择则主要取决于“政策溪流”的运行以及政策建议的“浮现”，即“政策溪流”在演进中持续缩小政策建议的范围并聚焦政策制定的核心问题；同时，潜在的参与者也在“政策溪流”的运作中持续验证着政策的品质和合恰性，从而共同驱动备选方案的抉择。最后，“政策之窗”的比喻则揭示了“三大溪流”的集成与政策形成的交互关系。即政策“破窗而出”有赖于政策制定需求和现实建议的有效对接以及各种政治势力和政策企业家的协同推动。由此可见，作者通过对不同概念间逻辑关系、组合规律的分析，深刻地挖掘了美国公共政策制定前期的特殊内幕，为公共政策制定规律的探寻提供了独特的分析视角。

第二，通过对议程、备选方案形成历程的深描与分析，“还原”了政策制定的复杂“原貌”。全书通过对政策议程和备选方案内在生发机理的探讨，改变了人们对公共政策制定传统的认知和阶段划分。传统政策制定过程主要包括公共政策的问题框定；议程的形成；备选方案的提出；政策目标的确立；政策方案的设计；政策方案的评估和论证；政策方案的抉择、筛选；政策合法化等常规流程^[3]。毋庸置疑，上述过程层层递进、环环相扣，形成严密的政策制定“闭环”系统，是完美和理性的总结。然而，金登教授的研究表明，政策制定的实际过程纷繁复杂又充满变数，上述程式仅仅是种理想化的状态，难以与实践逐一匹配、完全对应。现实中往往是议程、备选方案的形成与其后续的诸环节难以做到平稳衔接、一脉相承，各种不同程序相互交错、彼此混同的情况却屡有发生。比如，议程和备选方案来源于不同的过程“溪流”，但在“政策之窗”开启之时，事实上是并入聚合，而非前后相承。又如，政策议程中问题的产生、方案的验证和问题的解决也经常处于持续的交织和错位状态。一个问题的产生很可能是源于方案选择的失当，而问题的解决程度需要回溯问题产生的根源或反思方案评估的效度，因此根本无法做到所谓的规范演进、按部就班。再如，当“政策之窗”开放时，如果问题和政策“溪流”紧密对接，并获得“政治溪流”的加盟和推动，便极有可能直接跨越相关程序进入政策合法化的最终阶段等。总之，行政生态的复合性和环境的变动性客观上决定着政策制定是难以比照理性的进程精准实施的，这一观点对于传统政策理论的修正和完善极具价值。

第三，三大“溪流”的深刻隐喻，为公共议程的进阶和政策出台提供了崭新的分析框架。作者重点探究了不同政策参与者主导所形成的政策“溪流”以及其汇入“政策之窗”的客观规律，系统地回答了“议程是由谁建立的”、“为何会被重视”以及“如何被提起的”等一系列政策制定的根本问题。尤其在追寻“议程是如何被启动的”这一核心问题上，作者采用三大“溪流”统分结合原理进行了诠释。即当“问题溪流”被识别、政策建议出现以及政治事件推动等诸条件均成就的状况出现时，“政策之窗”便打开“机会之门”，从而促成了政策议程的产生。同时，作者还从政策问题产生到政策实现，依次描述了政策一般议程、政策系统议程、政策制度议程和政策决策议程等不同形态的独特之处。其中，一般议程包括社会或政治系统中可能提出并进行讨论的全部思想；而系统议程则指那些被政治系统成员认为能够引起公众注意并属于政府合法权限之内的问题；制度议程则指在资源供给有限的条件下，特定的能够被列入政策制定过程中考虑的问题；而决议议程则是那些极少数但又得到了政府高度重视和解决的问题。上述四种议程的演变过程即是三大“溪流”并行发展、组合演进的过程，体现了一般议程生发和进阶的规律。具体而言，当两条“溪流”在特定时段汇集，则昭示着议程进入到了系统发展的阶段；而当三大“溪流”予以汇合，则意味着议程进入到了制度议程这一决定性阶段，最终促成了议程的实现。

第四，科学缜密的研究方法，确保了前公共政策制定规律研究的客观性。作者在研究中，一方面始终秉持实践检验理论的科学原则和态度，围绕核心问题、紧密结合美国的政治现实和社会状况加以交互分析。作者选取了美国两个关键的公共管理领域，从分析其政策制定的现象入手，确定研究的概念框架和变量关系，科学预定了研究假设，并通过一系列理论分析和实证运作进行验证，最终提炼了议程、备选方案的形成规律。另一方面，始终坚持缜密和务实的研究思维。正如作者所言，“我们所有的研究思想都具有或然性，我一直都力图坚持使用诸如‘可能性会增加或减少’以及‘这些事件比其他事件更可能发生’这样的表述形式”。在做出研究结论时，作者很少使用绝对性的判定，而是将结论置于一个特定化的研究边界之中。事实上，经济、社会是不断变化的，公共事务也是纷繁复杂的，任何研究结果都具有相对性，公共政策的制定过程概莫能外。

三、研究缺陷与延伸思考

该书作为公共政策领域研究的经典著作，为我们穿越美国公共政策制定前期的“迷宫”提供了一幅全景式的“导游图”，这无论从理论还是实践上都具有重大的意义。然而，任何研究也不可能尽善尽美，都必然会存在一些研究局限和值得商榷之处。

首先，作者对美国政策“图景”产生根源和“绘制”的标准缺乏严格的界定和阐释。对上述问题根源的挖掘无疑直接关系着美国公共政策发展演进规律的有效探寻，也相当程度上影响着作者研究结果的可复制性与可推广度。为此，梳理和遵循本书的分析过程和研究思路，建议补充：第一，与所有政策制定的启动条件相同，美国公共政策议程产生和备选方案选择其根源依然是国内外经济社会发展之环境。环境的变化“倒逼”着政府管理理念和模式进行跟进式的调整，而其中核心便是公共政策的制定和实施。即通过政策出台、执行、反馈、修正等诸环节的循环运作，实现公共管理与行政生态的良性互动，从而最大化地满足公共需求。事实上，作者在其研究中已多次暗示了上述规律，书中关于问题的产生、政策指标的变动、焦点事件的出现、危机环境的反馈等描述，究其根本都是美国公共行政环境变化的产物。而公共政策正是对不同利益主体多元利益需求的平衡和公共资源配置的优化设计，从而寻找社会公众在处理公共问题中所广泛认可的“最大公约数”。其中，可见的政治参与者主要通过提出公共议程来表达自身的诉求；而潜在的政治参与者则主要通过发挥其优势，寻找影响解决问题的方案来回应环境对自身的影响，最终形成了多元决策并存的局面，构成不同的政策议程和备选方案。在不同政策制定“溪流”的演进和组合中，促成了公共政策的产生。第二，我们也要对美国公共政策前规律的特殊性加以深度挖掘。为什么会出现不同角色的参与者？为什么会产生并行发展但又可能汇聚的“三大溪流”？为什么“政治溪流”会直接推动或约束政策议程的出台和备选方案的选择？对于上述问题作者只进行了现象展示和问题提醒，却并未进行深入的论证。我们认为，上述问题的产生源于美国特有政治体制和权力结构。美国的宪政结构设置的根本理念在于分权和制衡，其体制的设计目标在于确保各权力间相互配合又彼此牵制，防止任何权力过分膨胀而被滥用，而这必将高度规制美国政策制定的全过程。由于利益和角色的分化，美国在政策制定前期无论是议程产生还是备选方案选择，都呈现出权力主体和路径多元化的特征。其中，特别是“三大溪流”的并行发展，更是体现了政治、政策和参与者分化运行的特性，即任何一种力量都无法完全控制政策议程产生的全过程，唯有与相关要素在彼此协同、相互约束，方能提高议程产生的概率。而就我国的政治体制而言，议行合一是我国的根本政治制度，全国人大是代表全体人民共同利益的最高权力机关，具有绝对权威。人民代表大会制度的运行使得国家意志、党的意志和人民意志实现了高度的统一。尽管各利益主体也存在着诉求相对分化的状况，相较美国而言，其各利益主体的共同性和公约度远胜于其差异性和疏离度。因此，党和国家在广泛的吸取社会各阶层的利益建议的基础上，始终遵循公众利益、民生保障优先的导向，精准的识别政策问题，统合共同的政策目标，形成科学的政策议程并筛选出切合实际的备选方案，最终出台公共政策。期间，尽管也存在着统分结合的过程，但“统”和“分”基于政治制度性质的根本差异，所占的比重却是完全不同。

其次，“政策之窗”的隐喻充分表明政策制定中“时机”把握的重要性，但作者认为“时机”的产生难以捉摸、稍纵即逝，因此往往会令政策制定陷入“停滞”或“僵局”。纵观全书，唯有“政策之窗”开启的之时，才是“三大溪流”汇聚和连接之机，进而推动公共政策的产生。而“政策之窗”开启的原因，要么是出现了一些令人非相信不可的问题，要么就是“政治溪流”中发生了以外的事件。因此决定了它敞开的机会是短暂、稀少和难以捕捉的，虽然可以加以预测和争取的力度，但完全成就绝非易事。对此，作者在忧虑的同时也提供了一些增大议程发生概率的办法，但无论从系统性还是操作性上仍有待验证。我们认为，上述问题解决的成败直接关乎着公共政策制定的质效，而寻找扩大“政策之窗”开启范围、延长其开放周期的对策是我们必须直面和深思的问题。事实上，攻克上述难题的关键用我们“中国经验”来分析便是切实落地“三化”之方针，即政策制定的科学化、民主化和法治化。具体而言，便是有效实现公共议程提起的民主化，保障各参与者利益诉求的充分表达和观点妥协；在“问题溪流”确认中切实做到公共问题的科学识别，精准认证；在“政策原汤”中充分集中民意、汇聚民智，找寻科学的备选方案；从体制上实现沟通的长效化、程序的规范化，确保议程、备选方案的整套程式运行在法治的轨道上等等。如能将上述要求系统落实则正好满足了“政策之窗”的开启条件，促成了“三大溪流”有效汇聚，这可能也是我们结合本土经验对本书难题解决的一种路径探索。