一、引 言

近年来，社会对科普的需求日益增加，与之相应，科普政策成为了学界普遍关注的问题。目前针对科普政策的研究主要集中在以下几个方面^[1]：其一，关于科普政策的演进分析。许多学者对新中国成立以来我国出台的相关科普政策法规的发展进行梳理^[2-5]，认为我国科普政策目标实现了“从普及科学知识到提升公民科学素质”的转变^[6]，政策制定主体间的协同度持续延伸^[7-8]，政策朝着有利于科普产业发展的方向不断发生变迁^[9]。其二，关于科普政策存在的问题及对策的研究。裴世兰等^[10]、曹乐艳等^[11]、邱成立等^[12]通过调研分析，发现我国科普政策法规运行中面临着科普政策宣传较为薄弱、执行和落实力度不高、内容缺乏针对性、实施途径单一等困境并提出有关对策建议；王萍等^[13]、王海波等^[14]指出现有重点领域科普政策体系存在着时效性和协同性不足、法规不健全、操作性不强等问题。其三，关于国内外科普政策异同点的比较以及给我国带来的启示研究。赵玉龙^[15]、佟贺丰^[16]等对美国、英国等发达国家的科普政策进行对比分析，提出对于我国科普事业发展的经验借鉴。

目前基于定性分析角度的科普政策研究趋于完善，而关于科普政策工具的定量分析的研究数量不多且研究维度较为单一，尚不能较好反映当前科普政策工具的使用情况及问题的形成机理。科普政策制定者偏好使用哪类政策工具或政策工具组合来实现特定的政策目标？科普政策工具与政策目标之间的协同度怎样以及该如何进一步增强？科普政策工具作用是否得到充分发挥以及政策工具的搭配是否合理？各类政策工具的适用性、分布特征、高效使用以及政策目标间的协同性等问题都需要理清脉络。本研究基于政策工具理论视角，搭建科普政策工具、目标和力度的三维立体分析框架，对我国颁布的核心科普政策文本进行编码统计，根据各维度的量化结果来挖掘政策制定的深层逻辑，全方位深入剖析科普政策所存在的不足及成因，提出未来科普政策调整和完善的对策建议，以推动科普事业的健康快速发展。

二、数据来源与分析框架的构建 1. 数据来源

本研究的政策样本主要选取1994年以来国家层面发布的专门性科普政策文件。在中华人民共和国科学技术部官方网站以及北大法宝和北大法意数据库中，分别以“科学技术普及”“科普”和“科学素质”等为检索词，共搜集到国家层面政策文本209份。为提高研究的针对性，政策筛选的标准是：①政策文本需直接体现科普活动的手段和措施；②政策类型主要是相关法律法规、意见、通知等，回函和批复等类型的非正式决策文本均不纳入；③发文主体为国家级的和各部委的科普政策。不同政策发布主体层级以及政策的类型反映出我国政府历年来对科普事业发展的重视程度及侧重点的变化。依据以上的数据筛选原则，截至2022年12月30日，最终确定了28项具有代表性的科普政策文件作为研究样本，依次按照颁布时间先后进行编号，部分文本如表1所示。

2. X-Y-Z三维分析框架的构建

分析框架的构建可以从整体上总结政策工具的特点，从而更好地把握其使用规律以及变动趋势。为了测量政策协同度，较多学者采用政策工具、目标和力度这三个维度进行分析。政策工具是实现政策目标的手段，贯穿于政策全过程，其选用是否得当直接影响到政策目标的实现。而政策力度是反映政策重要程度的指标，调配是否合理对政策工具作用的发挥以及政策目标的实现都起着至关重要的作用。首先，政策目标与政策力度间的关系十分密切。如果政策的目标重要性或紧迫性很高，那么政策力度也会随之相应地增加。其次，政策目标是政策工具的指导性原则。在制定政策时，政策工具必须要与政策目标保持一致，这样才能更好地实现政策目标。最后，政策工具和政策力度之间的联系也很紧密，政策力度是确保工具有效实施和推动的手段。在选择政策工具时，需要考虑政策目标的重要性和政策力度的大小。根据不同的政策目标和现实情况，政策工具的使用可能会有所不同。三者可谓是相互联系，其间的协调性和一致性直接影响政策效果和资源利用效率。

同理，此三维政策分析框架在科普政策研究中同样具有适切性。在科普政策制定过程中，需要平衡政策目标、工具和力度之间的关系。如果三者之间存在协调不足、不一致等问题，那么政策实施效果可能会受到影响。因此，需要针对具体的政策领域，综合考虑政策目标、工具和力度之间的关系，制定更加完善的政策体系，推动政策落实和实际效果的提升。基于此，本研究选取了政策工具（X维度）、政策目标（Y维度）、政策力度（Z维度）三个维度作为科普政策研究的分析框架（见图1）。通过对三个维度逐一进行分析，来探索科普政策目标的明确性和可操作性，政策工具的选择是否适切和有效，政策力度是否足够强有力以实现目标。对三个维度进行交叉分析，呈现政策目标、政策工具与力度间的耦合度情况，反映出现有科普政策的不足。

（1）X维度：政策工具

政策工具内化于政策文本之中，对其分析可以发现政策制定者在设计和执行科普政策过程中偏好使用何种媒介和手段，从而为未来我国科普政策工具的使用和调整提供一定的参考依据，增强政策制定和执行的科学性，最终改善政策实施效果。当前学界对于政策工具的划分有多种标准，通过观察发现，科普政策的特点、内容条款与Rothwell和Zegveld的政策工具分类具有内在逻辑和现实功能的一致性。因此，本文按照其分类方法将科普政策工具划分为供给型、环境型和需求型三种类型。供给型工具从设施建设、资金扶持等方面不断推动科普事业发展，推动科普政策的实施。环境型工具则表现为科普政策对科普事业所发挥的影响力，主要是政府通过法规管制、税收优惠等途径营造有利于科普事业发展的政策环境。需求型工具主要是借助海外交流、社会参与等措施直接拉动科普事业健康快速的发展。各政策工具对科普事业发展产生的作用如图2所示，三类政策工具的具体措施见表2。

（2）Y维度：政策目标

政策目标为政府开展科普工作的具体措施提供了指导，是政策制定与政策工具实施的预期结果。对其展开分析可以了解我国科普工作历年的重点及导向。在科技部等部门发布的《“十四五”国家科学技术普及发展规划》通知中，科普政策目标被分解成很多不同层次的次级目标，使得政策目标更加详细，可操作性更强。对28份政策文本进行梳理统计后发现，基础设施建设、科普氛围、公民科学素质等是这些政策文本中有关政策目标的高频词。基于此，本文将Y维度细分为以下六个具体指标：提升公民科学素质、营造良好科普氛围、普及科学知识、加强科普能力建设、推动科普工作全面发展、加强制度保障（见表3）。

（3）Z维度：政策力度

政策力度是政策的法律效力和行政影响力的具体体现，其大小取决于政策发布部门的级别和政策类型^[17]。科普政策力度得分分布情况能体现出科普工作在政府工作中的地位。本文将政策力度作为Z维度，由此来分析政府历年来对科普事业发展的重视程度及侧重点的变化。参考国务院2018年修改后的《规章制定程序条例》，借鉴张国兴^[18]等学者的政策力度量化标准，把科普政策力度按照发文机构的行政权力级别和政策文件的类型划分为以下六个等级，效力得分越高表明该政策的力度越大（见表4）。

三、科普政策工具统计分析 1. X维度科普政策工具编码统计

按照“政策编号—章节号—条目号”的形式，本文对收集到的28份科普政策文件进行政策编码，将政策文件中非结构化的资料转换成定量资料，部分科普政策编码情况如表5所示。为确保本文编码的信度，此次的政策编码统计由两位编码人员共同完成。两位编码人员按照要求，遵循编码规范，进行独立编码，并按照编码结果进行一致性交叉检验。结果显示，两位编码人员划分政策具体内容条目大体一致。信度公式如下：

$ K=\frac{2 M}{N 1+N 2} $

$ R=\frac{n \times K}{1+K \times(n-1)} $

式中，N1、N2分别代表两位编码人员各自的编码数量，M代表两位编码人员在编码过程中完全一致的编码数，则K代表两位编码人员的相互同意度。n代表参与编码人员的数量，R为信度。N1=493，N2=485，M=417，计算得到K=0.8528，R=0.9206，不同编码者一致性达到80%以上，表明编码结果具有一定可信度。

2. X维度科普政策工具分析

三大类政策工具频数统计结果如表6和图3所示。供给型政策工具使用频率最高，达到251条（50.91％）。这可能和当前科普供给不足不均、质量不高、尚不能满足公众日益增长的需求现状有关，即前期未达到预期的科普政策目标，以至于在后期的政策中反复提及，从而造成了供给型政策工具的过度使用。环境型政策工具达到164条（33.27％）。这不难理解，我国计划在“十四五”时期开展好科普工作，以保障科普事业的稳健发展，还需要足够的环境型政策工具为科普工作的开展营造良好的外部环境。另外，需求型政策工具的使用量不足，总计78条（15.82％）。这在一定程度上弱化了三大类政策工具协同发挥的政策合力，最终影响政策目标的实现。各类型政策工具除了在总体数量上存在差异之外，在次级政策工具的运用上也呈现出较大偏差。

需求型政策工具使用不到位，内部子工具分配不均，政策拉动力度不足。需求型政策工具中使用最多的政策措施是社会参与，共计60条，占比为76.92%。由此可见，我国政府非常注重借助社会力量来拉动科普事业的发展。这可能是因为我国目前社会力量在开展科普工作中的作用发挥得还不够充分，全社会共同参与大科普格局尚未形成。此外，内部子工具分配不均主要体现在未使用贸易管制措施，也使用极少服务外包、海外交流措施。而服务外包、贸易管制等措施可以促进科普事业持续和稳定的向前发展，且其促进作用比环境型政策工具更明显。需求型政策工具的不均衡使用降低了政策整体的牵引力，进而影响政策实施效果。因此，优化需求型政策工具的内部子工具的使用结构是未来政府工作的一个着重点。

供给型政策工具所占比例接近半数，使用最为充分，政策推力较大。其中，公共服务所占比例最高33.47%。由此可见，我国政府非常重视公益性的科普事业建设。据统计资料显示，从2012年起，近十年来，我国流动科技馆共计配发了612套，巡展站点数量高达4944站，成功把优质科普资源送至全国29个省份1888个县市级的基层地区，实现了覆盖乡村的科普服务^[19]。另外，基础设施建设措施使用较多，有73条，占比为29.08％，这主要和我国当前科普基础设施较为薄弱以及科普供给不平衡、不充分的现状密不可分。基于此，中国科协统筹各科技馆协同发展，建成了一套具有中国特色的现代科技馆体系，有效改善了科普基础设施薄弱以及科普供给不均衡的现状。其余各子工具也得到了较为均衡的使用，依次是人才培养14.34％，科技信息支持占比为12.35%，资金扶持10.76％。

环境型政策工具的使用较为充分，影响力度较大。策略性措施使用次数最多，总计79条，占比为48.17％。体现在政策内容上主要是按照国家有关规定对在科普工作中做出突出贡献的组织和个人给予表彰。策略性措施的使用频度较高主要与当前社会重视和参与科普工作程度不够密切相关，同时也体现了政府希望通过宏观层面的政策发挥引导作用，营造良好的科普事业发展的大环境的迫切需求。法规管制使用较为频繁，占比为30.49％，这主要是因为此类强制性措施比较简单直接和有效,同时也暗示了科普政策的重要战略地位。之后依次为目标规划9.76％，税收优惠占比为8.53％，知识产权保护使用最少，占比为3.05%，由此可见我国政府对科普知识产权保护的重视度还有待进一步提高。

3. Y维度科普政策目标分析

28份科普政策文件的政策目标编码统计结果如表7和图4所示。不同科普政策目标出现的频度存在较大的差异，其中“加强科普能力建设”这一政策目标数量最多，有213条，占比43.20%。国家科普能力是国家软实力的重要组成部分^[20]，对国家创新驱动发展战略起着至关重要的支撑作用，其强弱对经济社会的发展和个人全面发展均会产生深远的影响。所以，“加强科普能力建设”目标一直是科普政策不断进行强调的重点。“提升公民科学素质”这一政策目标总计71条，占比14.40%，“普及科学知识”最少，总计23条，占比为4.67%。诚然，这一统计结果与我国的经济社会发展历程的变化是相契合的。在新中国成立初期，由于整体教育水平和国家经济比较落后，全国80%以上的人口是文盲，所以早期的科普工作的基本理念是使公众了解基本的科学知识，提高民众的生存和生产能力^[21]。随着国家经济社会的发展，公民科学素质总体水平难以适应经济快速发展和社会进步的需要，科普政策目标也因此在不断的进行调整。1995年5月，国务院提出实施科教兴国战略，将提升全民科学素质列为科教兴国战略实施的重要内容，我国的科普工作重点也因此实现了由新中国成立初期的侧重于科学知识普及到更加注重公民科学素质提升的重要转变，这也是近30年来科普政策文本中提升公民科学素质目标出现的频率将近是普及科学知识目标3倍的原因之所在。

4. Z维度科普政策力度的分析

从政策发布的机构来看，近年来科普政策多部门联合发文的数量虽在不断增加，但增长的幅度较为缓慢，仍以单独发文为主，政策主体之间的协同性不高。政策力度统计结果见表8。科普政策力度的平均分值为2.92，其中分值为3分的政策文件居多。从政策出台的时间上看，1994—2022年间我国发布的科普政策的效力随着时间的推进呈现出周期性的往复上升和下降变化特征，但总体呈现出增长趋势。毫无疑问，政策力度的变化和我国科普政策的演进周期有着密切关系。2002年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国科学技术普及法》，为科普事业的发展提供了法治化保障，因而政策力度均值在2002年达到峰值。2005年，国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，首次将科普与创新文化作为一个专题。2006年，国务院颁布了科普发展史上具有里程碑式意义的《全民科学素质行动计划纲要（2006-2010-2020年）》。为落实纲要指示精神，各相关部门相继出台了一系列科普政策和措施以加强科普工作和提高全民科学素质，由此出现2005年到2012年间，政策力度均值曲线基本持平，较为稳定。

此外，科普和科技创新的联系日益紧密。2016年，国务院发布《国家创新驱动发展战略纲要》，习近平总书记在科技三会上强调的“两翼理论”重塑了科学普及的重要历史地位^[22]，科普政策迈入了高质量发展阶段，故自2016年开始，科普政策力度呈现出逐年攀升的态势。另外，随着社会的科普需求日趋强烈和多元化，《科普法》的不适应性也越来越明显。为弥补《科普法》的空白点，财政部、国土资源部等诸多部门依据不同阶段科普工作实践的需要，相继出台了一系列针对各自领域的科普政策，科普政策文本数量由此逐年增长，这也是科普政策力度增长的另一个重要原因。总体看来，科普政策力度是随我国经济和社会发展进程而变化的。

5. X-Y-Z三维度交叉分析

对政策目标和政策工具的交叉分析可见图5。在加强科普能力建设目标下，供给型政策工具使用最多。在科普事业发展中，政府由于其特殊性始终发挥着重要引领和支撑作用，我国科普经费以政府投入为主^[23]，因而较多地采用供给型政策措施实现加强科普能力建设目标。加强制度保障和营造良好科普氛围目标下，环境型政策工具在数量上均占有主导地位。环境型政策工具要从制度上统筹推进科学技术普及工作，指引新时代科普工作向创新、高质量方向发展，可以通过完善科普法律法规政策体系和激励机制，为科普事业遵循良性发展轨道提供制度支撑和法制保障，营造全社会重视与关注科普工作的良好环境。供给型政策工具在加强科普能力建设目标上使用最多，在其余五种政策目标的使用数量上相对比较均衡；环境型政策工具主要集中在加强制度保障目标上，而需求型政策中，提升公民科学素质目标占主导地位。

从政策目标、工具和力度的三维交叉分析结果来看，政策力度折线的整体走势较为平缓，由此可见政策力度在三类政策工具上分布相对均衡。然而，政策力度与各内部子工具间尚缺乏科学合理的组合配置。目前国家发布不同力度政策时比较注重需求型工具中社会参与，供给型工具中基础设施建设和公共服务，环境型工具中策略性措施和法规管制措施，即更倾向于通过鼓励支持和引导的方式促进科普工作的发展。此外，政策力度在各政策目标上有所偏差。其中普及科学知识的政策力度分值最低，为2.35；加强科普能力建设最高，为3.48。由此可见，致力于科普服务能力的提高一直是科普工作的重点。对于普及科学知识、营造良好科普氛围等目标，政府层面以呼吁、倡导和鼓励为主，而强制性的政策措施如法规管制则使用较少，这也是该目标政策力度偏低的一个重要原因。加强科普能力建设与我国科普工作稳健长远发展紧密相关，直接关系到科普产品和服务供给质量等问题。有关部门相对更加重视，政策力度也就更高。加强制度保障涉及到强制性的监管，大多属于法律法规层面，由此其政策力度也较高。

四、研究结论与政策优化建议 1. 研究结论

政策工具的选择决定着政策实施效果。本研究从政策工具、政策目标和政策力度视角出发，对我国28份科普政策文本进行分析发现，近年来我国的科普事业蓬勃发展，取得了显著成效，但由于科普事业发展的长期性和复杂性，科普政策仍需做进一步的优化。

（1）政策工具使用结构失衡，弱化了整体效果的显现

供给型工具使用频率最高，环境型工具利用适当，而需求型工具的使用数量仍然不足。与此同时，在同一类型政策工具使用上，不同政策措施间的使用比例存在较大偏差。如在环境型政策工具中，策略性措施使用数量过多，占比高达48.17%，而税收优惠和知识产权措施则使用短缺，尤其是知识产权措施仅占3.05%。在需求型政策工具中，海外交流和社会参与使用两者累计贡献了需求型政策工具的93.59%，而贸易管制措施未得到使用。政策工具的不均衡使用减弱了对政策整体的拉动作用，不利于科普事业的健康有序发展。

（2）政策目标较为丰富，但内部结构仍有待调整

政策目标虽然涵盖多个方面，但是目标间的数量比例差异悬殊，结构不均衡，集中程度偏高，有43.20%的政策目标聚焦在加强科普能力建设上，而在营造良好科普氛围仅占11.16%。这不利于营造全社会重视与关注科普工作的良好环境，影响营造良好科普氛围目标的实现。另外，推动科普工作全面发展的目标占比仅为6.49%。政策目标过于聚焦，不利于均衡实现科普事业的政策目标。

（3）政策力度整体偏弱，规范作用亟需加强

从科普政策力度分值统计来看，平均分为2.92，科普政策力度不高；从政策类型来看，大多数是意见、规划、通知等政策，这些类型的政策相较于强制性和权威性较高的法律文件来说，执行力度上规范作用不强；从政策发布机构的层级来看，科技部、科协和各部委是出台政策的主要部门，行政影响力和法律效力不高，另外，多部门联合发文数量逐年增加，但增幅较小，这也是导致政策力度不足的原因之一，从而在一定程度上影响了科普政策执行效果。

（4）政策目标、工具和力度间匹配度不高，部门间联动不足

通过交叉分析可以发现当前科普政策体系中政策目标、工具和力度间存在着不匹配的现象。从目标和力度维度来看，各个政策目标的力度有着较为明显的差异，例如“加强科普能力建设”目标的力度最大，远高于其他政策目标，而“营造良好科普氛围”目标虽然数量较多，但其政策力度不高；从工具和力度维度来看，环境型工具虽然使用不多但其政策力度却比较高；从工具和目标维度来看，政策工具的选择和使用缺乏多样性和灵活性。究其原因，主要是缺乏科普政策制定协同的制度性安排和合作交流平台，各发文部门间协调不畅、联动不足所导致的。

2. 政策优化建议

（1） 优化政策工具结构，加强政策工具间的相互配合

新时代科普高质量发展，需要在科学考量政策工具不同特性的基础之上建立科普政策体系，对不同的政策工具进行合理搭配使用，使其发挥互补效应进而达到耦合平衡的效果。首先，要合理调整三大类政策工具的结构，适当地减少供给型政策工具，并深化科普供给侧改革，突出价值导向，提高供给效能。同时，以需求型政策工具为突破口，适度增加需求型政策工具的使用比例，从而有效发挥市场和社会的带动与保障效用，以增强政策拉力。其次，合理地调整内部子工具的结构，如在需求型政策工具中，要提高海外交流的使用频率，拓展国际科技人文交流渠道，推动经验互鉴和资源共享；增加服务外包政策工具的使用次数，以调动社会力量参与科普工作与事业的热情。最后，要加强政策工具间的组合运用，大胆创新科普工作手段，多措并举，更大程度上利用各种资源，一同推进政策目标的实现，提高科普绩效。

（2） 调整目标聚焦程度，均衡实现科普政策目标

科普政策目标的制定要从长远出发，进行全方位考虑，并能根据不同时期社会的发展和需要持续调整。建议在强调加强制度保障与科普能力建设目标的同时，需要更多关注推动科普全面发展和营造良好科普氛围目标的实现。在推动科普全面发展方面，要注意从教育与科普融合、科研与科普结合方面出台相关政策，并建立健全国家应急科普协调联动机制，加强重点领域和应急科普工作，扩大科普工作的覆盖面、渗透度和影响力。在提升公民科学素质方面，要进一步细化政策目标，增强政策目标的针对性和可操作性，从而有效提升全民科学素质。在营造良好科普氛围方面，要完善并落实鼓励创新和宽容失败的体制机制保障，还可以开展科技活动周、举办全国科普日等多种多样的群众性主题科普活动，为科普工作的顺利开展营造热爱科学、崇尚科学的良好社会氛围。总之，要调整目标的聚焦程度，避免出现政策目标重叠或者过于聚焦的问题，实现政策目标的均衡发展。

（3）提高整体政策力度，增强科普政策影响力

政策力度反映了政策文件的重要程度和执行力度，是影响政策实施效果的重要因素。当前科普政策力度偏低，是影响科普政策实施效果的因素之一。为增强社会对科普的重视，调动企业、社会团体等多元主体参与科普的积极性，构建政府、社会、市场等协同推进的社会化科普大格局，需提高科普政策力度。例如，针对当前科技工作者参与科普工作的积极性不高的问题，建议出台权威性较高的政策文件，可以制定针对科技工作者从事科普工作的专项政策或者采用更高级别的政策发布形式，以提高政策的影响力，为科技工作者开展科普工作提供更加强有力的支持和保障，免除其因参与科普工作而被视为“不务正业”的后顾之忧。所以，在未来科普政策的制定过程中，应适当地提高颁布政策的力度，突出科普的国家性，增强科普政策的社会影响力，为科普事业的发展提供强有力的法治保障。

（4）健全科普组织体系和协调机制，发挥政策工具、目标、力度的协同作用

政策发文部门间积极协调沟通，是政策目标间联动的基础。每一个政策都和其他政策有着或多或少、直接或间接的联系，受其他政策影响的同时也影响着其他政策，政策的制定要考虑政策的统和性^[24]。由此，针对科普政策目标、工具和力度间缺乏协同性的问题，在未来政策完善的过程中，要进一步加强和完善有关科普政策制定主体合作协同的保障性制度，建立健全政策制定主体协调机制，发挥科普联席会议制度的统筹连通作用，保证政策工具设计的连续性与实施的统一性。例如可以通过建立相关领域科普工作合作联盟，为政策制定主体之间的协同交流提供平台，避免出现“政策通胀”现象，从而提升科普政策实效；要提高科普政策在需求型政策工具和环境型政策工具的政策力度等级，在保障政策力度较好衔接的同时，理顺各目标与政策工具之间的匹配关系，构建全链条政策框架，形成政策工具、政策目标和力度协同发展的政策布局。