2016, Vol. 6
随着公共R & D投入的提高，政府越来越多地运用政策工具介入对科学和技术的管理。在这个过程中，科技政策对科学和技术发展的影响与日俱增。在中国，科技政策在科学和技术研究领域影响力的不断增长也引发了一系列引人注目的争论。这些争论反映了对现行管理政策及其制度安排导致的种种诟病而引发的焦虑情绪。
近年来，在科技体制改革框架下有关科研管理问题的讨论引人关注。在这些讨论中，人们对于科学和技术政策的重视尤为凸显。对政策的重视，是因为它“帮助发动并塑造以知识为基础的创新”[1]。由此引发的一个关键性问题是，我们需要塑造什么样的政策以及我们如何塑造政策，使其能够帮助发动并塑造科技创新？显然，这构成了一个问题的两面，前者涉及“为科学的政策”，后者涉及“为政策的科学”。
一个不争的事实是，科技政策正以其日益强大的力量塑造科学知识生产方式。可以说，政策对科学和技术的形塑是一个世界性现象。本文关注这一现象，并且认为，随着政策对科学和技术形塑功能的增强，也使其对科技创新的行为及结果具有了(一定的)规定性。
“科技创新”是一个包含多种意义和内涵的复杂概念。与之相似的术语包括：“技术创新”、“自主创新”，以及“原始创新”、“集成创新”，等等。显然，随着我们不断赋予“科技创新”以新的涵义，不仅极大地拓展了“科技创新”的涵盖范围，而且也建构了“科技创新”在科技和经济运行中的常态化特征。本文所谓的“政策对科技创新的行为及结果具有(一定的)规定性”，即是建立在这种创新的常态化前提之上的。基于这一预设，本文将着重探讨和解释政策如何规定我们的创新行为及其结果。对这一问题的延伸还将使我们看到，如何塑造政策将是现代社会不得不认真面对的问题。
显然，这是一个必须置于具体情境下来探讨的话题。本文选择我国的科技评价政策及其影响路径，以期深入探讨这一话题。传统上，科技评价以推动科学知识生产的学术贡献为主要目标，随着科学日益成为一种复杂的社会建制——科学研究调动的社会资源和起到的社会作用逐步加大，科研经费的分配、研究方向的遴选、研究机构的调整等日益成为科研组织管理与科技决策的重要内容，科技评价方式也发生着深刻转变。现在，科技评价远远超越了科学共同体，在一个更广阔的社会领域内被体系化和制度化，甚至成为一种文化，渗透于经济社会领域的方方面面。
20世纪90年代以来，科技评价体系化趋势成为一个全球性现象。但在不同体制框架下，各国科技评价体系也呈现出差异性或形成自有特色。为了深刻理解我国现有科技评价体系，有必要首先探讨我国科技评价体系化的初始状态，解读我国科技评价的政府规制，剖析我国科技评价的特点；在此基础上，着重分析科技评价政策如何规定了我们的创新行为，以及这种规定性对创新行为和结果所产生的影响，进而对如何塑造政策的问题进行反思。
二、科技管理的困境20世纪80年代以来，随着科学研究内涵的不断扩展，科学与技术关系的改变，科学的使命发生显著变化。从科学的社会功能角度观察这一变化，突出地表现在，科学研究正在从传统的以扩展人类知识为目的社会活动，转变成为了一种不仅以扩展公共知识，而且以促进知识资本化为目的的社会活动[2]。这一趋势导源于这样一种变化的情景：资本、劳动和土地/自然资源等生产要素对于知识要素的依赖日益增强，科研的知识产品转化为应用成果的周期日益缩短，科研产品促进社会财富的增长效应日益凸显，由此使得一个国家的社会经济发展，一个国家在国际竞争中要想保持其强劲的竞争力，都不得不依赖知识资源的供给。
正是在这种不断变化的国际环境背景下，我国启动科技体制改革。20世纪80年代，制度创新为科学技术拉动经济增长提供了巨大动力。90年代中期，面对制度创新效益递减趋势，政府引入了“技术创新”概念。1995年发布的《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》第一次将“技术创新”写入政策文本，由此推进了技术创新的实践在全国迅速展开。1998年我国引入“国家创新体系”概念，自此，建设国家创新体系成为我国科技政策的一个主题。在此基础上，同年8月，国务院发布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，明确提出要强化企业的技术创新主体地位，充分发挥市场机制在配置科技资源方面的基础性作用，推动大多数科技力量进入市场。之后发布的《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》和《关于非营利性科研机构管理的若干意见》，推动了开发类科研院所由事业单位向企业的转制。2005年我国中长期科技规划明确把“自主创新”作为我国科学技术发展的战略重点，表明鼓励科技创新已经成为这一时期我国科学技术发展政策的逻辑主题，成为科学技术促进社会经济持续发展的战略部署。
随着“技术创新”和“国家创新体系”等概念的相继引入，“创新”逐渐成为国家科技管理的主题，“企业是创新主体”的理念为国家财政支持或资助企业技术创新提供了合理性。与此同时，国家财政状况的好转为政府加大对科学技术的资金支持提供了经济基础。在“科教兴国”战略部署下，国家加大了对科学研究，特别是基础研究的投入。随着改革过程中科技组织的迅速分化，在国家创新体系建设框架下，政府R & D投入不再局限于大学和公共研究机构等传统的科研单位，还包括了与科技相关的各个产业/企业以及私营机构。而政府R & D投入从科学研究向技术经济活动的延伸，在政府科技管理的权力范围在向经济领域扩展的同时，也使得政府面临日益严峻的管理挑战。在这个背景下，寻找新的整合方式及管理工具成为这一时期不得不认真思考和加以解决的问题。这一情景反映了我国科技评价体系构建的初始状态。
三、应对管理挑战的选择20世纪80—90年代的改革带来的一个最为明显的变化即是科技组织的分化。90年代末，这一变化已经从根本上改变了原有结构，形成了包括公共机构和私营机构、大学和科研机构、企业和各种专门化的科技中介(或服务)机构等具有不同形态及功能的各种组织。多元化组织的存在突破了原有由国家行政系统维系的组织结构，并且新分化的组织较之过去更加具有独立性。但是，组织分化并不必然地导致整个社会结构的升级，关键是，能否找到一种与之相应的有效的社会整合方式和途径。与之相关，政府R & D投入向技术经济领域的延伸带来的管理问题也更为明显，这些成为当时深化科技体制改革需要探索与实践的重大课题。
表 1正是在这个背景下，2000年12月科技部制订出台的《科技评估管理暂行办法》成为了一次大胆尝试。这是我国第一部专门针对科技评价的政策文件，但两年后即被新政策所取代。2003年5月，科技部、教育部、中科院、工程院、基金委联合下发《关于改进科学技术评价工作的决定》。在此基础上，同年9月科技部颁布《科学技术评价办法(试行)》。
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表1 我国科技评价政策的比较 |
与《科技评估管理暂行办法》相比较，《科学技术评价办法(试行)》的政策指向性转变值得关注。首先是评价对象，删除了原有的对科技政策、科技发展领域以及与科技活动有关的专业化咨询和评判的评价。其次是评价范围，仅限于对“中央或地方财政资金资助”的科学技术计划、项目、机构、人员、成果进行科学技术评价。第三是评价的实施主体，根据《科学技术评价办法(试行)》第十一条，委托方可“直接遴选、组建评价专家委员会或专家组作为受托方，由受托方独立进行评价活动”[3]，由此为政府部门直接介入或实施科技评价提供了政策的运作空间。与之相适应，较之《科技评估管理暂行办法》，《科学技术评价办法(试行)》提出的评价程序更加详尽、细化，涉及评价从委托到评价结果及使用的每个环节，以及不同类型的项目、机构等，都分门别类地做出了具体规定。
这四个方面的变化显然与对科技评价功能的重新定位密切相关。根据《科学技术评价办法(试行)》第二条规定：“科学技术评价是科学技术管理工作的重要组成部分，是推动国家科学技术事业持续健康发展，促进科学技术资源优化配置，提高科学技术管理水平的重要手段和保障。”[3]意味着科技评价作为一种重要的管理工具，被纳入到了政府科技管理的范畴。
然而，评价政策对创新行为的影响或形塑不仅在于将科技评价作为管理工具的定位，更为重要和需要探讨的问题是，它是如何能够影响以及怎样形塑创新行为的？
20世纪80年代以来，随着我国体制改革，特别是国家创新体系建设进程，作为我国科技体制重要组成部分的科技评价也同样经历着一次体系重构与制度探索的过程。在现有科技评价政策框架下，我国已基本形成了以政府为主导，由政府部门及其科技评价机构、科技资助机构、科技组织、社会评价机构等构成的科技评价体系。
科技评价的体系化是一个全球性现象。随着科学日益成为一种复杂的社会建制，科学研究调动的社会资源和起到的社会作用逐步加大，科研经费的分配、研究方向的遴选、研究机构的调整等日益成为科研组织管理与科技决策的重要内容，进而深刻地改变了科技评价的传统方式。在这个过程中，科技评价的体系化反映了评价活动的向度延伸：一是科技评价的指向从科研活动后的成果评判向科研活动全过程的向度延伸；二是科技评价的主体从科学共同体向非科学共同体的向度延伸；三是科技评价的目标从维护科学的内在价值、完整性和纯洁性向提升科研活动社会价值的向度延伸[4]。由此不难看出，在新的知识生产方式下，科技评价已经超越了原有学术评价的范畴，进入到了一个更加广阔的领域(见图 1)。
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图1 科技评价类型 |
科技评价的这种变化或向度延伸，使得传统的、以学术评价为主导的科技评价面临挑战。由于在应用语境中科学知识生产参与者的多样性、不同应用语境的特殊性，以及研究组织构成和运行方式的灵活性和相对不稳定性，决定了对于科技活动及其成果的质量控制不仅要采用多样化的评价标准，而且在评价过程中，评价标准的确定往往与特定情境下的应用问题密切相关。“如何判别什么是好的研究”成为了较之以往更为复杂的问题。
然而，我国的科技评价不仅面对着这个复杂的局面，而且因其特有的评价体系结构，使得这一问题变得更为复杂。如前所述，我国的科技评价在国家创新体系建设框架下经历了一个体系重构的过程。在这个过程中，随着中央和地方财政资助向技术经济领域的延伸，政府的科技管理职能也向着更广泛的领域扩展开来。基于行政隶属关系维系的体系结构，其特征集中体现在以下几个方面：
(1)科技评价的功能定位：服务于政府管理需要。这意味着科技评价的取向是满足政府管理的需要，为政府协调日益复杂的主体关系和应对管理挑战提供了重要工具或手段。它不仅为政府直接介入科技评价提供了合理性，同时也为确立政府主导的科技评价体系基本框架提供了前提条件。
(2)科技评价的运作方式：自上而下为主。这种运作方式赋予了评价结果以行政上的约束力和影响力，它使国家意志或战略目标得以体现于科研活动的微观层面。
(3)评价结果的后续使用：为资源配置提供依据。将评价结果与资源配置紧密结合的目的在于，在增加科技投入的同时提高创新效率。同时运用科技评价为资源配置提供依据，也使国家意志或战略目标得以全面而深入地渗透到科学研究和技术经济活动之中。
显然，这是一种基于政府管理需求建构的以“绩效管理”为主体的评价方式。在这个评价体系中，自上而下的行政隶属关系、政府部门相关政策不仅对各类科学组织，而且对科技中介服务机构的科技评价活动都具有直接的指导和规范作用，并且通过将评价结果与资源配置的结合，使得以“效率”为核心概念的评价指标刚性化。在这种绩效管理模式下，科技评价对于整个科研活动乃至创新行为的影响，已不仅在于科学发展本身，更重要的是，取决于国家政治经济结构有多大力量将科学纳入国家目标。
我国引入量化的科技评价方式始于20世纪90年代。90年代中后期，随着国家财政加大对科学的投入，各级科技管理部门在成果管理方面引入SCI作为评价科研水平或科学贡献的重要指标。这一做法激励了科研人员在有国际影响的期刊上发表论文，但也引起了诸多质疑和批评。[5]2003年5月，面对我国科技评价的诸多问题，科技部、教育部、中科院、工程院、基金委联合下发《关于改进科学技术评价工作的决定》(国科发基字[2003]142号)。其中，针对科技评价中的过度量化以及由此引发的问题，《决定》指出：“科学论文是科学技术产出的一种忠实记录，刊物的影响因子，在用于宏观上判断科学技术产出的总体情况是有意义的，但不宜作为具体论文内在价值的判断标准。……SCI、EI等收录论文数量只是科学技术评价中的定量指标之一，反对单纯以论文发表数量评价个人学术水平和贡献的做法，要提倡科学论文内在价值的判断，强调论文的被引用情况，并根据不同学科领域区别对待，避免绝对化。”[6]
但是，在此后的十多年里，科技评价的量化偏好非但没有得到纠正，反而愈演愈烈。究其原因，一是源于政府管理需求导向的科技评价。基于“投入-产出”的绩效评价凭借强势的行政系统以及与资源配置相结合，得以使具体的评价指标对科研机构及人员的创新行为产生直接影响。二是科学知识方式变迁带来的价值取向多元化。科技创新是一种包括科学发现和新技术创造，以及技术产品的市场化或商业化的实践过程，从而成为了一种包含了学术价值、社会价值、市场价值、国家利益等多重价值目标的活动。在我国，随着鼓励科技创新成为我国科学技术发展政策和管理主题，科技创新所具有的多重价值目标也进入到科学共同体科技评价的考虑范围，由此导致评价中的价值及利益冲突，使得科学共同体在科技评价体系内的权力日渐式微。
科技评价是鉴别和判断杰出表现的社会机制。科技评价体系的权力结构对鉴别杰出表现的社会机制的影响不可小觑。尽管学术卓越仍然是评判知识生产者的首要条件，但是，对如何判断“卓越”以及评判标准则体现了这一社会机制的差异性。在我国，长期以来形成的以SCI为核心要素的量化偏好和数字崇拜的评价文化，已经和正在影响并且形塑科研及学术领域的行为。徐斌在其浙江工商大学人文学院院长离职演说中对这一情景的描述可见一斑[7]：
近年盛行的数字化考评、高校排名，让各级像疯了一样抓项目、课题、报奖、报点、基地之类，上级考什么，下边就干什么，行政权肆无忌惮地侵害教育权和学术权，搅得放不下一张“安静的书桌”。
校内部门的领导们在一起的话题，说来说去老这么几条：怎样贯彻学校的考评指标，设计个方案逼下边竭尽全力；强调本部门如何重要，希望领导格外关照；本部门的考评在学校里排了个第几、什么档次；如何通过搞关系、走门子达到了目的；大家相互之间多关照，你这次帮我，我下次帮你……古人讲求劝人以德，此间流行的皆是劝人以“利”。
一个不争的事实是，这在我国早已不是孤立的现象。科技评价作为一种管理权力，在一定程度上的确激励了科研人员更多地发表以及在更具影响力的学术期刊上发表成果的行为，但是，单纯追求发表和在高影响因子期刊上发表论文的行为，已经导致科研活动的“本末倒置”，以获取更多资源和更大荣誉为目标，导致的过度竞争局面成为引发科研不端行为的一大诱因。
在过度竞争环境下，“当‘跟着课题走，围着经费转’成为我们的科研方式，就很难关注本领域的前沿变化，难以根据本领域方向的变化安排下一步的重点工作，从而使科研工作失去了它的前瞻性；即使看到并抓到了前沿的创新点，也没有经费，还得再去申请经费，而时机往往就在这个时候错过了，从而使科研工作失去了它的独创性。”[8]独创性是科学价值的最高境界，但是，基于这样的科研方式，科研人员即使可以凭着“勤奋”追赶领域前沿，但却难以摆脱“追赶模式”，引领前沿和做出独创性的工作。
借用对猎人的评价，一个好的猎人不仅是能“打兔子”，更是能“指兔子”。而我国当下的科技评价，能够使科研人员成为“打兔子”的好手，但却难以成为“指兔子”的帅才。由此陷入“钱学森之问”所揭示的人才之殇的困境。
如前所述，我国的科技评价在国家创新体系建设框架下经历了一个体系重构的过程。在国家创新体系框架下，公共R & D资金从公共研究领域向技术经济领域的流动，使政府的科技管理职能也向着更广泛的领域扩展开来，但同时也使得政府管理面临前所未有的挑战。在这个背景下，政府将科技评价作为一种工具或手段，引入到政府科技管理中来。由此形成了我国以政府为主导的科技评价体系。
这种基于政府管理的需要而构建的科技评价体系、强势的行政隶属关系以及将评价结果与资源配置相结合的运作方式，使政府部门拥有了日益增长的权力。在这种权力结构下，以“效率”为核心理念的量化指标的刚性化，对科研机构及人员的行为产生了直接影响和形塑作用，甚至具有相当强的规定性。
毋庸置疑，追求效率的评价对促进科研成果的产出速度是有效的，但是，能够加快科研成果产出速度的事物与能够提高科研水平及质量的事物之间是有差别的。这一差别提出了一个更为基本的问题：是以物为中心还是以人为中心？如果以人为中心，科研水平和科学贡献就不是仅仅用量化的指标能够衡量的，就如同衡量“爱”不能仅以数字来表达的一样。显然，这个问题将我们引向了对如何塑造政策的反思。
随着公共R & D投入的提高，政府越来越多地运用政策工具介入对科学和技术的管理。政策成为形塑一个社会创新行为不可忽视的重要因素。尽管评价的政策文本没有明确规定或体现量化的价值偏好，但是，这一价值偏好却现实地贯彻于科技实践过程中，并且对我们的创新行为具有一定的规定性。由此可以看出，政策对创新行为的形塑及其结果与运用政策工具的政治过程所形成的语境密切相关。
绩效评价是政府宏观管理的一种方式。但是，当政府管理超越宏观层面深入到科学和技术活动的微观层面，科技政策就不能仅仅基于政治经济的考量。所以，解决我国当下科研领域宏观层面与微观层面的冲突需要整合两个维度：一是基于政治和经济需求的考量；二是基于科学和技术发展的考量。这意味着需要通过对科学的权力结构的重新调整与构建，进而基于更加合理的权责结构，形塑有利于激发创新意识和行为的政策体系，以及促进科学和技术发展和使科技支撑政治经济发展的政策环境。
| [1] | Guston D H,Sarewitz D.塑造科学与技术政策——新生代的研究.李正风等译.北京:北京大学出版社,2011.( 1) |
| [2] | 约翰·齐曼.真科学-它是什么,它指什么.曾国屏,匡辉,张成岗译.上海:上海科技教育出版社,2002.(1) |
| [3] | 科学技术部.科学技术评价办法(试行).2003-9-20.(2) |
| [4] | 李真真,杜鹏. 科学共同体科技评价专题研究报告.方衍,田德录主编.中国特色科技评价体系建设研究.北京:科学技术文献出版社,2012:70-120.(1) |
| [5] | 李真真.怎样评价基础科学研究?. 新华文摘,2001,(10):12-13.(1) |
| [6] | 科学技术部,教育部,中国科学院等.关于改进科学技术评价工作的决定.2003-5-15.(1) |
| [7] | 徐斌.浙江工商大学人文学院院长徐斌离职演说. http://www.douban.com/note/210573708/.[2012-04-19].(1) |
| [8] | 李真真.创新路上还有哪些"绊脚石".中国科学报,2015-9-7(1).(1) |