一、前 言

应急科普是政府应急管理体系的重要组成部分。面对新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件，党中央提出不仅要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，而且要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板，抓紧补短板和不足、堵漏洞、强弱项。2020年2月，在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，党中央做出了“完善重大突发疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的重要部署。可以预见的是，在国家应急管理体系中加强应急科普能力建设将是各级政府的重要议程之一。

关于政府应急科普领域的研究，尽管很多学者都意识到政府与媒体、科学家三方主体在应急科普中存在职能错位或角色缺失等现实问题，并指出三方合作的重要性，但是，三方主体在应急科普事务中究竟存在怎样的职权边界以及如何基于各自职权实现有效合作的问题始终没有从理论上得到廓清。基于此，本文拟从政府应急科普的概念界定入手，先提出并阐释政府、媒介和科学家三方主体的权力合作框架（关系模型），由此解释政府应急科普存在的主要问题症结，然后，以新冠肺炎疫情为例验证分析理论解释的合理性，最后，基于三权合作框架就如何完善重大突发公共卫生事件政府应急科普机制提出建议。

二、政府应急科普的内涵

应急科普是我国一个特有的词汇，国外尚无完全对应的概念。在国内，不同学者从各自研究视角给出了一些界定，主要分歧在于，应急科普是否包括公共突发事件发生以前与应急领域相关的科普工作。翟立原认为，应急科普是通过普及、传播和教育，使公众和青少年了解与应急相关的科学技术知识，掌握相关的科学方法，树立科学思想，崇尚科学精神，并具有一定的应用它们处理实际突发问题、参与公共危机事件决策的能力^[1]。这种定义基本上是科学素质定义的转述，源自《全民科学素质纲要》对公民科学素质的界定。另外，也有学者认为，应急科普是为了预防和应对突发事件，在事件发生过程以及常态生活中展开的科普宣传工作，主张应急科普常态化^[2][3]。该定义主要从应急科普的覆盖面和深度来界定，认为应该包括公共突发事件发生前的科普工作，通过日常科学传播来达到应急状态下的自动预防和免疫的效果。但是，与上述定义不同的是，石国进等认为，应急科普是针对公共突发事件中的问题而展开的科普，公共突发事件的发生是应急科普的前提，与常态下开展的一般科普具有明显的差异^[4]。他们认为，在公共突发事件情境下，应急科普可以对相关议题进行科学解释，能够做到科学预见、精心策划与正确引导，以达到消除误解、破除谣言、合理引导社会舆论的目的^[5][6]。

众所周知，在各类社交媒介、自媒体蓬勃发展的时代，面对重大突发公共卫生事件，各级政府部门、媒体组织、医疗机构、社会组织甚至个人都会通过各自媒介平台开展应急科普。其中，政府应急科普是指由政府部门或准政府组织机构主导开展的应急性科普，既包括针对公共突发事件或社会热点舆情而密集开展的各种应急性科普服务，也包括面向各类可预见、易发性的突发事件和热点舆情而开展的常态化科普服务。

三、政府应急科普的理论诠释：三权合作

应急科普的本质是一种传播行为，但是，政府应急科普有别一般的单一主体传播，其传播主体应该是政府主导下媒介组织与应急科普专家团队组成的行为共同体^[7]。在此，有三个问题需要再次厘清：

第一，应急科普的核心是科普。重大突发公共卫生事件暗含或催生各类复杂的科学议题，存在较大的不确定性和风险性，对于非专业领域的人员必然存在各种认知短缺，因此，需要专业的科学家群体（科学共同体，包括政府应急科普专家团队）解惑释疑。也就是说，科学家群体拥有科普内容的生产权和解释权。客观上要求他们具有发起和组织科普宣传，承担科普内容的收集、筛选和制作，选择传播媒介并有直接面对受众实施传播的行动能力^[8]。如果非专业领域的媒体机构自创科普内容并向公众传播，这是典型的媒介权力越位或科学家权力缺失的表现，很容易使科普丧失应有的科学性，引起媒体与科学家群体的分歧和内讧，导致公众的不信任和谣言传播，事实上，这种现象在现实中不无存在。

第二，应急科普的载体仍然是媒介，需要依赖各种媒介向公众传播。特别是应急状态下，代表政府发声的权威媒体、主流媒介仍是传递权威科普内容的重要渠道。有研究指出，随着互联网特别是移动互联网的发展，公众获取信息日益细分化、个性化、多样化和异质化，网民对科普表达方式由无选择或被动选择，向“有知”“有料”“有趣”“有用”主动选择转变^[9]。媒介机构具有传播优势，善于将科普专家创造的“晦涩难懂”的内容通过有效的呈现技术和传播手段变得更加具有关注度和可接受性，在不违背“科学性”的前提下让公众更能 “愿意看”“看得懂”和“信得过”，因此，媒介在某种程度上承载了科普内容的生产权或是二次加工权，但其本职上只拥有内容传播权。问题在于，作为事态与受众、舆论与决策的沟通者，媒介在其职能范围内对社会生活发挥重要的支配作用，因此，在应急科普情境中，有必要建立有效的媒介监督机制，防止媒介权力越位、泛化和滥用^[10]。

第三，应急科普需要政府紧急管制权的配合。应急科普的基本情境是应急，在应急状态下，科普是政府应急管理的重要手段之一。以本次新冠肺炎疫情为例，科普的目的不仅是在思维意识层次上起作用，让民众了解疫情真相，提升民众防疫意识，而更为重要的是，能够使民众从科学的“疫情认知”转化为科学的“防疫行动”，并且，这种行动是从属于政府整体应急管理需要的。具体而言，各类科普不仅是为了告知民众“新冠肺炎具有较强传染性”这个事实，更多的是要求民众能够自觉佩戴口罩、居家隔离，积极配合政府防疫行动。由此，应急科普有别于日常基于提升公众科学素养目的的科普，应该是附带一定行政强制力的行为，而这种强制力来源于政府应急管制权的配合，当然紧急管制权也不能超越应急科普本身所需要的“合理限度”，否则也会导致防疫行为异化或扭曲，出现类似“粗暴断路”等防疫过度、过激行为，最终背离应急科普的初衷。除此之外，在应急状态下，也需要政府加强对各类媒体特别是主流媒体和权威媒体的紧急管制，特别是内容监督，防止其出现“科普越权”行为，影响政府应急科普工作的有序开展。

厘清以上三个问题，可以发现，政府应急科普是政府、媒体和科学家群体（政府应急科普专家团队）的三方权力合作的行为，其工作流程可以见图1：

如图1所示，在三方权力合作过程中，各自权力应该有较为清晰的边界，也就是，三方主体共同围绕科学传播链上各项工作各司其职、相互协同，共同为社会公众提供应急科普服务。如果借鉴拉斯韦尔提出的经典5W传播模型来解释，考量应急科普的关键要素则有5个：谁（Who），说了什么（Says what），通过什么渠道（In which channel），什么时候说（Says when），取得了什么效果（With what effect），那么，评价应急科普工作成效主要包括四个维度：传播主体的权威性、传播内容的科学性、传播时点的及时性、传播受众的接受性。

权威性取决于政府本身的透明度和公信力、媒介和应急科普专家的知名度与权威性。从受众角度而言，科学界与公众之间在知识上的不平等是客观存在的，科普恰恰是致力于消弭鸿沟，而不是体现一种政治权力的不平等^[9]。因此，面向重大突发公共卫生事件，塑造权威性目的在于满足公众知情权的需要，有效提升公众参与防疫的能力。所谓内容的科学性，是指科普内容本身是否严谨，能否有效帮助公众建立正确认知、指导其科学参与防疫行动。科学性不足必然会造成权威性消减甚至丧失，结果是，民众更愿意相信非权威、非官方的“小道信息”，导致政府应急科普陷入“自说自话”。所谓传播时点的及时性是指，应急科普能否跟进防疫需要和社会舆论关切，满足公众的科普需求。这决定了应急科普能否及时平复社会恐慌与焦虑，预防非理性防疫行为的发生。所谓传播受众的接受性，首先需要明确的是，传播受众的概念并不是特指一般普通公众，而是泛指全体社会成员，既包括政府应急管理者，也包括各类媒体、社会组织等事件处置的参与者，更包括受事件而管制的对象。接受性主要考量公众在接受科普之后能否在认知和行为上达到应急科普的预期目标，包括科学认识并形成正确的防控意识，发表或传播正确言论、自觉抵制谣言，理性参与群防群治行动等。

根据以上分析，面向重大突发公共卫生事件，政府应急科普应该是政府的应急管理权、媒介机构的传播权和科学家群体的话语权“三权合作”的行为过程。应急科普的成效（受众接受性）主要取决于应急科普是否满足权威性、科学性和及时性要求，而满足这些要求则取决于政府、媒介和科学家三方能否在“需求研判-内容生产-内容加工-内容传播”的应急科普过程中保持应有的协同性。从理论上而言，政府应急科普存在的问题可以概括为权威性、及时性、科学性三类问题，而这些问题的根源均可以从“三权合作”的边界模糊以及协同不利中得以解释。为了进一步验证该理论解释的有效性，下文将以新冠肺炎疫情为例，对应急科普存在的主要问题及原因进行分析。

四、三权合作视域下新冠疫情的防疫科普成效分析

应急科普是科学防治的重要工作内容，面对突如其来的疫情，以国务院、国家卫计委为代表的各级政府部门积极发动医疗专家和相关科普工作者，针对疫情防治开展各类应急科普服务，广大媒体、社会力量、公众也广泛参与了防疫科普行动，由此打响了蔚为壮观的全民“科普战疫”。从现实看，政府主导的应急科普工作有效增强了公众对新冠肺炎的认知、自我防控意识和群防群治能力，同时，针对不实谣言而开展的辟谣科普及时还原了事实真相，有效遏制了社会恐慌和防疫失度行为，维护了社会稳定，为打赢这场全民阻击战起了极其重要的作用。但是，这次疫情所暴露出政府应急科普的问题同样不容忽视，主要表现在以下几个方面：

1. 权威性问题：权威性科普资源缺乏有效整合

新冠肺炎疫情暴发发后，各级政府部门、媒体、医疗机构、社会组织和个人通过各种平台开展了应急科普工作。公众接受的科普来源较为宽泛，既有代表政府部门、医疗科研机构发声的科普资源，也有各类社会组织、医务工作者、科技工作者甚至一般公众创作的科普资源，当然也包括“打着科普旗号实则传播谣言”的伪科普资源。现实矛盾在于：一方面是《李兰娟提倡没毛病不要乱吃药》《钟南山示范如何摘口罩》等短视频在抖音等平台的播放量在短时间内破百万，足以说明重大疫情防控中社会公众对权威科普资源的渴求；另一面，各级政府部门以及代表政府发声的医疗机构、科协、主流媒介等准官方机构均建立了相关应急科普平台，各平台不乏有权威专家创作的优质科普资源，但是，囿于政府部门缺乏对这些平台资源的有效整合，不少优质资源与其他资源在“同台竞技”中无形地被分散或湮没。其结果是，面对“泥沙俱下”的科普资源，公众只能游走在各类媒体之间去自我分析比对，各种真伪难辨的信息导致大量时间和精力被消耗，一些谣言被公众盲目转发，扩增了社会焦虑与恐慌。

2. 及时性问题：应急科普没有及时跟进疫情防控需要

恐慌源于未知与不确定。在疫情暴发发初期，面临新型病毒公众存在严重的认知障碍、不具备信息辨识力是必然的，那么，政府应急科普需要做好预防性科普服务，即根据疫情进展和社会舆论关切提前做好预判，并提供前瞻性科普服务，使“科普走在谣言和恐慌的前面”。如果以1月23日武汉全面“封城”作为本次疫情暴发点，1月23日至1月31日为暴发初期来统计，该时段的网络热点舆情如表1所示。

一般而言，疫情暴发的短期内，公众对于病毒的传染性及预防方法是最为关注的，因此，这类议题往往会诱发网络热点舆情。如表1所示，在2020年1月23日至31日期间，“名义为科普、实则为谣言”的信息占据绝大比例，而且，这些谣言正是围绕“如何正确预防病毒传播”而展开，其之所以形成舆论热点，与前期的预防性科普不足不无关联。事实上，在不少官方防疫科普平台，有较大比例的科普内容是针对已经广泛流行的网络谣言而进行的“补给性科普”，也证实了科普及时性不足的问题存在。例如，“口罩用吹风机吹或酒精消毒可继续用”的谣言经过多次辟谣却仍在社交媒介中广为传播，以至于2月27日“中国政府网”微信公众号仍然就“口罩重复使用”问题再次进行系统性解释和辟谣。

3. 科学性问题：应急科普内容的严谨性不足引发争议

新冠肺炎疫情暴发后，关于这种新型病毒的来源、形成机制、传播规律等问题存在较大的模糊性。在这种情况下，不同专家说辞不一的“权威发声”必然会损害政府及科学家群体的公信力。例如，“新型冠状病毒是SARS冠状病毒”、“双黄连口服液可抑制新冠病毒”等“权威信息”引发争议或批评，都反映了代表政府发声的科普专家在内容严谨性没有充分把握，或对“公众理解”有错误的预判。当然，在公共传播场合，如果受邀请专家大部分时间不是代表本级政府发声，而是回应来自其它专家不严谨甚至错误的言论，这又是典型的科普资源内耗。笔者认为，应急状态下的科普存在限度与边界问题。在重大突发公共卫生事件中，民众较为关注代表政府发声的权威机构、权威专家所传递的信息，但是，尚未定论的信息不宜公开发布是科学家应有的态度。换言之，该向民众科普什么、怎样向民众科普都需要认真考量，否则，本意是科普，但却让公众无所适从，给疫情防控带来负面影响。

4. 协同性问题：政府应急科普存在问题的主要原因

基于三权合作的理论框架，应急科普可以概括为“需求研判-内容生产-内容加工-内容传播”的链式过程，很显然，上述科学性、权威性和及时性问题主要发生在以上四个环节中，进而影响了整体应急科普工作是否有序、有效开展。其中，权威性主要针对传播主体而言的，科学性主要是针对内容生产而言的，及时性主要针对四个环节的衔接度而言的，这些均与三权合作的协同性存在密切的因果关系。新冠肺炎疫情的诸多事例表明，如果政府、媒介和科学家缺乏协同性，那么，在实际工作中必然会导致权力或职能错位，出现媒体替代科学家而充当“伪科普”内容的生产者，政府官员替代科普专家充当发言人等制约科普成效的现象。此外，需要补充的是，面向重大突发公共卫生事件，应急科普不仅是一种知识、观念的教育宣传，而是引导公众自觉科学的行动。因此，应急科普的协同性还表现在应急科普本身需要政府紧急管制权的协同配合，以增强应急科普具有适度的“强制力”。例如，在新冠肺炎疫情中，尽管民众通过各类科普明白佩戴口罩、居家隔离是防止病毒传播最基本的方式，但是，在缺乏有效紧急管制权（特别是惩戒权）配合的基层社区或农村，仍出现个别民众拒绝服从正当的防疫管制以及基层人员出现过度过激防疫行为等问题，这显然背离了应急科普的初衷。

至此，我们基本可以得出一个结论：目前应急科普存在权威性、及时性、科学性问题，其根源在于“三权合作”的边界模糊以及协同性不足。立足“三权合作”、提升过程协同性是改进重大突发公共卫生事件政府应急科普机制的一个重要方向。

五、三权合作视域下完善政府应急科普机制的建议

2020年2月，在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，党中央做出了“完善重大突发疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的重要部署。可以预见，在国家应急管理体系中加强应急科普能力建设将是各级政府的重要议程之一。三权合作视域下完善政府应急科普机制需要着眼于提升政府应急科普的科学性、权威性和及时性，最终提高应急科普的成效，即受众的接受性以及科学行动能力，其根本在于加强政府、媒体和科学家群体的工作协同性。为此，提出如下建议：

1.制定政策法规，为应急科普工作提供法制保障。一方面，需要健全应急科普相关的政策法规。在当前各级政府的应急管理预案中补充应急科普的工作预案，将应急科普工作纳入政府应急管理能力考核范畴。推动地方各级政府建立包括重大突发公共突发事件应急科普预案和实施规则。在条件成熟的情况下，将应急科普纳入法制化轨道，探索制定《国家应急科普条例》^[11]。在此指导之下，各级地方政府结合国务院关于政府舆情回应的通知要求，建立相应的实施细则，明确应急科普机制建设的相关责任主体和工作机制，从法制层面推动各级政府应急科普工作进入规范化。另一方面，随着科技与人、科技与社会的张力在不断扩大，需要高度重视科技伦理问题，为科普营建良好的“文化生态”。事实上，科技伦理问题不仅是推进科技创新需要恪守的边界，也一直是科普需要认真对待的问题。新冠肺炎疫情中，很多热点舆情都暗含了“科技伦理”的面向。在此问题上，2019年7月，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《国家科技伦理委员会组建方案》，表明党和国家高度重视科技伦理并着手进行组织机制建设。现实迫切的问题是，由于在科研中认知有限和认识不足，也就可能导致“科技创新行为”有意无意地会突破原有伦理规范、形成新的伦理缺口，因此，这就需要国家层面的权威机构来辨识和研判科技探索和成果应用时潜在的风险和后果，从而，建立新的涉及各具体学科和范畴的科技伦理^[12]。同时，完善科技伦理审查、风险评估以及惩戒相关的法律制度建设，要求各级科研单位、科技企业建立科研伦理自律机制，推进“负责任的创新”。

2.统筹专家资源，在应急管理体系中推进应急科普组织建设。第一，建立政府主导的应急科普组织体系。在政府应急管理部门中设立从中央到地方的应急科普工作委员会，作为各级应急科普工作的领导机构。各级应急科普工作委员会联合同级科协，遴选本地区各领域权威专家分专业组建科普专家库，建立相应的网络管理平台并实施动态管理。一旦重大突发公共卫生事件发生后，可由各级政府应急科普工作委员会联合各级科协快速组建应急科普工作机构，并根据需要遴选在库专家组成专家团队。让权威科学家做好科普工作，能够在重大突发公共事件中代表政府权威发声。^[13]第二，推进应急科普法规建设，明确应急科普工作委员会、应急科普工作机构的权责地位，明确赋予应急科普专家团队参与政策决策、信息传播等方面的权限与职责。提升各级政府科学防治、联防联控的应急管理能力。第三，发挥政府应急科普机构“中央厨房”的功能，提升资源整合与协调能力。包括:日常组织开展在库专家的应急科普专项培训，提升其科学传播技能以及与媒体机构协同工作的能力；在应急情况下协调在库专家进行科普内容创作并负责整合与科学性把关；整合政府自身的媒介资源，促进与其他社会媒介在权威科普资源推送与传播上的联动合作等。

3.加强需求监测，根据应急管理需要开展精准科普服务。一方面，加大预防性科普服务供给。在重大突发公共卫生事件暴发初期，组织应急科普专家团队开展集体研判，分析公众潜在的科普需求并组织开展预防性科普服务，把握话语主动权，增强公众对不实言论以及谣言的“免疫力”。另一方面，加大补给性科普服务供给。在重大突发公共卫生事件的暴发期内，建议在政府舆情管理系统中嵌入科普热点侦测与分析模块，通过自建舆情分析系统或由市场舆情分析机构提供外包服务，探索基于大数据的舆论热点动态监测，及时向政府部门发出应急科普需求的预警，并适时针做好补给性科普，用科学解释真相，用事实击败讹传。此外，各级政府的应急科普专家团队可以通过各种媒介加强与公众对话，开展包括网络直播、在线问答等新型应急科普方式，公众可以向他们认可的专家来做权威解答，在专家团队中培养广受公众认可的“意见领袖”。此外，鼓励各种社会力量、个人参与谣言举报和辟谣工作，加强网络谣言的群防群治能力，助力政府应急科普工作有序开展。

4.整合传播平台，构建联防联控的“权威发声”机制。当今社交媒体和自媒体的发展、普及正在引起舆论生态发生重要变化，尤其是传播主体的分众化加剧了话语权的分散和舆论场的撕裂。在重大突发公共卫生事件中，任何组织机构、个体都可以通过各自平台开展“应急科普”，这是一个无法回避的客观事实，其所造就的必然是“百家争鸣、泥沙俱下”的科普新生态。那么，在这种生态下，政府主导的应急科普工作本质就是如何让代表政府发声的科普信息能够“脱颖而出”，成为最具公信力、传播力和影响力的“权威声音”。为此，笔者建议：第一，构建相对固定统一的官方权威科普平台，为公众在应急状态下有相对固定的信息获取通道。平台围绕政府决策部署、信息发布、辟谣解读、防控指南等板块建立综合性的内容体系。在重大突发公共卫生事件防治过程中，其他政府部门的信息传播平台，包括官方媒介，在科普信息上需要优先遵从本平台所发布的信息，提升政府应急科普平台在官方传播体系中的主导性和整体性。第二，精简数量，提升权威科普内容的质量。面向重大突发公共卫生事件，政府所发布的权威科普内容分包给在库专家进行生产，然后由应急科普专家团队做好整合，使得在库专家针对同一议题、统一发声，提升科普内容权威性。第三，构建政府应急科普内容审核机制。加大代表政府权威发声的科普内容审核力度，确保科学严谨性。例如，可以依托政府应急科普平台建立随机盲评、联合终审机制。代表政府权威发布的科普内容前期需要通过平台内的同行专家进行盲评和完善，对尚有异议的内容由政府应急科普专家团队进行终审，以此来确保政府“权威发声”的科学性。

5.明确权责边界，促进三方协同开展应急科普服务。一是加强科普专家与媒体机构的工作协同。加强重大突发公共卫生事件中各类媒体传播权的监督管理。所有媒体传播与事件相关的科普类信息一律需要业内专家作为顾问进行审核并署名，相关专家对内容负连带责任，促进媒体回归“传播”本职，同时督促媒体在“内容加工”过程中主动与领域专家合作，将科普话语权交给专业的科学家。二是加强科普专家团队与政府应急管理部门的协同工作。在重大突发公共卫生事件中建立有效的信息共享机制，使应急科普专家团队能够及时根据事件进展提供针对性科普服务。为了提升应急科普对各类行为的规范和引导作用，可以将应急科普内容与政府紧急管制政策进行整合性传播，提升应急科普在行为层面上的规制力，正确引导包括防疫执法人员和公众在内的各方力量采取科学的行动。三是加强政府与媒体机构协同工作。在应对重大突发公共卫生事件过程中，政府需要加强对各类媒体科学传播行为的监督管理，同时加强官方媒体与其他各类媒介的联合，确保代表政府“权威发声”的科普信息能够第一时间广泛向公众传播，同时，对媒体传播不实信息、科学谣言的行为进行惩戒，为政府应急科普工作的开展营建良好的媒介生态。