在党的十八届五中全会上，中央提出“十三五”期间要“在重大创新领域组建一批国家实验室”。习近平总书记在会上指出“提高创新能力，必须夯实自主创新的物质技术基础，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体，诸如美国阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心等，均是围绕国家使命，依靠跨学科、大协作和高强度支持开展协同创新的研究基地”。

6年多过去了，在各方面的努力下，我国国家实验室的组建取得了很大进展，中央和地方政府合作建立了9个国家实验室，有些已正式运行，有些还处于筹建期。国家实验室组织的一批重大项目正在进行中，重大成果也开始逐渐涌现。特别是国家实验室建设已经成为重塑国家战略科技力量、满足国家战略需求的重大任务之一，得到各方面的高度重视和全力推动。但实事求是地说，目前的建设情况，包括进度、质量等与中央和社会大众的要求还有差距，尚未实现“跨学科、大协作和高强度”、“突破型、引领型、平台型一体的国家实验室”的目标。^[1]需要各方面再凝聚共识，进一步明晰国家实验室的定位、目标、建设及管理方式，以及与其它创新单元的融合，以利其长远发展。

笔者多年从事大科学装置的建设、管理和研究工作，参与领导的“北京正负电子对撞机国家实验室”是国内第一个按照国际标准成功运行了三十多年的国家实验室。几十年来，笔者与世界各国的许多国家实验室，包括美国阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利，以及德国亥姆霍兹研究中心等国家实验室开展了长期合作，也曾受邀对这些实验室进行过国际评估和顾问咨询，对它们的目标、任务、运作和管理模式等有较深入的了解。在此根据本人多年的管理经验，结合世界主要国家实验室的经验与做法，就我国国家实验室的定位、目标及管理方式等发表一些看法，仅供参考。

一、世界主要国家的国立科研体系：比较与启示

讨论国家实验室就不能不提到国家科研体系及国家实验室在其中的地位和作用。西方发达国家均建有国家科研体系，有些起源于几百年之前的工业革命，有些脱胎于二战时期的国防研究，每个国家的科研体系虽不太一样，但追根朔源，均与国家的政治体制、历史渊源、人文环境及其后的改革甚至偶然性相关。在这些体系中，有些国家较少甚至没有大型的国家实验室，以数量较多、规模较小的专业研究所为主。有些国家则只有大型国家实验室，还有些国家大小实验室都有。有的大型研究机构（基地）不一定叫国家实验室，但性质是一样的，都是国家（政府）主导的，叫国立实验室可能更加确切。

美国是联邦制国家，中央政府即联邦政府的权力相对较小，规模也较小，迄今为止未设立科技部，^[2]只有一个1976年才成立的“白宫科学政策办公室”（OSTP），其权力只限于向总统和内阁建议政策和预算。美国的科研机构主要分散在大学、私人机构和企业，最早的国立科研机构是国家标准局，目前的国立科研机构主要是较大型的国家实验室，^[3]部分脱胎于二战时期的大型国防研究基地，属能源部（DOE）和航空航天局（NASA）管辖的较多。卫生与人类服务署、商业部和农业部等也设立和管理一些规模大小不一的研究所和实验室。美国的科技政策和预算等最终由总统（兼任国家科技委员会主席）在OSTP的帮助下协调。这些国家实验室（强调国家其实是强调国立，因为私立的大学和科研机构占多数）的预算由各部提出，由总统平衡后向国会申请，得到批准后由各部指导执行。为减少运行成本，这些国家实验室的人事、行政、财务、审计等事务性、制度化的管理一般是通过招标由社会机构包括私立大学及其联合体实施，但国家实验室的目标、任务、项目、预算与执行等实质性管理都是由主管部门直接负责。比如大家耳熟能详的阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利、布鲁克海文、费米等17个国家实验室均属于能源部，^[4]由其科学局管理，覆盖高能物理、核物理、聚变、同位素研发生产、生物与环境、基础能源（主要是同步辐射光源和散裂中子源平台及其多学科研究）、科学计算等7个主要领域^①。当然，科学局每年约70亿美元的预算不仅要支持国家实验室的设施建设、运行与研究，还有相当一部分经费要支持大学等其它科研机构和团体与上述领域相关的研究，同时这些实验室也接受军方和其它部门的项目委托。

欧洲国家有较深厚的学术传统，各国均有独立于大学的国家科研机构。这些俗称研究所或实验室的科研机构大到几千人，小到几十人，构成了覆盖面广、特色鲜明、谱系丰富的研究结构。二战以后，欧洲国家深感大科学设施及其相关研究的重要性，联合成立了欧洲空间局，^[5]建设了多个基于大科学装置的大型研究中心，包括位于瑞士日内瓦的欧洲核子研究中心（CERN）、位于法国格勒诺布尔的欧洲同步辐射光源（ESRF）、位于德国汉堡的欧洲自由电子激光（EXFEL）、位于瑞典隆德的欧洲散裂中子源（ESS）、还有位于法国马赛附近卡达拉舍的国际热核聚变反应堆（ITER）等。欧洲各国大型科研基地（类似于美国的国家实验室）自己的大科学装置近年来逐步萎缩，但相关研究工作仍在继续并随经济发展不断增长，与经济相关的应用研究及其国家实验室则继续保持原有规模。具体介绍如下。

德国虽然也是联邦制国家，但其传统使中央政府的职权超过美国政府。目前德国设有联邦教育和研究部，协调领导大学、科学基金会和国立科研机构的工作。德国最早的国立科研机构可以追溯到莱布尼兹在1700年发起成立的科学协会、19世纪末由亥姆霍兹领导的帝国物理技术研究院，以及德国科学院和威廉皇帝学会等。经过多次演变，在本世纪初将所有的科研机构纳入四个独立法人协会管理，共有250多个研究所，10万多人，年经费100亿欧元。其中马普协会负责基础研究；亥姆霍兹协会负责前瞻性基础研究和大科学装置；弗劳恩霍夫协会负责应用研究；莱布尼茨协会主要由原东德的研究所组成，负责应用基础研究、咨询服务等。这些研究机构各有隶属，如教育和研究部、经济部等，经费各有来源，管理体制也各不相同，但业务上都接受4大协会的协调和领导，其目标定位、任务项目的设定、评估、考核等均由协会负责。这些研究所大都规模不大，几十人到一二百人不等，许多直接设在大学内，共享房屋、设备人员和科研经费。但亥姆霍兹协会管理了19个较大型的研究机构，年经费约50亿欧元，涵盖航空航天、信息安全、环境海洋、能源材料、粒子物理与核物理等领域及相关大科学平台等，大到几千人，小至几百人^[6]②。

英国最早的国家科研机构可以追溯到1799年成立的皇家研究院，19世纪末成立了国家物理实验室。目前一般的基础研究在大学开展，由高等教育基金委员会支持，而国立科研机构则由英国研究理事会资助^③，^[7]包括生物技术与生物科学研究理事会（BBSRC）、工程与自然科学研究理事会（EPSRC）、医学研究理事会（MRC）、自然环境研究理事会（NERC）和科学与技术设施理事会（STFC）等。其中STFC管理着著名的卢瑟福国家实验室，包括达斯伯里、阿普尔顿两个园区和英国天文技术中心，每年经费约5亿英镑，支持粒子物理、核物理、天文与天体物理、空间物理、同步辐射、散裂中子源和高能激光等领域大科学装置的建设及相关研究。

法国的小型基础科学研究都整合在法国国家科学研究中心（CNRS）之下，隶属于法国高等教育和研究部，有研究人员约3万余名，研究单位1100余家，年度经费约40亿欧元。^[8]其基本研究单元都不是独立法人，大部分分散在各个大学，大家共享房屋、设备人员和科研经费。这些网络状的研究单元受专业研究所总部领导，如物理研究所（INP）、化学研究所（INC）、国家核物理与粒子物理研究所（IN2P3）、生物科学研究所（INSB）等。这些专业研究所在CNRS的领导下，获得独立的经费分配管理权，负责制定规划、目标、科研任务、项目安排、人员分配等。除CNRS之外，法国还有国家空间研究中心 （CNES）、农业科学研究院 （INRA)）、原子能委员会 （CEA）等研究机构，也建有一些大型科研基地，如隶属于CEA的萨克雷（Saclay）研究中心，有7000多人。

欧洲的其它国家也有自己的大型研究基地，如瑞士的保罗谢勒研究所（PSI）、荷兰国家亚原子物理研究所（NIKHEF）、意大利的弗拉斯卡迪（Frascati）国家实验室等，均有千人左右的规模。意大利的国家科研系统经过多次改革，目前统一在教育、大学和研究部，下设多个研究机构，如国家研究理事会（CNR）、国家核物理研究所、意大利航天局等，它们既有自己管理的研究所，也支持大学的研究团队，与法国的科研系统类似。俄罗斯的国家科研体系包括科学院及各部委的研究所，有些规模很大，如著名的库恰托夫研究所、联合核子研究所等，均有几千人的规模，曾是当年中国的学习榜样。

广义来说，国家设立的研究机构（研究所、实验室）不论大小，都可以叫国家（国立）实验室。各国独立于大学的国家科研体系，虽然名称、规模、范围、组织管理方式等有很大的不同，但性质是一样的，其现状与历史传承、国家大小和经济实力等都有关系。其中美国和德国的大型实验室比较多，所以侠义上的国家实验室就特指这种大型国立科研机构，也是我们现在希望建设的类型。国际上这些大型国家实验室的研究范围主要集中在基础科学研究及其对应用研究的支撑上，包括粒子物理与核物理、空间、天文与天体物理等需要大科学装置的研究领域，相关的同步辐射光源、散裂中子源、自由电子激光、高功率激光等大型应用平台。有些国家还建设有支撑国家核心能力的应用基础研究或支撑产业发展的大型研究基地，如原子能、雷达、交通、能源、材料、医药等，在奠定和提高国家的科学研究能力和产业发展水平方面起到核心关键作用。

总体讲，国家实验室承担的基础研究任务主要来源于学科前沿。每个实验室负责实现自己领域里的国际领先，其使命和目标经过上级批准，长期不变。欧洲国家的科研机构主要通过政府稳定支持获得经费，由研究单位自主支配，除大型装置建设外一般不需要按项目单独申请经费。美国能源部的国家实验室一般没有足够的稳定经费支持，需要按比例提取项目的间接经费（overhead，包括对能源部自己的项目），通常为20%，以作自己的研究经费。欧美的这些研究机构为合理安排经费以实现其使命、目标和国际领先，都会组织国际顾问委员会，以获得咨询、建议及投资顺序的优先级，并向上级提供评估意见。每5-10年，各国都会组织制定大型装置发展规划，由政府部门或更高层级（中央政府或国会）批准并拨款执行。

应用研究和产业支撑型的国家实验室任务则来源于国家需求，其使命和目标更为复杂和多样化，也更加短期和多变。其经费来源除国家拨款外，也来源于技术转移转化的专利、投资、转让、许可、服务、使用费、合同等各种收益。如德国的弗劳恩霍夫协会下属的83个研究所年经费为30亿欧元左右，70%来源于工业界。虽然每个研究所员工平均人数不到400人，但会专注一个领域的研究，如交通、能源、信息、通讯、医学、光电、材料等。^[9]由于基础研究和应用研究的边界有时并不清晰，美国以基础研究为主的大型国家实验室都设有技术转移办公室。基础研究中产生的技术、思想、手段、方法常常会产生巨大的应用价值。欧洲核子中心（CERN）发明的万维网（WWW）技术催生了网络世界和互联网经济，彻底改变了人类的生活方式，经济价值已经无法衡量。大型国家实验室一般会自行设计建设大科学装置，其超高的技术要求会产生溢出效益，与应用研究和多学科的交叉融合也会产生重大效益，而这正是美国的阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹协会下属研究中心的成功之处，也是各国设立大型国家实验室的初衷之一。

在科研体系的建设中，研究单位的大与小各有优势。传统的小型研究所（不超过几百人）以专业领域相近的研究人员为主，职责任务明确，管理层级简单，人员互相熟悉，沟通没有障碍，管理效率比较高。大型研究所（国家实验室）常常具有一个宏大的任务目标，需要各种不同专业的人员协作完成重大科研任务。典型的是过去的原子能、大型加速器类的研究所，通过多个专业领域不同层次人才的通力合作建设大型设施，解决重大问题。这种大型组织需要完备的管理体系，需要有核心凝聚力，如一个共同目标，或利用同一台大型设备，或不同专业领域互有需求，通过较强的互动实现1+1>2的效果。显然这样的研究所需要有复杂的管理体系，需要有多个管理层级，需要不同专业之间的有效沟通。在强力实现管理目标的同时也无法避免官僚主义，管理和沟通成本相对比较高。

因此研究所（实验室）的大小只是表象，简单地把不同专业的人放在一起，如果没有相互协作和交叉，徒增沟通和管理成本。从欧美等国的科研体系中可以清楚地看到，大、中、小型研究所各有特色，各有其作用，也各具优势。优秀的国家科研体系应该根据专业特点、任务目标和需求等设计相应规模和组织形式的研究所或国家实验室，扬长避短，发挥优势，兼顾历史传承，以最小的管理成本和最有效的管理形式，满足各种需求，覆盖全部领域，建立完整的研究谱系，以满足国家需求，实现国际领先。

二、中国的国立科研体系：成就与问题

1949年以来，中国的国家科研体系起步于中国科学院，其后各部委分别建立了自己的研究机构，如农业、医学、航空、航天、机械、电子、化工、原子能、煤炭、有色金属等。这些研究院所涵盖了基础研究、应用研究、产业发展等各方面，形成了一个基本完整的体系，支撑了国家经济社会的发展，极大地满足了改革开放前的国家需求。

中国科学院是国家科研体系的基础和关键，其管理体制一直是直属国务院，身兼国家最高学术机关和国家科研体系的建设管理两大任务。改革开放之后有批评说这是源自苏联的管理体系，不符合现代科学与时代发展的要求；中国科学院不应该直属国务院，应该隶属科技部；中国科学院不应该是一个研究机构，应该像欧美一样改成一个纯粹的学术机构，把研究机构设在大学中，等等。事实上，中国科学院的确与原苏联科学院有相似之处，当年建立中国科学院时在相当程度上应该是参考了苏联模式，但另一方面也要看到，中国科学院的研究所及其管理模式也极大地传承了原中央研究院的特色。建立于1928年的中央研究院也兼具学术机构和研究机构双重功能，直属总统府，这在国际上并不多见。当时的国民政府不可能学习苏联，应该是源于尊崇学术的中国传统，与中国历史上长期存在的直属皇帝的翰林院有几分相似。这印证了一个国家的科研体系与其历史传承有关，应当给与一定程度的尊重。中国科学院在建立之初考虑历史传承及科技发展态势，设计的这个体系是相当合理的。

中国科学院作为国家科研机构，与欧洲国家如德国的四大协会、法国的CNRS等相比，虽然名称不同，但性质、定位、目标、任务等极为相似，研究的内容、机构的大小、管理的模式等也大同小异。原则上中国科学院可以维持其最高学术机关的职能，将研究机构全部剥离并另起炉灶换一个名称，但考虑到历史人文因素、管理成本和调整的风险，这种大动干戈似乎并无明显的好处，也没有必要。中国科学院作为国家最高学术机关和国立科研机构，其模式是历史、人文、学术发展和国家需求相互交织演变的一个自然结果。其以学科、技术门类为基础建立的各研究所，经过70多年的发展，覆盖了科技创新链的各个方面和层级，包括基础研究、应用研究、公益性科研基础建设（冰川冻土山地海洋环境等的监测与研究、植物园及种子资源库等）、各种高新技术（光电、空间、人工智能、微电子、生物制药等），构成了一个完整的科研体系，取得了一系列国际瞩目的成绩。历史上，中国科学院对“两弹一星”、航空航天等国家重大需求也做出了基础性和决定性的贡献。其现在7万人左右的规模，不到1000亿的总经费，^[10]与英国研究理事会、德国四大协会、法国CNRS等相比，规模和经费相似，论文产出、国际影响、满足国家需求方面并不逊色。从统计上来说，中国科学院基础研究的平均水平和成果产出已位列国际最前沿。

当然，中国的科研体系面临严峻挑战。一方面，基础研究的平均水平虽然取得了巨大进步，但真正的国际领先成果和顶尖人才还太少；基础研究投入不足，经费只占研发经费的6%，人员队伍只占8%，^[11]与国外相比，差距巨大（见表1）；论文数量增长快，但底层的技术、软件、材料、元器件、仪器设备等往往依赖国外进口，没有实现自主可控，有被“卡脖子”的风险、或已经被“卡了脖子”（禁运）；领域发展不平衡，热点方向、能在高影响因子期刊上发表论文的领域发展迅猛，冷门研究方向和需要长期积累的方向萎缩严重；攻克重大问题的信心和勇气不足，各方面的支持也不到位，需要长期攻关、不能明确给出“交账”时间和成果的研究题目较难得到支持。另一方面，应用研究的投入也非常有限（见表1）；论文导向明显，能真正解决实际问题的成果偏少，对企业的技术供给不足，对重大的、“卡脖子”的关键技术攻关支撑不够；缺乏有效的统筹协调，从应用出发凝练的关键科学问题不够多和深入，难以最大程度地与实际需求结合。

中国研发经费的83%是在终端的试验发展方面，主要来源于企业。这在很大程度上体现了过度的应用和产品导向（见表1）。这个数字也许不是非常精确，有些水分，企业实际上没有投入那么多，这样基础研究和应用研究的比例就会高一些，但研发经费占GDP的比例就偏低了。事实上，中国企业的研发能力薄弱是不争的事实，显现出2万亿试验发展经费的效益并不理想，像华为这样的企业还太少。企业承接技术的能力不足，这也是大学和科研院所的研究成果转移转化率偏低的原因之一。此外，企业未能获得足够的应用研究支撑也是问题之一。过去每个行业都有自己的研究机构，包括能源（煤炭、石油、水电、原子能等）、信息（邮电通讯、计算机、电子等）、航空航天、冶金、机械、材料等。在改革的大潮中，许多研究院所改制为企业，虽然有些仍坚持了以技术供给为主的运作模式，但多数都转行从事产品开发，从技术供给方变成了产品提供方，与自己的服务对象——企业形成了竞争，这就加剧了企业缺乏技术的状况。当然我们的知识产权保护力度不足，使研究院所很难靠提供技术生存，也加剧了矛盾和问题的严重性。

上述基础研究、应用研究和试验发展三个方面的问题都需要在新时代的改革中解决。为了建设创新型国家，我们亟需提升科技创新能力，完善国家科研体制，建设国际一流的创新队伍，获得重大成果。为此需要考虑新一轮的科技体制改革，包括国家科研机构的调整，建设满足国家需求、适应创新发展规律的科研体系和现代研究院所管理制度。

三、建设和完善国家实验室的总体思路

从过去四十多年我国科研创新及产业发展的实践及国际经验来看，建设大型国家实验室是突破现有瓶颈，解决上述突出问题、更好地集聚力量，攻坚克难，取得整体性、系统性突破、满足国家重大战略需求的有效途径，是解决当前的碎片化、平庸化、重复投入、唯论文、成果转化率低、投入产出比低等问题的一个重要抓手，对破解当前遇到的一些体制性制约因素和关键问题，具有重要意义。

国家实验室应该满足以下几点基本要求：一是能体现国家意志，代表国家水平，解决国家重大需求；二是能承担周期长、成本高、风险大、需要大团队协作的研究项目；三是要拥有自己独特的专业和核心技术能力，国家实验室的研究内容和任务会随着国家战略和科技发展的形势变化而调整，拥有独特先进的专业科技能力是国家实验室紧跟时代、不断满足创新需求的基础；四是能兼顾当前任务与长远发展的平衡，国家的需求是不断变化的，核心技术能力与学科发展是永久的。应平衡当前的国家需求和任务、长远发展与可持续性，围绕核心技术能力与基本学科建设国家实验室，打造百年老店；五是能引领国际，产生具有国际影响的重大成果，成为国家科技能力和水平的旗舰和标志。

事实上，我国现有的科研机构几乎都没有达到以上标准，其原因是多方面的。但规模较小、管理需要改革是重要原因之一。正如习近平总书记指出的那样，“我国科技创新已经步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，急需以国家目标和战略需求为导向，瞄准国际科技前沿，布局一批体量更大、学科交叉融合、综合集成的国家实验室”。

大型国家实验室应该有两大类，一类以基础研究为主，兼顾应用研究，称为I类国家实验室；另一类以应用研究为主，兼顾基础研究，称为II类国家实验室，如图1所示。为完整起见，图中也包括了国家其它科研力量的定位。

I类国家实验室主要围绕大科学装置，开展装置的设计、建设、运行和改造提升，并利用装置开展研究。它们包括粒子物理与核物理、天文与空间、聚变和高功率激光等专用基础科学研究设施，也包括同步辐射光源、自由电子激光和散裂中子源等大型公共实验平台。这类实验室与美国阿贡、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心十分类似，对外与国际科技最前沿对标，提供国际最先进的实验平台，对内帮助支撑（如提供特殊实验条件）国内各领域的基础科学研究达到国际先进水平，同时也对应用研究提供支撑。比如同步辐射光源一方面可以为凝聚态物理、生物、地质、环境、材料等基础研究提供必不可少的手段，另一方面也为医药、农业、高端制造、材料、国家安全等应用研究提供支撑。同时在大科学装置的设计、建设与研究中也会发展出一些应用技术，具有应用价值。中国科学院有些研究所现在已有很扎实的基础，装置水平越来越高，有些已经达到甚至超过国际先进水平，但这些研究所规模仍然偏小，利用装置开展多学科交叉研究不足，发挥装置的支撑引领作用有限，在用户、选题等方面主要依赖大学和科研院所的自发行为，不能很好地、有针对性地利用装置，缺少针对重大问题的组织和协同攻关，存在选题分散、协同不足，对重大问题聚焦不够，投资效益不佳等问题。这种与用户的交叉与协同不足，一方面导致需求不明，对装置的设计和改造提升不理想，不能为用户提供更前瞻、更创新的手段；另一方面服务不到位，无法及时满足用户的特殊需求。而美国阿贡、劳伦斯伯克利、布鲁克海文、橡树岭等国家实验室均建有内部的纳米、生物、材料、装备制造等相关研究所，配备有大量的用户科学家，他们与装置科学家一起设计、研制与改造设备和装置，以获得前所未有的条件，开展前所未有的研究，做出了前所未有的成绩。

II类国家实验室主要瞄准国家重大战略需求，解决某些行业的关键、重大、共性的技术问题，如交通、能源、信息、材料、国家安全等。同时也开展与此相关的基础研究，以更好地理解相关科学规律，掌握关键能力和手段，取得技术突破。国际上，美国能源部的洛斯阿拉莫斯、桑迪亚、能源技术实验室、可再生能源实验室，德国的弗劳恩霍夫协会、亥姆霍兹协会的信息安全中心 （CISPA）、环境研究中心、感染研究中心、柏林材料与能源研究中心、于利希研究中心、法国萨克雷实验室等都属此类。中国科学院所属的某些高技术类研究所、中国工程物理研究院、中国原子能研究院、中国医学科学研究院、中国农业科学研究院等也都属此类。这方面我们的缺憾比较大，面临的“卡脖子”问题也很多。主要原因在于：一是公共技术对行业的支撑不够，相关研究院所分布不完整，比如工业和信息化部基本没有下属的大型研究院所，原来的一些行业研究院所均转制为企业，进入市场直接与企业竞争，自然对企业技术供给就不足；二是许多企业自身的创新能力不强，研发投入不够，像华为这样的企业太少。芯片、发动机、软件、元器件、材料等被“卡脖子”的技术多属此类；三是已有的应用类研究院所发挥作用不够，未找准国家需求并解决问题。通过建设一批II类国家实验室，可以与现有科研院所一起查缺补漏，攻坚克难，并帮助企业成长，争取早日解决上述问题。

遗憾的是，在建设国家实验室的大潮中，I类国家实验室并未纳入有关部门及地方政府的视野，即便科学院有一批基础较好、与习总书记列举的美、欧国家实验室很相似的研究院所。目前正在建设或筹建的都是II类国家实验室，得到正式认可的已经有9个，还有几十个正在筹建，均聚焦于应用型的国家需求，如能源、材料、信息、人工智能、安全、医药健康等，有一哄而上的嫌疑。这些“地方实验室”的组织架构、管理体制、经费来源及运作模式、与现有科研机构甚至企业的关系等都不是特别明确；缺乏全国的整体协调，重复建设和重大缺漏均有发生；地方政府的积极性很高，到处挖人，不能说没有政绩观的影响。

目前科技界对国家实验室的定位、任务、目标及人员队伍组成方式还有不同认识，个人、单位和部门的利益没有很好地平衡。虽然都认识到建设国家实验室的重要意义，但大家的积极性没有全部被调动起来。显然，简单地到处高薪挖人，不考虑原单位的利益及其几十年的投入和心血，不考虑骨干人才被挖的相关单位的困难和后续安排，只能引起矛盾，影响大家的积极性；简单地把现有的优质资源整合在一起，或把优质资源重新排列组合，不考虑交叉的合理性、有效性及管理成本，则不能体现1+1>2的效果，甚至有可能会小于2；简单地把团队挖到新单位、新的工作城市会有附加的管理和交通成本，虽然有时很快有成果产出，但这常常只是把原单位多年积累的成果搬到一个新单位，对国家来说并没有增加科研产出，甚至总的效益可能是减少的。

因此国家实验室的组建应该极为慎重，谋定而后动，要汲取国内外的经验，先有规划，再有行动。特别是要与现有的科研机构做好衔接，不能任意以高薪挖人，对现有的科研机构及其管理、人才队伍及国家任务造成冲击。

四、国家实验室建设和管理的几点建议

为解决目前国家实验室组建和运行中的问题，提出如下几点建议：

1. 充分认识建设国家实验室的意义和目的，明确其定位、任务和目标

应该按照上述两类国家实验室的目标和定位，调动各方面的力量和积极性，以不同方式组建国家实验室。建议以中国科学院基础较好的大型研究所（如高能物理研究所、近代物理研究所等）和其它大型科研院所等为主体，联合大学等相关单位，组建5-10个I类国家实验室，保留其隶属关系不变，通过调整、合并、扩建等方式，瞄准美国阿贡、劳伦斯伯克利等国家实验室，以大科学装置为平台，以国家重大任务为牵引，建设多学科交叉的大型基础科学和应用研究基地。其任务一方面要面向世界科技前沿，取得重大基础科学成果；另一方面要利用基础研究中发展出来的技术，为多学科基础研究和应用研究提供国际领先的技术支撑平台，同时开展相关的应用研究，积极推动技术转移转化。

建议相关部门、大学、行业、地方和企业合作，在原子能、生物医药、信息网络、人工智能、能源交通、材料化工等领域，建设50个左右II类国家实验室。这些实验室的来源可以有三个方面：一是依赖现有的科研院所，如中国工程物理研究院、中国原子能研究院、中国农业科学研究院、中国医学科学研究院、中国科学院的一些技术类研究所、行业部门以及一些地方的科研院所等，按照国家实验室的要求，改革现有的管理方式，调整、扩充、改造，建设新的国家实验室。要按照国家需求布局研究方向，制定研究规划和短中长期研究目标，开展应用研究，辅以基础研究。二是将部分条件较好的原来改制为企业的研究院所改回为公益性质的国家实验室，改变其过去与企业竞争的模式。一些发展较好的大型国企所属研究院所也可以剥离成为独立法人的国家实验室。通过技术转移转化的专利、投资、转让、许可、服务、使用费、合同等各种方式向企业提供技术，从以产品参与市场竞争改为向市场提供技术，支撑产业发展，发挥国家实验室的作用。三是针对产业需求，与大学、地方和科研院所共建一批新的实验室，如现在已经开始建设的鹏城、合肥、张江、广州、怀柔等实验室，涵盖生物制药、信息、空间、国家安全、能源、材料等各个关键方面和领域。这些新建实验室不应该是从零开始到处高薪挖人，而是要通过合作建设，实现共赢，不影响现有的国家任务和科研体系。其管理要采用合作模式，如共建单位参加的理事会等。要尊重科研规律，按照国际惯例和现代研究所的模式，参考国内先进科研院所的模式运行，在领导选聘、经费审批、出国访问等各方面给予自主权。

有关方面如科学技术部、工业和信息化部、发展改革委员会等部门要全面筹划，确保这些国家实验室能覆盖经济和产业发展的各个方面，且避免重复布局。当然一定程度的重复和竞争也是必要的，以提高效益，避免无所作为，延误发展机遇。这些国家实验室应该根据实际情况，以提高效益、降低沟通和管理成本、满足国家需求为目标，专业配置完整、规模大小合理。如基于大科学装置的I类研究所一般规模较大，美国的阿贡、伯克利、布鲁克海文等实验室都在3000人以上。而国内最大的类似研究所只有1500人，大科学装置的平台用户科学家和研究团队偏少，建议通过合并重组扩充至2000人以上。国际上II类国家实验室多至5000多人，少至几百人，而国内的类似研究院所也是大小不一。建议在与现有科研院所差异化发展的基础上，仔细规划、认真考虑每个国家实验室的任务、目标和协作交叉需求，从核心专业和应用研究领域开始，在现有基础上根据任务逐步合并、组合、扩展。以减少管理的复杂性，确保开局顺利。争取在几年内发展出若干个大型综合性交叉研究基地，成为国内知名、国际瞩目的大型国家实验室。

2. 建立国家实验室协会，统筹协调国家实验室的各项工作

为调动各方面的积极性，建议不改变进入国家实验室序列的研究单位的原隶属关系，自然其人员和经费也主要由原渠道解决。对新建的国家实验室，由出资方协商有关部门确定，可以设立理事会直接管理，也可以在理事会的领导下委托大学、科学院和部委机构代管，像美国的国家实验室一样。

为实现国家实验室的现代化管理，体现一致性、有效性和国家意志，加强统筹协调和顶层设计，同时也避免行政直接干预。建议按照德国亥姆霍兹协会的方式，成立国家实验室协会。协会不改变国家实验室的原人事隶属关系和经费渠道，但对所有进入国家实验室序列的研究院所进行统一的规划和任务审批、年度评比考核、任务完成情况评估、额外的科研经费分配、制定统一的人事和薪酬管理体系等。这样的增量改革既调动原管理体系如各部委、大学和研究所的积极性，又通过协会的管理更好地体现国家意志，落实现代管理制度，避免无序竞争和互相挖人，使追求卓越成为风尚和压力，在稳定支持的环境下，产出国家需要的真正的成果。协会自身的管理可以参考国内外大型科研机构的管理模式，如法国的CNRS、德国的亥姆霍兹协会、弗劳恩霍夫协会、英国的研究理事会、中国科学院等，通过专家管理，实现共同目标。

3. 建设国家实验室的现代管理制度

现行国立科研院所的管理制度经过多年实践，有其十分成功之处，支撑了70年来国家的科技发展，但与先进的现代科研院所的要求相比还有差距。具体来说，面向国际科技前沿、面向国家需求等重大部署与实际行动不够有力，成果不突出；许多研究所课题分散、协调组织能力不强，民主化、制度化、信息化、透明化、国际化等方面还有差距；研究所自主能力不强，前瞻性不够。应该抓住建设国家实验室的有利时机，直面问题，制定改革方案，以国际先进的现代研究所为榜样，参考国家实验室协会对使命、定位、目标、任务、管理体系等的要求，尽快建成管理现代化的国家实验室。具体管理办法如经费、人事、考核、任务分配、国际合作等在很大的程度上可以参考前述国际上的国家实验室和科研院所的管理经验。必要和可能时，要有国际评估和考核。

I类国家实验室首先应该制定规划和任务目标，面向世界科技前沿，确定自己在国际上的独特地位，实现前沿科技方面的世界领先，同时要界定自己可以满足国家需求的方面。其计划得到原管理渠道和国家实验室协会批准后实施，经费应该有两部分，一部分是为完成规划和任务目标所需经费，由相关部门按项目管理的方式划拨，属竞争性经费；另一部分稳定性经费按竞争性经费的一定比例拨付，由国家实验室协会组织考核评估。这部分经费用于前瞻性研究和科研能力建设，以奠定未来重大任务的基础并实现自主可控。实验室应对其使命、规划、任务、预算、成果、人才队伍、国际地位等组织国际评估，以确保其目标、任务及成效国际领先，获得国际认可。

II类国家实验室除了开展少量基础研究之外，应该面向国家需求、面向行业未来发展、面向行业的瓶颈问题、面向产业共性技术问题、面向企业需求，前瞻部署相关技术及其应用研究，解决被“卡脖子”的技术问题，完成企业委托任务。应学习德国弗劳恩霍夫协会及其下属研究所的管理方式，以及中国台湾工研院的经验，争取从企业获得相当比例的经费，包括但不限于专利费、投资和转让收益、许可费、服务费、技术使用费、合同收益等各种形式。

五、结束语

国家实验室是未来创新型国家发展的重要抓手，对建设基础研究、应用研究和试验发展并重的科研体系，提供国际领先的研究手段和平台，协同攻关解决重大问题，向企业提供关键技术，培养一支具有创新能力和国际影响力的研究队伍，取得国际领先的基础科学和应用研究成果，具有重要意义。

建设国家实验室是一个新生事物，各方都在摸索前行，只要大家目标一致，发挥各自的积极性，处理好与国家其它创新科技力量的关系和定位，就一定能建设有中国特色的科研体系和国家实验室，满足国家需求，取得重大成果，实现国际引领。

① 美国能源部下属国家实验室情况请参见本文电子网页版本的附录1。

② 德国亥姆霍兹下属机构情况请参见本文电子网页版本的附录2。

③ 2018年4月，英国研究理事会与英国创新署、英格兰研究署合并组成英国国家科研与创新署（UKRI），成为英国最主要的研发资助机构。