近年来，我国学术界对如何防范公共卫生突发事件予以了充分的关注，不少学者提出了许多富有建设性的观点和建议，是值得重视的。笔者长期开展社会医学和健康伦理学的研究，曾提出了健康型社会和科学健康观的概念，^[1]引起了学术界的讨论。通过这次新冠疫情，笔者深感构建和确立国家卫生安全观，对于完善总体国家安全观，防范公共卫生事件，保障人民生命安全和身体健康，具有十分重要的意义。本文将对其中若干问题进行探讨。

一、与国家卫生安全有关的知识内涵

有关“卫生安全”和“国家卫生安全”的知识内涵丰富，涉及到诸多理论和概念。

1. 传统国家安全和非传统国家安全

一般来讲，安全是主体处在没有危险和伤害的状态。国家安全“是指一个国家处在没有危险的客观状态，是维护主权国家存在和保障其根本利益的各种要素的总和，也是国家生存和发展的基本前提。”^[2]

从历史角度来讲，国家安全可分为传统国家安全和非传统国家安全。传统国家安全主要指国家政治军事安全，其目标主要在于维护国家领土领空安全，维护国家公民生命安全不受外来势力的侵犯。非传统国家安全，在包括传统国家安全内容的基础上，涵盖了经济、金融、文化、科技、生物、环境等诸多方面。非传统国家安全也可称之为新国家安全，也由此形成了新国家安全观。近年来，在国家安全的诸多方面，卫生安全急剧凸显，已经成为世界各国政府和国际组织必须全力应对，世界各国人民都感同身受的重要问题。

2. 全球卫生安全与国家卫生安全

大量事实一再证明，传染病流行等公共卫生事件，不但对人民生命健康造成了严重威胁，而且已成为威胁国家安全的重要因素。“国家卫生安全”是目前国际上出现的一种新观念，它的兴起有其深刻的时代背景和医学背景。如果要给国家卫生安全下个定义的话，可以定义为：国家卫生安全是国家和人民采取措施，防范和应对危害健康的公共卫生事件。它与“全球卫生安全”和“公共卫生安全”紧密相连。世界卫生组织2007年提出的全球卫生安全的概念，明显包含国家卫生安全的含义，全球卫生安全是“尽可能减少对威胁一个国家的人群、不同团体，不同区域以及跨国群体健康的紧急公共卫生事件而采取的预见性和反应性行动”。可见，全球卫生安全的目标是捍卫人类健康，而出发点和立足点是国家卫生安全。世界卫生组织原总干事陈冯富珍2008年在北京有关研讨会上更是明确指出：“当前，我们有充分理由，把卫生问题作为一个国家和国际安全议题来对待。”^[3]

由此可见，在卫生安全中，提出较早的是全球卫生安全，它包含三个层次的内容：社会成员个体的生命与健康、主权国家的卫生安全、全球范围的公共卫生安全。^[4]这其中个体生命安全是基础和目标，国家卫生安全是核心和保障，全球卫生安全是纽带。全球卫生安全提出的主要任务是应对以下四方面的挑战：一是传染病的威胁；二是抗生素耐药性问题；三是空气污染；四是核生化事件。全球卫生安全的特点是跨地域、跨国家、隐匿性强、具有不确定性。^[5]

通过以上论述也可以看出，国家卫生安全是全球卫生安全、公共卫生安全的核心，面对瘟疫的流行，只有国家才有能力和资源加以应对，防止它继续蔓延。

二、国家卫生安全的重要性

目前，虽然也有学者提出了国家卫生安全的概念，但尚未引起人们的广泛关注，尤其是对它的重要价值还缺少深刻了解。本部分将从历史和现实的角度，对其重要性加以讨论。

1. 国家卫生安全自古尤重

美国历史学家McNeill认为：传染病是人类历史的决定性因素之一。^[6]他的这一观点说出了传染性疾病防治在人类历史上的重要意义。其中的道理值得深思：一是因为疾病，尤其是瘟疫的流行，常常如风如火，使人料之不及。在古代医学科学不发达、防治体系不健全的情况下，更是如此。二是因为疾病打击的主体是人，它不但能够摧毁人的身体，震撼人的心灵，而且能够造成巨大的社会恐慌，进而可能导致社会动荡和秩序混乱，毁坏一个国家。其严重程度并不比战争、动乱、地震等小。如1527—1529年，在第二次神圣罗马帝国与法国的战争中，斑疹伤寒几乎让法国军队全军覆没。1918年，同样是斑疹伤寒这一疾病，在俄罗斯蔓延开来，使新生的苏维埃政权面临严峻的考验，不得不投入巨大的精力去应对。国家卫生安全对于新生的苏维埃政权的重要性由此可见。^[7]

有学者统计，从周朝开始，直到1937年，中国历史上共发生过261次瘟疫^[8]，给人民生命安全造成了极大危害。甚至许多朝代的灭亡，都与瘟疫的流行有关，比如元朝和明朝的灭亡。

2. 一些发达国家重视国家卫生安全

国家卫生安全是一些发达国家长期关注的重点。美国在上世纪末就将卫生安全纳入美国《国家安全战略》，并逐渐将其监测范围扩展到全球。2002年，美国国会通过《全球疾病监测法》。2017年美国《国家安全战略》提出了维护公共卫生安全，应对生物威胁的原则要求。2019年5月发布的《美国政府全球卫生安全战略》提出了美国促进全球卫生安全的主要路径与目标，优先领域，主要议题，机构与分工等。其目标是维护美国对全球卫生安全事务的领导力。^[9]

在历史上，美国在将公共卫生纳入国家安全的基础上，重视对国际社会的卫生援助和国际合作。这并非仅仅出于美国人道主义援助的本意，而更主要是出于美国对自身利益的考虑：一是可以提高美国的影响力，巩固其领导地位，如1997年美国医学会的报告题目就为《促进全球公共卫生发展是美国核心国家利益所在》；二是美国智库认为，把传染病消灭在发源地是控制传染病的最好办法，这样可以避免传染病波及到美国本土，保障美国的国家卫生安全。

英国是公共卫生的主要发源地之一，历来重视国家卫生安全。2008年，英国率先公布了本国的全球卫生战略，其要点是强调在维护人类健康的同时，还应重视动物界和植物界的“一体健康”，并强调在面对公共卫生安全威胁时，政府应主动应对和作为，还提出了跨部门合作应对的理念。^[9]96

3. 美国新冠肺炎防控失利反证了国家卫生安全的重要性

克林顿、布什、奥巴马任总统期间，高度重视国家卫生安全问题，建立了相应的机构和机制加以保障。而这次新冠肺炎之所以在美国出现大面积蔓延，其中一个重要的原因是现任总统特朗普忽视了国家卫生安全建设，过去已有的卫生安全机构被撤销。据美国前总统安全顾问苏珊·赖斯透露，在奥巴马时期，美国高层设立了全球卫生安全与生物防御办公室，他们可以直接向美国总统安全和总统国土顾问汇报。而这一机构在两年前被特朗普撤销，制度的缺失导致了特朗普信息不足，进而导致判断上的错误。当中国向他通报疫情并在国内采取武汉封城全国进入战时状态的情况下，特朗普只想着“经济”和自己的选票，使得美国失去了最佳的防治时机，成为新冠肺炎的“震中”。^[10]

三、中国卫生安全面临的挑战

事实上，中国的国家卫生安全问题由来已久，有关国家卫生安全的保卫战也由来已久。新中国成立之后开展的爱国卫生运动就是为了应对由帝国主义发动的细菌战而采取的应对策略，从这个意义上讲，国家卫生安全是一个老问题，限于文章篇幅不做详述。在改革开放以后，这一老问题又面临着许多新情况，尤其是当前，随着经济全球化的加剧，交通工具的便捷，人员往来的增多，这一问题前所未有的突出起来，已经成为威胁国家安全的主要因素之一。

改革开放以来，我国多次发生了传染病的流行。除规模较小的事件之外，至少有三次成规模的传染病流行事件引起了全国人民的高度关注：1988年发生了上海甲肝大流行，感染30万人，死亡人100多人；2003年发生了非典流行感染，感染5000多人，死亡300多人；目前的新冠病毒感染了84000多人，死亡4600多人，成为全国性的大灾难。从传染病的流行频率来看，我国大约每15−16年出现一次传染病流行事件，给人民生命安全带来了巨大威胁，国家需动用大量人力物力进行应急处置。从传染病的流行趋势来看，1988年是消化道疾病，虽然人数众多，但有较强的地区局限，而后两次是呼吸道疾病，流行广泛，危害巨大。传染病的流行不但给人民生命健康带来了巨大威胁，如果得不到有效遏制，也会严重威胁国家安全。

总体来看，全球卫生安全涉及的4个主要方面，中国都面临着严峻的挑战。首先，中国城市化的不断发展，使得大量农村人口拥进城市，造成了人口拥挤，人口密度增加，城中村等地住宿条件较差等问题，这些都增加了传染病流行的可能性。目前，中国每年发生传染病700多万例，稍有不慎就可能引起流感、结核等传染病的大面积流行^[11]。其次，中国是抗菌素生产和使用最多的国家，抗菌素大量应用引起的抗菌素耐药性问题尤为突出^[11]，尽管国家采取了一系列的措施，但抗菌素不合理应用的问题仍然存在。在空气污染方面，随着政府治理力度的不断加大，情况虽有所好转，但在每年的取暖季节，中国北方的重中度空气污染的情况仍然间歇发生，成为了危害人民身体健康的突出问题。第三，在核生化威胁方面，中国面临的问题更为突出。一方面，中国边境外的东西南北4个方向都有核力量或者核设施的存在，一旦失控，都可能通过各种途径辐射、危害到中国。另一方面，中国已是核电大国，装机量在不断增加，而对于核电有关设施的监管虽有明显改进，但仍处于初级阶段，由此引起的事件还时有发生。^[11]

十八大以后，党中央提出了总体国家安全观。这是在综合传统安全观和非传统安全观的基础上，结合中国实际，对国家安全观的创新和发展。总体国家安全观，以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托、包括了政治安全、生态安全、军事安全、网络安全、涉外安全、科技安全、文化安全、社会安全、资源安全、金融安全等10多个方面的内容。整体性、系统性、发展性是总体国家安全观的鲜明特征，国家安全观的内涵和外延必然随着形势的发展而不断变化，具有可延展性和增补性。^[12]

这次新冠肺炎的世界大流行表明，卫生安全已成为国家安全的主要威胁之一，必须以总体国家安全观为指导，把卫生安全拉入国家安全体系，制定国家卫生安全战略和相关法律^[13]，以使之得到切实的加强。而要做好这项工作，需要对以下两个问题有明确的认识。

（1）公共卫生应急体系与国家卫生安全

近年来，特别是新冠肺炎疫情以来，加强公共卫生应急体系建设受到了国家和社会各界的广泛关注。但只强调建立国家公共卫生应急体系仍然不够。目前，该制度体系仅仅局限在医疗卫生领域，与国家安全这一涉及国家核心利益的机构缺少必要连接，缺乏应有的位级和分量。而且以疾控为中心的公共卫生体系，在工作做得好且没有疾病流行时，这一体系很容易被人误解为没有作用，容易被忽视。因此，必须确立国家卫生安全的思想，将公共卫生应急体系纳入总体国家安全体系。这样不但可以使人们深刻认识到它的重要性而在思想上保持足够的警觉，更重要的是能够在体制机制上得到常备不懈的加强和建设。

另外，整个医疗卫生事业一直作为公益性事业或者福利性事业存在，在很长一段时间处于被忽视的状态。沉痛的事实证明，不把卫生安全上升到国家安全的高度，就难以引起人们对它的重视。

（2）生物安全与国家卫生安全

目前，生物安全已受到了国家的高度重视，《生物安全法》已经通过人大常委会审议并在修订之中，相信不久即可获得立法机构的通过，这是令人鼓舞的。生物安全是国家安全的重要组成部分，也应该是卫生安全的核心内容之一。“卫生安全”与“生物安全”具有一定的关联，又有不同的含义和内容。

涉及人类健康的卫生问题，尤其是流行病的流行，历来不仅仅是生物问题，从社会医学和流行病的角度来看，它与经济，政治文化社会生态密切相关。^[14]现代社会科技的发展，交通的加速和便利，人员货物流动的频率和速度的提高，都为传染病的流行提供了基础。天花用了3000年才传遍全球，而今天一个病原微生物可以在24小时内传遍世界，新兴传染病在五大洲流行的时间，只是几个航班的时间。而且，人类抗生素的大量使用，使得本来较为缓慢的生物进化过程得到了加速，使得细菌、病毒等病原微生物，产生了变异和耐药性，从而使传染病的发生发展出现了与过去不同的频次和形式，加大了人类应对传染病的难度。人类面临的这些威胁，不是一个单一的生物因素可以解释和应对的，其背后有着深刻的政治、经济、文化背景。因此，“生物安全”虽然与“卫生安全”相关，但各有不同的内涵和外延，无法相互代替。国家生物安全与国家卫生安全都是国家安全体系的有机组成部分，都应予以进一步地加强。

四、关于加强国家卫生安全的若干对策

大量事实证明，卫生安全已经成为涉及国家安全的主要因素之一，并演变和上升为国家核心利益。我们应该对此进行研究，加深理论认识，并在此基础上进行有效的体系机制建设。

1. 做好国家卫生安全的法律制度建设

法律制度是国家卫生安全的支柱，我国目前已有多部涉及医疗卫生的法律法规，如《传染病防治法》、《食品安全法》等，但缺少有关国家卫生安全的专门法律。应该在上述法律的基础上，颁布专门的国家卫生安全法。已经颁布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》是我国卫生健康的根本大法，但缺少有关国家卫生安全的条款，建议予以补充。

一方面，应以法律的形式将卫生安全纳入整体国家安全体系，成立中央和地方主要领导为主任的各级卫生安全委员会，该机构可以与各级相关健康机构合署办公，办公室可设在各级卫健委。该机构的任务是及时综合相关信息，分析发现公共卫生安全事件的苗头。

另一方面，在制定有关国家卫生安全法规时，应设立专门条款，适当放宽卫生安全预警权限，即为把疫情扼杀在萌芽状态，可赋予各级国家机关、企事业单位、社区在自己辖区内发现疑似传染病流行等情况时，遵循有关程序，第一时间发布卫生安全预警的权力，以及时告知辖区公众，保护居民个人健康和公共卫生安全，把疫情控制在最小的社会人口单元内，有效遏制其蔓延。

2. 加强公共卫生应急管理和伦理审查制度建设

新冠肺炎疫情事件表明，公共卫生突发事件具有传播迅速、影响广泛的特点。由此，公共卫生突发事件的应急管理应当成为我国公共政策的重要议程。反思我国对新冠肺炎疫情的阻击过程，既有成功的经验，也有应汲取的教训，表明了我国公共卫生应急管理体系存在短板。为此，有必要从国家卫生安全的高度，在总结经验、反思教训的基础上，推进我国公共卫生应急管理体系建设，形成下情上达、上令下动的快速反应机制；同时有必要出台政策，明确公共卫生应急管理的程序及规则，为今后公共卫生突发事件的应对提供指导。

此次传染病突发事件所呈现的特有情景值得关注，如对新型病毒的控制难以找到有效药物，从而有可能使患者处于“试错”的风险之中，以及在传染病突发事件中出现的疫苗研制与病毒“赛跑”的局面，等等。这些都表明了突发事件中的伦理审查较之常态下的伦理审查，具有其特殊性。我们有必要抓住时机，针对突发事件的伦理审查问题开展调查，制定应急伦理审查相关规则，建立和完善我国伦理审查制度。

3. 编写教材，积极开展相关教育

编写公共卫生安全相关教材是加强国家卫生安全的重要任务，应抓紧抓好。其一，在中小学阶段，应把卫生安全作为基础课之一纳入国民教育体系。其二，在高等医学院校中，应设立国家卫生安全专业，或将现在的公共卫生专业更改为公共卫生与安全专业。其三，应把卫生安全纳入党政干部进修、社区人员培训的课程体系，在党校和有关干部进修学院开设相关课程，培养一批具有卫生安全知识和意识的现代化管理队伍。

4. 整合力量，建立专业队伍

队伍建设是国家卫生安全建设的一项基本任务。目前，我国应克服单纯依靠疾控中心提供信息的问题，建立多网点、多渠道提供信息的卫生安全队伍。

一方面，可在公检法系统招收具有公共卫生知识和医学背景的人员。公检法系统是国家安全的重要组成部分，应设立兼职或专职的卫生警察、卫生法官、卫生检察官，以便在第一时间对管辖地域出现的公共卫生事件进行侦查和甄别，及时上报和应急处理。

另一方面，可聘任临床医生作为疾控中心的兼职人员。医院是各种疾病高度聚集的场所，是流行病学调查的主要源头之一，临床医生直接接触病人，往往是公共卫生事件的第一接触者和见证人，聘任一定数量的临床医生作为疾控中心的工作人员，并给予相应的报酬，有利于疾控中心及早了解当地疾病流行情况和居民健康状况，对防范公共卫生事件的发生有重要意义。

5. 建设国家卫生安全的技术驱动系统

目前，人工智能、大数据等新基建正在各行各业兴起和应用，国家卫生安全体系建设应不失时机地应用大数据、云计算、互联网、5G新基建进行国家卫生安全技术驱动系统建设。依托于新基建技术系统，我国应建立风险指数预报系统，建设卫生安全评估系统，第一时间捕捉危害卫生安全的风险苗头，及时做出判断，为决策部门提供准确及时的信息支持。