在大科学时代，随着科学日渐上升为一种国家资源和国家事业，科学的自由探索精神与政府治理之间的矛盾和冲突也日益激化。联邦政府是否应该大力资助科学研究？在联邦政府同美国科学界之间建立一种伙伴关系是否可行？伙伴关系能否既遵循着政府在财政开支上对人民负责的路线，同时又不削弱科学探索必不可少的自由？美国国家科学基金会这样一个机构从构想到实现的经历极好地反映了美国社会对这些问题的思考，其中的观点和实践时至今日仍对我们有非常重要的影响和启示，值得我们深思和借鉴。

一、序 幕

布什（Vannevar Bush）作为战时的总统科学顾问，最先向总统建议设立国防研究委员会（National Defense Research Committee，NDRC）。该机构于1940年6月成立，其研究中不包括医学方面的内容。为了资助和管理战争所需的医学研究，1941年6月28日，NDRC被一个覆盖范围更广的科学机构所代替，即科学研究与发展局（Office for Scientific Research and Development，OSRD），主要由两个机构组成：NDRC和医学研究委员会，由布什本人担任主任。

可以说，OSRD使联邦政府和美国科学界之间在战时形成了充满活力的联系：一方面，科学家们通过这个机构获得了大量的资助，另一方面，政府也从OSRD中尝到了甜头。进而，社会开始形成一种高度的共识：即战后很有必要继续保持联邦政府对科学的大规模资助。但无论如何，这毕竟是一个战时的应急性机构，在和平时期，OSRD需要一个继承者。

最先明确尝试解答这一问题的是来自西弗吉尼亚州的联邦参议员哈里·基尔戈（Harley M. Kilgore）。^[1]基尔戈团队于1942年、1943年分别提出了《技术动员法案》和《科学动员法案》两个有关战后科学政策的提案，其核心思想是：建立一个指挥或协调联邦政府各部门的科学技术管理机构。基尔戈的提案得到小企业主、发明家、部分科学家和国会议员的支持，但也遭到贸易界、企业研发部门、军方以及大多数科学家的反对。反对的理由主要是担心科学受到政治的控制。此间，布什应基尔戈的要求写了一封很长的信，概述他的反对意见：应该区别考虑战争年代与和平时期，基尔戈的提案忽略了两种时期的差异，可能会使战时的一些控管政策永久化；美国科学家之所以在战时愿意忍受高度集中的管理模式，完全是因为应急的需要，当战争过去后他们不愿意也不应该再忍受这种控制。在信中，布什提醒基尔戈说，科学能贡献给美国人民的东西不只是物质享受和国家安全，“它的广阔目标在于增进人类的知识和理解……当科学最自由时，它就能最大程度地取得繁荣发展，因此，我强烈地认为，当和平到来时，我们应该不遗余力地废止一切战时的限制措施，将独立自由最大限度地归还给我们的科学机构和我们的科学家。”^[2]

基尔戈及其同僚在认真地倾听了各界的批评及意见后，于1944年初修订了原有的提案，并在同年8月份提出了一份文件草案，提议建立一个专为和平时期而设计的“科技办公室”。随后，这个文件被提交给OSRD征求意见。OSRD相关人士对此表示乐观，但是布什本人并没有任何表示。布什后来透露说，“是因为基尔戈的任何一个提案我都不喜欢。”^[3]41

到1944年下半年，基尔戈参议员已经明确提出要建立一个联邦机构——国家科学基金会，以便战后资助基础研究和应用研究。与此同时，他也四处公关，孜孜不倦地寻求科学家共同体的支持。这引起了布什等人的极大不安：一旦基尔戈的提案获得通过，局势似乎就会陷入被动。基于这种考虑，布什加紧研究基尔戈的提案，试图酝酿一种能够被大多数科学家所接受的替代性方案。此时，恰好出现了一个绝好的机会使布什的想法得以实施。

对外经济管理局（the Foreign Economic Administration，FEA）总顾问奥斯卡·考克斯（Oscar S. Cox）曾与布什携手建立了NDRC和OSRD。因此，1944年10月中旬，他大胆向罗斯福总统建议，为何不写封信给布什并询问：怎样使OSRD的工作方法和科研成果能在战后为工业发展和国民福利服务，以便创造更高的生活水平和更充分的就业机会。考克斯起草了信件后，于10月24日下午与布什和OSRD总顾问奥斯卡·吕布豪森（Oscar M. Ruebhausen）碰面商讨此事。经过一番讨论，大家一致同意在国会对基尔戈的提案审议前，向总统提出新的方案。

紧接着，吕布豪森在考克斯信件的基础上，又将布什及其他OSRD成员康南特（James B. Conant）、斯图尔特（Irvin Stewart）等人的意见整合进来，起草了一封新的信件。这封信送交白宫后，又经过罗斯福总统的首席“捉刀手”和顾问罗森曼（Samuel I. Rosenman）的修改，于11月17日提交给总统。罗斯福在赢得了有历史意义的第四次总统任期后不到两个星期的11月20日，就公开地把“总统的”信送给了布什。在信中，罗斯福总统指出：OSRD的成功经验“在未来的和平时期，应当被用来增进国民的健康，创办新企业以增加新的就业机会，提高国民的生活水准”。为此目标，罗斯福向布什提出了4个问题，并希望布什就此给出“深思熟虑的意见”。

布什立即筹建了4个分委员会马不停蹄地开展工作，终于在1945年7月5日向总统提交了举世闻名的报告《科学——没有止境的前沿》（Science: The Endless Frontier）。但此时，罗斯福总统已经过世，继任者为杜鲁门总统。在这份被誉为“美国科技政策的圣经”的报告中，布什强调基础研究的重要性，并且很有说服力地建议联邦政府扩大对基础研究的赞助。为了实现这一目标，布什建议成立一个“国家研究基金会”（后改为“国家科学基金会”）来承担和实施政府在科学上的新职责。布什指出，政府必须保障探索的自由：“科学在广阔前沿的进步，来自于自由学者的不受约束的活动。”

两星期后的1945年7月19日，白宫出版了这一报告。就在布什报告正式出版的同一天，来自华盛顿州的民主党参议员马格努森（Warren G. Magnuson）根据这份报告的内容，向国会提交了成立“国家科学基金会”的提案（S.1285）。这份提案充分体现了布什团队的设想。S.1285提案的出台使基尔戈大为错愕。因为在1945年初，布什曾请求基尔戈暂先不要提出新的提案，并且允诺将与他“充分地合作”，所以，基尔戈当时决定在布什报告正式提出之后再提出立法。基尔戈一直自认为布什和自己是合作关系，并且一直期待着布什的建设性意见，以完善自己的提案。不料在关键时刻，布什团队却“背弃”了自己，这令基尔戈“脸色发青”，并痛感自己“受了骗，气疯了”。^[4]四天后，基尔戈，这位怒不可抑的参议员提出了自己酝酿已久的提案（S.1297）。

历史上这场漫长的争论终于拉开了帷幕。其实，总体而言，这两份提案内容上非常相似，比如双方都赞成联邦政府大力支持自然科学、医学和国防研究，都建议设立科学奖学金和助学金，也都支持科学信息的出版；双方都认为，基金会应该协调联邦政府的研发活动并制定全国性的科学政策。布什之所以在最后关头不惜得罪基尔戈参议员而“单干”，主要原因在于基尔戈的政治理念。布什担心基尔戈的提案一旦获得通过，科学事务的独立话语权有可能被政治侵入，从而带来科学研究之自由被侵犯的危险。从实际过程来看，争论主要集中在两个方面，一是联邦政府是否应该支持基础研究，二是联邦政府应该如何支持基础研究，特别是对于国家出资设立的科学机构，应该由谁或通过怎样的方式来控制。显然，第二个方面是争论的焦点。当然，在具体争论中这两方面是交织在一起的，其中既有价值观点立场之争，也不乏政治性和策略性的妥协之举。

按照历史学家英格兰（J. Merton England）的说法，双方争论的焦点主要是围绕五个问题展开：“专利权、社会科学、联邦基金的地域分配、基础研究和应用研究，并且最重要的是对基金会的控制。”^[5]5其中，前四个问题随着事态的发展都逐渐失去了原有的争论基础，对基金会的控制成了这场争论中最大且最持久的问题。基尔戈的提案建议该机构的主任由总统任命，并设立一个纯粹顾问性的委员会。体现布什设想的马格努森的提案则将权力赋予一个由总统任命的委员会，其委员应该是不代表任何特殊利益，基金会的主任由该委员会选择，在委员会的指导下管理基金会。简言之，基尔戈提案使得基金会直接向总统负责，而马格努森提案则将基金会置于科学共同体的掌管之下。可以说“谁将控制这个基金会”是整场争论的核心所在，也正是这一议题上的分歧导致了基金会的成立被一而再、再而三地拖延。

从1945到1950年，这一曲折生动的争论过程可以大体上分为“四次尝试”。史料和一手档案对这场争论具体过程的细微呈现，不仅可以回答“争什么？谁在争？争论的理由是什么？争论的结果又是什么？”等问题，同时也可以领略科学事务的公共决策与美国国内政治结构之间的微妙关系，从而进一步理解战后美国科技政策历史背后“科学与政治”“科学与政府”“科学与社会”等深层理念的演变。

二、第一次尝试：科学家阵营的摇摆不定（1945—1946）

1945年9月6日，杜鲁门向国会递交了一份特别国情咨文，强调科学必须不断地进步，督促尽快建立国家科学基金会。杜鲁门认为，“科学研究与开发的进展，对国家的安全和繁荣是不可或缺的条件。这一点已被历史所证明。原子能的发展表明了政府、工业与大学的协调可以取得何等伟大的成就，我们应以同样的有效协作去开发更广阔的科学领域。”为此，杜鲁门希望国会尽早通过立法，并且提议这一独立的机构应具备下述职能：促进并支持医学、基础科学、社会科学的研究；为优秀学生提供奖学金；协调政府研究机构的各种科学活动。这也就是著名的“21点战后复兴计划”（21-point postwar domestic program）。

此时，围绕基尔戈和马格努森提案，双方的阵营已经基本形成。虽然基尔戈对布什在关键时刻的“背弃”始终耿耿于怀，不过他还是希望这个基金会能够尽快成立。在他的努力与周旋下，当年秋，他和马格努森参议员共同召开了一系列听证会，希望尽快达成一个令各方都满意的妥协性提案。

第一轮听证会从1945年10月8日一直延续到1945年11月2日。虽然此后几年国会为此相继举办过多次听证会，但第一轮听证会是“最全面、最有意义的”，有99名来自社会各界的证人出席，包括科学家、政府官员、工业家、劳工领袖和社会知名人士等。证人们一个接一个地陈述了自己对于这个酝酿中的基金会的看法，各方观点交错辉映、针锋相对，使这场争论达到白热化的程度，最后形成了长达1196页的听证记录。

听证会由基尔戈做开场陈述。他首先指出，战后科学技术的发展问题早就成为国会关注的焦点，并强调了战后政府继续对科学进行资助的必要性。接着，基尔戈又总结了他的提案与马格努森提案的不同之处：“在联邦政府资助科学研究的管理方式方面，这两份提案确实反映了一些观点上的差异。”另外，基尔戈表达了他的良好意愿：“（通过听证会）完善这份新的提案，以便尽快建立国家科学基金会，使科学家能够得到最大限度的鼓励和自由来促进科学的发展，并且要最大限度地利用科学发现来增进人类的福利。”^{[6]2, 8}

霍普金斯大学校长鲍曼博士（Isaiah Bowman）是第一位发言的证人，在其清晰而流畅的发言中他明确地表示：“我反对联邦政府资助科学研究，如果这意味着政治控制的话……”但他承认：“虽然深感悲痛，却不得不考虑联邦政府对科学研究的资助问题，”因为两次世界大战的经验已经表明，科学已经不可避免地需要得到联邦政府的资助，“因此，可以得出结论，联邦政府必须继续像战时所做的那样以某种或多种方式来资助科学研究。”但是，他强调：“请不要把这个审议中的国家研究基金会置于只不过又一个政府机构的行列，不要以为官僚们……会比那些所谓迷迷糊糊的科学家们干得更好。”^[6]10-11

如果说鲍曼博士表达了保守的学院派科学家的共同心声，那么诺贝尔奖得主、通用电气实验室副主任朗缪尔（Irving Langmuir）的证词则反映了工业界科学家的意见。朗缪尔强烈反对由总统任命基金会主任，他认为这实际上是企图让政治来控制科学。他强调，科学只有在科学家的控制下才是最高效的，因此马格努森的提案比基尔戈的好。^[6]35

地质学家迈耶霍夫（Howard A. Meyerhoff）时任美国科学促进会（Association for the Advancement of Science，AAAS）的执行秘书。在听证会上，他出具了AAAS委员会的一份调查问卷，宣称这可以代表美国各行各业的科学家的意见。调查问卷显示，大部分科学家都赞成联邦政府资助科学研究，但相当多的科学家表示了对政治控制科学的担忧，强烈支持由科学家组成的委员会来领导这个审议中的国家科学基金会。

职业科学家的言论及其对政治的态度，大大激怒了得克萨斯州的民主党人、战时小企业公司总经理马威里克（Maury Maverick）。在其极具生动性的演讲中，他猛烈地抨击了鲍曼博士所代表的职业科学家群体的观点：

博士是位绅士，也是位第一流的学者，更是个爱国者，但却无需如此自命不凡。我厌恶那些进行垄断控制的雇员；我厌恶某些教授和咄咄逼人的科学家们一本正经地冒称自己是完完全全的爱国主义者；我厌恶他们那种高高在上的态度。他们那种傲慢的态度在我看来是极其可憎的。……现在，请允许我给那些教训政治家的博士们上点课。

他们为什么要怀疑那些对公众抱有信心并且在民主选举中当选的政治家呢？科学家是否在嫉妒政治家？那么，是谁为建立国家科学院而制定法律的呢？是国会和林肯总统。是谁如此的精明、如此的真诚，会任命鲍曼博士担任如此众多的科学职务？一个政治家——名叫富兰克林·罗斯福。是谁让伟大的科学家万尼瓦尔·布什担任OSRD局长的呢？还是罗斯福总统。在你们这些科学家之前，是谁认真考虑关于建立国家科学基金会的立法提议呢？当然是政治家……

政治家和科学家一样，具有高尚的道德品质……我提醒所有科学家，你们要知道不仅仅只有你们才爱国，所以培养一点社会意识对你们而言是有好处的。我们都要牢记在心，我们有一个政治的政府，我们的宪法也是一种政治文件。我们政府的政治属性保证了民主和自由，民众也正是在这种民主和自由中通过政治表达其意愿的。一个科学家，因为他也会接受一个专利保护者或一个大企业五万美元的年薪，所以他未必就是纯洁的，即使他本是一个纯洁的科学家。

我赞成建立国家研究基金会……由政府任命其行政长官并且完全向政府负责。^[6]368

马威里克预言，如果真的将基金会的权力赋予一个委员会的话，这个委员会很有可能会被一些大公司所控制，由此将造成恶劣的后果，由这些人所任命的基金会主任“将发现自己是为他们而不是为总统和美国人民工作”。最后，马威里克呼吁国会“抓紧时间，通过这个提案，而无需再浪费时间”。显然，让他心动的是基尔戈的提案，而不是马格努森的。

在整个听证会上，对基尔戈提案阐述得最全面、最彻底的是预算局局长哈罗德·史密斯（Harold D. Smith）。他的发言也表明了总统和行政部门的态度。史密斯十分明确地指出：“我相信在这些提案中所蕴含的最重要的原则是，一方面，任何一个花费公共资金的机构必然是常规政府机构的组成部分，另一方面，政府对科学的资助也必然是通过向政府负责的机构来实现的，而决不会是将权力和资金委托给任何非政府机构。”接着，为了反对布什的观点，史密斯十分机智地抓住了布什任局长的OSRD为例证，他称赞OSRD的组织形式十分完美，就是由一位局长加一个顾问委员会。另外，史密斯从责任归属与决策的角度指出，“负责任的唯一有效方法是由总统来任命和废除。”他表示，如果将权力赋予一个委员会，一方面，当出现问题时，因不知是哪个委员的过错就无法追究责任人；另一方面，委员们来自不同的科研机构，这些机构很可能都是受到科学基金会资助的单位，这样“大权在握”的委员们在做决策时便逃脱不了为自己牟利的嫌疑。基于以上考虑，史密斯认为，由总统任命一位行政官员来管理并辅以一个顾问委员会，才是最有效、最对政府负责的组织形式。最后，史密斯总结道：“我们从多年的行政经验中所学到的一件事情就是不要设立什么委员会……我们所能想到的最成功的做法就是，只需设立一位行政负责人再加上一个顾问委员会就行了，这也是已被美国联邦政府组织机构的经验所证明了的……如果由委员会来管理将会是一个极大的错误……使科学家们在公共管理方面免于铸成大错是我义不容辞的责任。”^{[6]97, 100, 103}

次日，走上证人席的商务部长华莱士（Henry A. Wallace）在其证词中引用了预算局长史密斯致布什的信件，表明自己的立场和史密斯的相似，支持基尔戈提案和单人管理模式，并且他补充指出，认为委员会在某种程度上可以削弱政治干预的想法是有待商榷的，美国和联邦政府的经验表明，单人管理模式不会束缚科学的自由和公正性。

史密斯等人的观点显然忽视了科研决策机构在战争时期与和平年代之间的差别，所以理所当然地受到布什及其同伴们的反驳。

布什开门见山地反对基尔戈提案中的单人管理模式，认为若把所有的权力都集中在一个主任手里确实提高了机构运行的行政效率，但是这种控制对科学的健康发展必然是有害的。布什提醒，对一般的行政事务而言是重复和低效的事，却很可能是科学进步的根本保障。所以，他认为简单地将政府机构中的管理理念应用到科学事务管理中来是一个极大的错误。布什指出，科学家年复一年的实践经验证明，科学应该以最多产的方式来管理，而马格努森所提议的组织形式正是建立在这种最全面、最成功的科学研究之管理经验之上的。接着，布什又分析了战时模式与和平模式的区别：“战争期间，我作为OSRD的主任，手中握有完全的权力，但是我们的工作领域相对地比较狭窄，主要是集中在应用科学方面，所以这种独断是战时紧急情况的一种需要。但是到了和平时期，当我们致力于基础科学研究，并不再受到战争形势束缚时，这种组织形式便必然是不健全的。如果基金会按这种方式来组织，那么不如不要这个基金会，因为这不能真正地拓展科学知识的前沿。为什么我们如此强烈地支持马格努森提案中所建议的组织形式，因为这种形式已经被科学家的实践所检验，否则，我们将会耗费巨大的联邦资金，但却在科学研究方面收效甚微。”^{[6]203, 224}

紧随布什之后依次走上证人席的是战争部长帕特森（Robert P. Patterson）以及其他军方代表，他们的意见非常相似，均表示在国家基金会的组织结构方面，将遵从布什和康普顿等科学领袖们的建议。

洛斯阿拉莫斯国家实验室主任奥本海默博士（J. R. Oppenheimer）根据自己在二战期间领导“曼哈顿计划”的经历指出，战时这种控制模式是如何令科学家感到窒息，未来国家科学基金会决不能再效仿这种战时模式。他呼吁当局不要过度组织或干预科学家，只需尽可能地信任他们，因为科学家们自己最清楚，什么样的工作才是值得做的，在组织和计划研究工作方面，他们比任何人都做得好。稍后，奥本海默又宣读了诺贝尔奖得主费米（Enrico Fermi）的证词。费米在证词中表达了与奥本海默相似的观点，即和平时期的科学研究和战时是不同的，过于严格的控制将会扼杀科学家的创造力，因此在科学研究方面要给科学家尽可能大的自由选择权。^[6]303-304

此外，来自医学界的证人们都表示支持马格努森的提案。其中，纽约大学医学院生理学教授荷马·史密斯（Homer W. Smith）在发言中出具了一份调查报告显示，295个受访科学家中，95%赞成马格努森提议的委员会管理模式。史密斯指出，这绝对性的支持表明，科学家们不愿意让“单人”支配科学事务，更不希望政府控制科学。

在听证会最后一天的发言中，布什的好友、才华横溢的化学家兼教育家、哈佛大学校长康南特（James B. Conant）尖锐地指出：“我不觉得联邦政府所触及的任何事情都带有太多的政治性以至于是徒劳和低效的。相反，我认为如果组织得当的话，联邦政府也可以与私人基金会做得一样好。但是，我要强调‘如果组织得当’……所以，在我看来，委员会比单独的行政官员更容易持一种公正的见解，并且更少可能受到选民的压力……我非常担心，如果只由一位单独的行政官员来管理，那么这个计划将会失败；而让一个委员会来负责，成功的机率就会很大。比如在哈佛大学，很幸运的是，我只有很少的权力可以一个人做出决定。而委员会不像个人，难于被贿赂，也难于被操纵。无论对教育界而言，还是对政府来说，这是同样适用的。”接着，科南特也谈到了什么是美国经验：“有人说委员会的提议是企图将一个前所未有的程序引入政府，因此是错误的。我反而认为，由联邦政府资助基础研究已是一个新奇的想法，这理所当然就需要一种特殊的组织形式。委员会模式而非单人模式，才是美国经验所证明的最佳科研管理方法。”^[6]982

虽然大部分科学家都支持布什和马格努森提案，但是科学家团队中也有人出面为基尔戈提案说话。其中，最引人注目的是曾参与原子弹计划的化学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖得主尤里（Harold C. Urey）。他表示，他更倾向于赞成由总统任命一个主任的管理方式。

概括而言，在这场听证会中，虽然对于基金会的管理模式存在较大争议，但几乎所有的证人都表示，国家需要这个建议中的基金会。全部99位证人中只有一个人例外，这个人就是布什多年的老友——国家科学院院长朱厄特（Frank B. Jewett）。由于朱厄特在美国科学界的地位很高，所以他的发言一出，举座哗然。朱厄特表示，他不同意成立这个基金会，其理由可以归纳如下：

第一，虽然OSRD所取得的成就是有目共睹的，但其纯粹只是战时的一个应急机构。为了取得战争的胜利，科学家们愿意全心全意地投身新武器的研究，可是和平时期，科学家们希望能像从前一样从事基础研究。所以，任何以OSRD为模型的和平时期的替代性机构，注定将会失败。

第二，政府任何直接或非直接的资助都不可避免地会伴随着政治控制。因此，任何事务只有经过深思熟虑，发现付诸政府是达成目标的唯一途径时，我们才应该考虑借助政府的力量。不过，当前的形势并非科学必须求助于政府的资助，如果基尔戈或马格努森的提案被通过，将会是对美国科学传统的彻底背离。

第三，科学技术虽然为人类带来了极大的福利，但其实是医学、技术和农业等应用科学的功效，对基础科学研究的投入与产出是不成比例的。政府若真得把大笔经费拨给科学基金会去花，很可能收效甚微，并且难以达到预期的功效。

综合以上原因，朱厄特建议，让科学继续像过去一样主要从企业和私人基金会取得财政支持。他劝告国会，与其建立一个基金会，不如修改税收法以鼓励私人机构给科学越来越多的支持。^[6]429

显然，朱厄特低估了科学作为一项国家事业和作为一种国家资源所具有的地位和需求。二战表明，科学事务已经成为一项社会化的特殊事业，政府承担着不可或缺的职责，仅依靠私人捐赠是无法推动的。当然可以肯定，朱厄特和其他科学家一样，本能地担心政治会干预和控制科学，所以才甘冒天下之大不韪以保护他的科学家同伴们不受“联邦政府赏赐”的禁锢，只可惜他的同伴们并不领情他的一厢情愿。

这场听证会于11月2日结束。听证会结束之后科学家们并没有松懈下来，而是紧锣密鼓地加紧游说，以推动国家科学基金会尽快成立。其中，与OSRD关系比较紧密的一些科学家，在鲍曼召集下于1945年11月14日赶往位于巴尔的摩的约翰·霍普金斯大学。次日，成立“支持布什报告委员会”（The Committee Supporting the Bush Report），由鲍曼任主席。该委员会成立后的第一个举动，就是在11月24日联名写了一份致杜鲁门总统的公开信。信的内容刊登在1945年11月27日的《纽约时报》上。为了使总统能够更好地理解科学家们的良苦用心，鲍曼在信件发表的前一天，先发了一份电报给杜鲁门的新闻秘书罗斯（Charles Ross），强调“美国科学家即将掀起一股反对基尔戈提案的浪潮……基尔戈提案有可能导致科学的政治控制，因此对未来的科学研究是有害的”。公开信中，委员会高度赞扬了马格努森的提案，并声称这代表了美国绝大部分职业科学家的意见：

我们支持委员会管理方式，该委员会的成员由科学家和非科学家组成，是总统根据他们的兴趣和能力挑选出来的，基金会的最高行政长官由委员会任命，并对委员会负责。^[5]36-37

12月20日，杜鲁门答复了鲍曼的信件。他直言不讳地表示，他的意见已经由预算局局长史密斯代为转达，并且很肯定地告诉鲍曼，所谓科学研究的基本自由以及不受政治干预的要求是很容易实现的。

另外，有相当一部分科学家更希望看到这个基金会能够早日运行起来，所以并不刻意坚持其管理方式是否一定完全符合布什报告的建议。这批科学家在天文学家沙普利（Harlow Shapley）和诺贝尔奖得主尤里的领导下，于1945年12月底发起了“促成国家科学基金会”委员会（The Committee for a National Science Foundation），呼吁要尽快达成一份妥协性的提案。该委员会得到200多位著名科学家的支持，其中包括诺贝尔奖得主如爱因斯坦、费米和奥本海默等。^[7]12月28日，该委员会发表声明指出：是设立一个委员会还是设立一位主任，尽管在这个问题上存在巨大的争议，但要提出一份令各方都满意的方案来还是有可能的。紧接着，委员会的这份声明及支持者名单先后被刊于1946年1月4日及11日的《科学》杂志。

鲍曼对沙普利等人的活动深感忧虑。他当即写信给沙普利，对沙普利未能加入支持布什报告委员会表示遗憾。鲍曼强调，希望科学家集团能够统一行动以免给政治家们以可乘之机。他宣称，除了“单人管理”外，在其他所有方面基尔戈已经向支持布什报告委员会做出了妥协。鲍曼接着写道，“我们相信我们的运动是不可抵抗的，除非科学家们自己的疏忽或意见分裂，才有可能使基金会夭折或者以一种不理想的方式被建立起来。”^[5]39

基尔戈阵营此时也并不清闲，他们整理了听证会期间所收集的意见，于1945年12月21日又提出了一份提案（S.1720）。1946年1月16日，布什与基尔戈的双方代表在华盛顿会面共同商讨S.1720。经过一系列“讨价还价”后，达成了初步协议。布什团队代表觉得“基尔戈投降了”，而基尔戈的助手及预算局的支持者则觉得参议员只是做了很小的让步，为的是让布什和他的那些人“保住面子”。1946年2月21日，让社会期待已久的基尔戈-马格努森妥协性提案（S.1850）出台。在“控制权”这个核心问题上，该提案提议把基金会的权力赋予由总统任命的一位主任，同时辅以一个顾问性的委员会，这是倾向白宫方面意见的表现；另一方面，它又规定“在任命这位行政官员之前”，总统必须与他所任命的一个委员会“协商并接受委员会的推荐，”这个思路也得到了科学界的认同。

随着S.1850提案的出台，两派科学家之间的裂隙似乎也消失了。沙普利发了一份电报给自己担任会长的西格玛赛（Sigma Xi）学会的所有分会，要求他们全力支持S.1850号提案。5月3日，《科学》杂志上发表了支持布什报告委员会主席鲍曼及其35名成员签署的“请求国会通过S.1850号提案的呼吁”，这个呼吁“代表大约5000名科学家的意见”。除此之外，AAAS的科学家也以压倒性的投票结果，表示赞成S.1850，随之行政部门和军方也明确表示，支持该妥协性提案。

基尔戈和马格努森希望参议院能在5月的上半月审议这个提案，以便尽早通过S.1850。可惜此时参议院正忙于其他立法事宜而无暇顾及，直到7月1日才开始讨论提案。社会各界都普遍看好S.1850，基尔戈和马格努森都乐观地以为，这次布什肯定也会完全赞成这份妥协性提案，可是一件始料未及的事情令基尔戈再一次感到自己被布什“出卖了”。

其实，布什从一开始就对S.1850所提议的基金会的组织结构不甚满意。当S.1850提交给国会后，布什在其助手蒂特（John Teeter）的鼓动下，预感这份妥协性提案能在1946年国会获得通过的可能性不高，而拯救的唯一方法就是在众议院重新提出一份新的提案。于是，5月15日布什联合阿肯色州民主党众议员米尔斯（Wilbur D. Mills）提出了另一个提案（H.R.6448）。这份提案与马格努森1945年的提案S.1285非常相似，即要求由一个委员会领导基金会，而其负责人则处于次要地位。从28日开始，众议院的一个小组已就H.R.6448开始了为期两天的听证会，布什在听证会上说道：“H.R.6448是极好的提案，它是我所见过的同类方案中最能满足国家需要的提案。”紧随布什之后发言的是史密斯博士（Homer W. Smith），他也指出，H.R.6448比S.1850好。史密斯同布什一样，觉得未来的基金会宁要一个全权的委员会也不愿接受一个全权的负责人。

毫无疑问，米尔斯提案的出台使围绕S.1850刚刚达成的脆弱的联盟瞬间土崩瓦解了，尤其是科学家阵营内部变得更是摇摆不定。支持布什报告委员会立即表明立场，赞成米尔斯提案，而且布什团队和支持者们在幕后不断地推进以确保该提案的通过。沙普利委员会及AAAS的大部分科学家却仍然支持S.1850，执行秘书、地质学家迈耶霍夫在《科学》上连续撰文，呼吁科学家们要赶快行动起来让国会知道科学界真正的意见。与此同时，在另一篇文章中，他批评布什的助手操纵了整个事件，即不但设法怂恿米尔斯众议员提出了H.R.6448，而且还尽力只让支持这个提案的部分科学家被召集来参加为此而匆匆召开的听证会。他略带不满却又不无遗憾地指出，由于布什半路上杀出个米尔斯提案，严重损害了本届国会通过基尔戈-马格努森妥协性提案的可能性。^[8]

由于科学家内部的争论不休，而第79届国会即将闭幕，国会认为在有限的时间内难以取得一致见解，所以于7月19日决定，在本届会议期间把所有关于科学基金会提案都搁置下来。成立国家科学基金会NSF的第一次尝试失败了。这表明科学家们还没有掌握关于科学事务的政治艺术。

三、第二次尝试：国会的“失误”（1946—1947）

1946年下半年，美国国内的科学和政治氛围都发生了微妙的变化。

首先，8月1日总统批准了国会关于建立原子能委员会（Atomic Energy Commission，AEC）的提案。这预示着AEC将涉足对基础研究的支持。其次，8月，经过多年的酝酿和推动，海军研究办公室（Office of Naval Research，ONR）成立。财力充裕的ONR几乎发挥着联邦政府“科技部”的作用，支持几乎所有科学领域的基础研究，对美国的科学发展起到了重要的作用，也迅速提高了他们在科学事务上的领导地位。陆军很快就模仿海军。1946年秋天，陆军部拨付7000万美元（几乎是其年度研究经费的四分之一）给了大学。^[4]428

布什对于军方突然成了学术界的赞助者怀有复杂的感情，一方面，他赞同军方对科学的资助；另一方面，他又希望这种资助是临时性的，等到NSF成立之时，军方能够撤出基础研究领域，全部由NSF接管。虽然拟议中的NSF还是一个未知数，但是有一点可以肯定，那就是，ONR的出现在联邦政府和科学界之间建立了一种恰逢其时的联系，使联邦资金通过军方源源不断地流入大学和科学界，流向基础研究，客观上起到了填补“真空地带”的功效，却也不可避免地大大削弱了成立NSF的迫切需求。

与此同时，国立卫生研究院（National Institute of Health，NIH）也开始积极扩张。到1948年，NIH的名称由单数改为复数（即National Institutes of Health）。这一切表明，战后联邦医学研究资助系统已经发展得相当完善。事实上，后来当NSF于1950年成立时，它所涉及的只是医学研究中相当基础和有限的一部分，以“增进我们在生物学和医学领域的知识和理解”，换言之，NIH已不可能将其资源归还给NSF了。

杜鲁门总统又为复杂的局势增加了新的变数。10月17日，总统签署了一个行政命令，在白宫成立了一个总统科学研究委员会（President’s Scientific Research Board，PSRB），任命斯蒂尔曼为主席。PSRB的职责是评估和建议联邦政府内的研究与发展活动，其优先的任务是要推动一个白宫心目中真正的国家科学基金会。

布什的使命变得有点尴尬。但即将开幕的第80届国会又令布什的所有对手们都黯然神伤。1946年11月份的国会改选中，共和党大获全胜。自1928年以来，共和党第一次同时控制了参众两院。而此时，基尔戈也卸掉了委员会主席的职务，参议院中关于科学事务立法的事务全权由来自新泽西州的共和党人史密斯（H. Alexander Smith）负责。史密斯曾在普林斯顿大学任职，在NSF方面的设想与布什比较相似。国会政治生态的变化，提升了布什阵营的相对优势，令布什感到欣喜若狂。他认为，本届国会肯定会出台一个不错的提案。史密斯也兴高采烈地向工业界的代表们宣称，目前的政治格局可以使布什阵营掌控局面。

1946年底，AAAS在波士顿召开年会。会上，代表们就NSF的立法进行了热烈的讨论。为了在科学家集团内部达成统一共识，防止再次分裂，并加速推进NSF的进展，AAAS于12月29日成立了一个促成国家科学基金会的会际委员会（Inter-Society Committee）。1947年2月23日，会际委员会选举出了一个执行委员会，由康奈尔大学校长埃德蒙·戴（Edmund E. Day）任主席，沙普利任副主席。

就在会际委员会成立的这段时期，国会方面也正在摩拳擦掌，跃跃欲试。1947年2月7日，史密斯经酝酿后提出了一个新的NSF提案S.526。在基金会的管理方式上，史密斯提案建议，由总统任命一个庞大的委员会，然后由这个委员会从中选出一个执行委员会，最后由该执行委员会指定一名主任。至于其他方面，史密斯提案与1945年的马格努森提案、以及1946年的米尔斯提案都非常相似，所以，史密斯的提案实际上反映了布什以及普林斯顿的朋友的意见。

史密斯提案出台的同一天，犹他州民主党参议员托马斯（Elbert D. Thomas）也提出了一份新提案S.525，这份提案几乎照搬了一年前的基尔戈-马格努森妥协性提案S.1850。

白宫对S.526中的委员会管理方式深感不安。PSRB和预算局分别出面与布什和史密斯交涉，他们指出，整个基金会及其执行委员会和主任看起来似乎“既不用对总统负责，也不用向国会负责”，因此，这样的组织结构是不能被接受的。事后，史密斯亲自与总统、预算局官员、布什及其他精英科学家，还有国会领袖等多方会晤协商后，决定向白宫做出妥协：即基金会主任由总统任命或免除。^[5]70-71

在众议院方面，从3月份开始，关于NSF提案的争论也在沃尔弗顿（Wolverton）所领导的一个委员会里激烈地进行着，并于6日和7日就这个议题举行了两天的听证会。其中会际委员会主席埃德蒙·戴在作证时表明，美国科学家是以“二比一的多数”赞成托马斯提案S.525的单人领导结构。^[3]53但众议院对此调查结果并不理会。7月份，众议院通过了一份与S.526相似的提案（即S.526的众议院版本H.R.4102），在基金会管理方式上，众议院不同意由总统任命行政官员的“单人管理模式”，而是一致同意布什的委员会管理模式。

7月22日，参众两院达成共识，通过了最终版的S.526，并送交总统签署。这个提案把基金会的全部权力交给24名成员组成的委员会。既然杜鲁门总统曾多次直接或间接对这种模式表示不悦，为什么国会议员们还要坚持把史密斯提案送到白宫？也许国会在这里犯了一个错误。众所周知，杜鲁门总统强烈希望看到NSF能够早日开始运作，所以议员们有理由相信，总统会“违心”地签署这个提案。而议员们对于科学家们经常上国会山来游说已经感到厌烦，他们希望杜鲁门能尽快签署后摆脱科学家们的纠缠。遗憾的是，杜鲁门总统这次要令他们失望了。

国会通过的史密斯提案到达总统那里之后，杜鲁门总统听取了预算局的建议，于8月初否决了该提案。而此时，国会已经休会，因此总统就没有必要解释搁置否决权（pocket veto）。不过，杜鲁门还是于8月6日发布了一个备忘录，以说明其立场：

我拒绝批准国会关于国家科学基金会的提案S.526。我很遗憾，但是却不得不这么做……你们所通过的这项提案的条款，明显地违背了公共事务管理的基本原则，所以我无法批准。提案要成立的基金会，居然把有关国家重大政策的决定、巨额的公共基金的拨款和重要的政府管理职能等权利，赋予一个实质上由民间公民组成的团体，这等于是让基金会脱离民众的监督，这意味着对民主程序缺乏信任。

除此之外，该法案所提出的机构也违背了由政府负责的基本原则……并且损害了宪法所赋予总统的基本职责。

我认为，坚持由政府官员而非兼职人员担负实施法律职责的担子的原则，并不妨碍我们充分发挥那些在机构中兼职的科学家的作用。我们有充分的证据表明这些科学家是能够做得相当成功的。但既是兼职，就只能起顾问作用而不能负全责，这已经成了其他政府机构组织的习惯做法并被证明是有效的。为什么这条原则却不适用于国家科学基金会呢？

由于以上这些原因……我认为，这项提案不能以目前这种形式被批准，然而，这不会影响政府对于科学研究的资助……我确信，该提案中的某些错误如果能够被纠正，那么我们就能够得到一个完美的科学基金会，来促进科学研究和教育的长远发展……我希望国会能够重新考虑这一问题，在下届会议上尽早制定此项法案。^[9]

好不容易才在国会获得通过并送达白宫的第一个NSF提案就这样被杜鲁门总统否决了。成立NSF的第二次尝试在最后关头功亏一篑，这怎能不令很多科学家感到心灰意冷？布什及其追随者们也纷纷对国会表示不满：为什么就不肯向总统屈就一下，同意“总统任命主任”的要求呢？不过，令人欣慰的是，杜鲁门总统在其备忘录中所表露出来的希望看到科学基金会能够早日成立的强烈愿望使布什觉得，一个可以满足总统要求的提案肯定迟早会出台的。当然，这需要一个漫长的等待，而在这段时间里只好由军方和原子能委员会来继续填补这个“空白”。

四、第三次与第四次尝试：绝望与惊喜（1947—1950）

S.526被总统否决之后，H.史密斯在认真地研究了总统的“备忘录”之后，积极与各方协调周旋，希望能够拿出一份令总统及其他各方都满意的妥协性提案来。而此时，行政部门和科学界似乎也都有想要和解的意愿。

一方面，1947年8月27日，PSRB向总统提交了报告《科学与公共政策》（又称《斯蒂尔曼报告》）第一卷。该报告共有五卷，计划在1947年10月底前全部出齐。其中，该报告建议“应该催促国会建立国家科学基金会”^[10]，并强调将拟议的机构置于一位向总统负责的单人领导下的重要性。

另一方面，科学界也不敢有丝毫懈怠。在为NSF奔走呼号的诸多科学家之中，天文学家沙普利大概是最卖力的一个了。为了寻找到一种能令“共和党的国会”和“民主党的总统”都满意的方案来，他大有愈挫愈勇之势。他先是同康南特和康普顿进行了讨论，接着又奔赴普林斯顿与H.史密斯等商谈，后来又赶往华盛顿同预算局的领导及其他行政官员会面。紧随沙普利的“探索性旅行”之后，H.史密斯同国会、总统和白宫的官员等举行了一系列会谈，终于达成了一致意见。1948年3月25日，H.史密斯联合基尔戈和马格努森等人共同提出了一份新的提案S.2385。H.史密斯向参议院宣称，这份提案消除了所有争议，因此肯定会得到总统的批准。5月5日，S.2385在参议院非常顺利地得到通过。

可是，当S.2385提案到达众议院时，审查委员会的成员对此事好像并不是很热心。这令所有心急如焚的NSF支持者们大跌眼镜，因为拖延常常意味着新的不确定。在听证会之后，6月4日该提案终于被送到了众议院的程序委员会（Rules Committee）。然而，程序委员会却认为“该提案没有立法的必要”。此时，距6月19日国会休会已经迫在眉睫了。在所剩无几的时间里，想要说服程序委员会的委员们改弦易辙比登天还难。就这样，S.2385根本没有进入众议院的最后表决程序。建立NSF的第三次尝试又一次失败。

这次尝试的失败之后，科学家们似乎跌到了绝望的谷底，对成立国家科学基金会已不再抱任何幻想。当然，另一方面，仍有一些科学界领袖，如会际委员会主席、康奈尔大学校长埃德蒙·戴依然坚持不懈，准备开始发起第四次尝试。

11月13日，杜鲁门总统在美国科学促进会（AAAS）百周年纪念大会的开幕式上发表演说，强调要尽早成立国家科学基金会。总统的话真是雪中送炭，大大振奋了科学家的士气。几乎泯灭的希望又复燃了。

此外，由于民主党在1948年底的大选中获胜，再一次控制了整个国会。因此，国会里出现了一种呼声，要求重新考虑基尔戈在1945年提出的NSF提案。参议院出于种种考虑，听取了预算局和埃德蒙·戴等的建议，决定稍加修改第80届国会所遗留下来的妥协性提案S.2385，最终在1949年初，由犹他州的民主党参议员托马斯和基尔戈等人提出了S.247号提案^[11]在参议院几乎没有经过任何讨论和修改就于3月18日获得了通过。

S.247转到众议院之后，在田纳西州民主党众议员普里斯特（J. Percy Priest）所领导的一个委员会里立即组织了听证会，该听证会前后持续了近一个月。^[12]5月24日，普里斯特汇总了听证会的意见后，向众议院提交了一份与S.247非常接近的提案，即H.R.4846。提案的一个新特点，是赋予基金会一种双重领导，而最终的基金会其实就是在这种形式下工作的。H.R.4846使用了不同于以往各项提案的语句，规定基金会设有“一个国家科学委员会（National Science Board）和一位负责人”，并分别赋予他们大致相同的权力。6月14日，该提案送达众议院程序委员会。不料，在程序委员会内部，来自纽约州的沃兹沃斯（James W. Wadsworth）和一些共和党人带头反对，理由是NSF的成立会增加联邦政府的财政支出。舆论普遍认为，沃兹沃斯应该是深受前国家科学院院长朱厄特的影响。

从6月份开始，白宫、预算局和布什及其支持者们都苦口婆心地游说程序委员会，可惜没有收到丝毫效果。总统甚至亲自召见了沃兹沃斯，并告诉他，国家需要这个科学基金会。会际委员会主席埃德蒙·戴专程从纽约赶往华盛顿，想要说服沃兹沃斯和程序委员会，结果也是一场空。布什及预算局新局长佩斯（Frank Pace）也分别写信给沃兹沃斯，向其解释说，NSF不会使联邦政府在科研方面的总支出有太多增加，因为政府在科学方面的支出大部分花在应用研究方面，而NSF将要支持的是那些极为需要的基础科学项目，相对说来并不是特别昂贵的。可惜，直到81届国会第一次会议休会，沃兹沃斯及程序委员会都没有被说服，普里斯特提案仍然是“僵尸”状态。社会各界也在纷纷传言，普里斯特提案“在本届国会已名存实亡”，“注定要完蛋了”。

山穷水尽处，却是柳暗花明。1950年2月27日，第81届国会第二次会议才刚刚开幕不久，立法委员会主席、俄亥俄州的民主党众议员罗伯特·克罗瑟（Robert Crosser）依照“21天规定”把普里斯特提案从鬼门关救了回来，此时距离该提案到达程序委员会已经8个月又13天。原来，在每届国会，众议院都会提出一些临时国会程序，使某项提案无须经过程序委员会通过而直接提交大会采取行动。所谓“21天规定”就是这样一种国会程序，它是由宾夕法尼亚州的民主党众议员埃伯哈特（Herman P. Eberharter）所提议设立的，并且在1949年初第81届国会刚刚开幕时被批准采纳。这项规定指出，对那些寄希望获得通过的提案，立法委员会主席有权在程序委员会给予审议的21天之后把该提案抽回，直接提交大会。但是“21天规定”本身却非常短命，在1951年初第82届国会刚刚开幕时就被废止了。难怪事后有人评论说：“国家科学基金会是‘21天规定’这个短命程序独一无二的受益者。”^[3]57

如果不是因为这个“21天规定”，那么H.R.4846就会毫无希望地搁在程序委员会那里等待第81届国会的闭幕。从这个意义上来看，对于所有NSF的支持者而言，“21天规定”绝对是一个意外的惊喜。

H.R.4846直接送达众议院大会后，经过广泛辩论，补充了好几项修正案，于3月1日在众议院获得了通过。大约2个月后，通过参众两院协商，并被正式编号为S.247。4月27日在众议院，次日在参议院，提案最终得以正式通过，成为共同法案。

当这个法案被再度送交到杜鲁门手里时，他显然不会反对基金会由一个委员会和一位主任共同管理的设想。1950年5月10日，杜鲁门起了个大早，当他的专列跨越爱达荷州时，他宣布签署了S.247，此时为美国山地标准时间（Mountain Standard Time，MST）早上6点。这就是美国国家科学基金会NSF的诞生，也是美国科技政策史上的一个里程碑。

美国国家科学基金会的正式成立，也意味着长达五年的争论的结束。这是一段曲折坎坷而又戏剧生动的历程。在这五年中，又有若干政府科学机构相继诞生并壮大，所以，与布什最先的建议相比，1950年正式成立的NSF既不包括军事部分，也不包括医学部分，更不可能以此统筹全国的联邦科学政策。换句话说，美国政府资助基础科学研究的多元化体制已经基本形成，而NSF只是这个多元化体系中的一个小机构，与1945年布什或基尔戈的设想相比已黯然失色，它只是在众多政府科学机构中又增加了一个弱小的参与者。所以，从这个意义上来看，无论是就布什而言，还是对基尔戈来说，他们均没有达成自己那“雄心勃勃”的最初目标。

但换言之，基尔戈和布什双方都取得了成功。一方面，基金会的主任和委员都是由总统任命的，这就至少从形式上确保了总统的权力得以实现，基金会也因此向总统和政府负责。这些是基尔戈和行政部门从一开始就坚持的。另一方面，基金会实际上是由精英科学家掌控的，而这其实是布什报告中的基本构想。可以说，NSF的成立，意味着战后美国政府与科学之间一种新型关系的形成。

五、讨 论

二战中，被大规模组织起来的科学为美国赢得战争的最终胜利做出了独特贡献。雷达、青霉素和原子弹等的发明更是塑造了“科学技术万能”的神话。布什报告《科学——没有止境的前沿》正是适时地描述了科学所处的这种新境地：“科学是政府应该关心的事情。政府应该鼓励开辟新的前沿地区……虽然这些前沿地区或多或少已经消逝了，但科学的前沿却依然存在着……由于繁荣、幸福和安全是政府应当关心的事情，因此，科学进步和政府有着而且一定有着极其重要的利害关系……”^[13]显然，在这样一个大科学时代后，对科学进行资助已经成为新时期政府应该而且必须要承担的新责任。科学和政府之间已经发展到相互依赖不可分割的地步，在这二者之间建立起合作关系是一个必然的趋势，但两者的内在冲突又将是难免的。

众所皆知，科学是一种求知求真的活动，正如布什在《科学——没有止境的前沿》中所言：“科学在广阔前沿的进步来自于自由学者的不受约束的活动，他们用探求未知的好奇心所支配的方式，不断地研究他们自己选择的课题。”相对而言，政府行为总是致力于某种实用的目的，正如恩格斯所言：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础, 而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”^[14]政府对科学的资助亦不例外，纳税人的任何“投入”都是希望能够得到回报的，这一切都决定了计划、负责、管理以及可预见性对于政府而言是何等重要。

换言之，科学和政府事务都是一种复杂的社会建制，各有其运行的规律：科学强调自由探索，致力于无功利的求知；政府强调控制和管理，致力于效益产出的目的。设立美国国家科学基金会的想法便是试图要在这两者之间建立一个中介。可以想象，若理念、动机和行为均不相同，这个基金会的运行与管理，自然将会导致不同的结果。科学家出于求知的目的，想要保有自己传统的自主性，不愿让政治和政府过度干涉科学研究过程的运行；政治家则出于实际的需要，本着对纳税人负责的原则，不愿看到大量的联邦基金被一个无须对政府负责的非官方科学机构所控制。

那么，如何让联邦政府在资助科学研究的同时，又避免政府对科学进行无端控制的潜在可能性呢？在政治家们看来，既然在战争中所诞生的科学与政府的新型合作关系（OSRD）被证明是有效的，那么，就有理由相信战后应该继续这种对科学的集中管理模式。然而科学家们认为，战时的特殊目的导向可以让科学家们愿意放弃“为了知识而知识”的追求而接受政府的统一指挥、组织和规划，但是战后年代，科学家们急切地希望能够重返大学和实验室，从事“真正的”“自由的”“基础性”的科学研究，他们认为这才是和平时期职业科学家对社会的最好服务。

可以看出，国家科学基金会的控制权之争，本质上就是自由（科学的自主性）与管理或治理（政府的干预）这一深层矛盾的外在体现。当然，这个长达五年的争论，也充分反映出美国国内的政治制度与政党结构的相互牵制，从中不难理解科学事务背后浓厚的政治色彩。在这五年间，美国联邦政府科技政策的导向已发生了巨大的变化，在冷战和朝鲜战争的影响下，国防科研投入已占据了研发的统治地位，财力雄厚的军方通过自己的研究机构已经直接和大学与工业界建立联系，资助其研究项目并聘请担任科学顾问。此外，国家卫生研究院的扩张，以及原子能委员会对基础科学的大规模资助，这都在一定程度上削弱了成立NSF的迫切需要和最初构想。也即是说，这一时期所形成的以军方为主导但又多元化的联邦政府科学资助体系客观上也延宕了NSF的成立。

但无论如何，这场争论的最终结果却也再次说明这样一个事实：基础科学研究对国家和社会是极其重要的，因而是值得政府大力给予资助的。在NSF成立20周年之际，布什在回顾当时科学家们说服国会的努力时，仍然感慨国会最终会同意成立这样一个致力于基础研究的机构，他感叹说，NSF的成立的确是一个“小奇迹”！^[5]109

美国国家科学基金会的成立是美国科学与政府关系的转折点。根据《1950年国家科学基金会法》，NSF由一个国家科学委员会和一位主任共同管理，二者均由总统任命。其中，国家科学委员会负责制定整个NSF的政策，并负有向总统推荐主任候选人的责任，而NSF的主任则是一个全职的行政官员，负责管理整个国家科学基金会。这样一种独特的双重领导结构，既确保了NSF能够直接向总统和政府负责，同时又使科学家在基金会里拥有同等的发言权。这样架构实际上体现了制约政府权力和保证科学自由的原则，即，科学家的自主性和政府的干预二者被巧妙地结合了起来，所以说，“是美国科学体制的一项重要的创新。”^[15]

成立近七十年来，NSF始终坚持，将支持基础研究作为它的核心使命，并以灵活有效的资助方式，支持了成千上万项科研工作，也扶持了一大批大学的研究中心。此外，基金会也合法地行使了法律所赋予它的评估、咨询和协调政府科学政策的角色。这样一种审时度势、卓有建树的贡献，使NSF得以经受住了考验，能够在那些“官僚巨人”的身影下稳步壮大起来。时至今日，NSF“奇迹般”的成功已有目共睹，它极大地推动了美国科学事业的发展，为增进人类知识做出了巨大的贡献，而这些知识又为改善和提高社会福利奠定了坚实基础。其独特的运作机制也为世界各国对于政府如何管理科学事务树立了一个竞相效仿的典范。

科学事业的健康发展，既需要独立与自由，又离不开政府治理，美国国家科学基金会的成立及其半个多世纪的历史已经充分证明了这一点，与此同时，也可以看出，在科学的自由探索与政府管理两者之间应该保持一种必要的张力，并且这种张力需要根据科学的发展以及社会和政策环境的变迁而不断地加以调整，从而在两者之间达成一种动态的平衡，这一点，既是科学自身进步的需要，也是社会政治发展的需要。