在矿业权设置、取得与流转整个制度体系中，矿业权出让制度至关重要。矿业权出让制度涉及到矿业权的出让方式、权限、程序、监管及税费制度等方面。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展矿业权出让制度改革试点。选取6个具有代表性的矿产资源国家，梳理其矿业权出让管理制度，通过中外对比，借鉴其经验，为我国健全完善矿业权出让制度提供借鉴和参考。

1 国外矿业权出让制度经验

为研究不同的政治体制、社会发展不同阶段及矿业发展不同程度的国家在矿业权出让制度上的区别，选取加拿大、澳大利亚、俄罗斯、法国、巴西、南非这6个国家进行梳理和对比。

1.1 矿业权出让方式

不同国家的矿业权设置有一定差异，部分国家在探矿权和采矿权上进行细化，部分国家还设置了与探矿权采矿权相关的其他权利。目前主要矿业国家矿业权出让方式包括申请授予、协议出让、招标、拍卖等。加拿大等6个国家的矿业权出让方式对比如表 1所示。

在研究对象中，加拿大的探矿权及非油气矿产的采矿权，澳大利亚、法国、巴西和南非的矿业权主要以申请授予的方式出让，少量特定情形下以招标和拍卖方式出让。值得注意的是，在法国，只有国有矿山企业或国家指定的矿业公司才可以申请开采特许证。在俄罗斯，矿业权出让主要采用招标和拍卖的方式。

通过对比发现，即使都以申请授予的方式进行出让时，不同国家的准入条件也不太一致。比如，加拿大的条件较宽松，先到先得；澳大利亚的探矿权授予需要申请人为探矿权持有人或已获得矿区资料，采矿权申请中探矿权持有人具有优先权；法国在申请授予中需要获得省长或部长的许可或是申请特许权；巴西对探矿权面积分矿种进行限制。

1.2 矿业权出让审批权限

在研究的6个国家当中，加拿大、澳大利亚、俄罗斯和巴西属于政治体制相似的联邦制国家，但不同国家矿业权审批权限划分不尽相同。加拿大主要在省级政府，巴西主要在国家矿业生产局，而俄罗斯分联邦级矿区和地方级矿区进行审批管理。

南非所有矿产资源方面的事务由矿产能源部长负责，因此审批权限主要在部长。法国的采矿权主要由经济财政工业部部长审批，而探矿权主要由省级审批。6个国家的矿业权审批权限具体对比见表 2。

1.3 矿业权出让监管方式

不同国家矿业权审批权限划分不同，因此不同国家的监管方式差异也较大。

在研究的四个联邦制国家中，加拿大进行定期监管，澳大利亚和俄罗斯均要求对矿业权的授予进行公示，巴西计划设立专门的监管机构^[2]。加拿大主要采取定期监管和合规申报的方式，各省在监管方面有一定区域差异。在加拿大，采矿许可前必须进行环境影响评估，进行定期监管，如定期提交复垦报告。澳大利亚主要通过审批信息透明公开的方式进行监管，主要通过互联网向大众公开。俄罗斯设有专门的监督机构，其联邦自然资源利用监督局的主要职能是对找矿、勘探、开采矿物有关的钻探工作和矿产开采实行统一监控，对这些资源的环境影响进行监督。俄罗斯矿业权的授予也需要进行公示，一方面是尊重公众的知情权，另一方面有利于社会公众进行监督。巴西目前的矿产资源探矿权和采矿权的授予和生产监督管理主要由国家矿产生产局(DNPM)负责，也计划设立专门的监管机构。

另外，法国对于探矿权和采矿权出让的监管服务主要由政府下属的矿业部负责，南非影响矿产资源勘查开发的法律法规由国家层面负责，两国的监督机制有待完善。

1.4 矿业权有关税费管理

各国在矿业权相关费用上设有税费、固定费用、权利金、补偿费等，部分国家在权益分配上也有一定方案。比如，联邦制国家可以选择各省进行征收(如加拿大)、各州政府征收(如澳大利亚)或各级联合税收管理(如俄罗斯和巴西)。表 3对6个国家的矿业权相关税费金制度进行了梳理。

2 矿业权出让制度中外对比

在对6个国家的矿业权出让方式、审批权限、监管方式及相关税费制度进行梳理的基础上，将各国与我国目前的矿业权出让制度进行对比分析。我们发现，俄罗斯在出让方式的选择上与我国相似，都倾向竞争性出让方式，其他国家仍以申请授予方式为主。我国的矿业权多级审批机制与6个国家不同。在矿业权出让的监管方面，除俄罗斯目前有专门的自然资源监督局外，其他国家的监管方式在我国均有一定的体现。我国的税费制度相比其他国家而言较简单，但在一定程度上也体现了矿产资源国家所有和有偿使用的特点。我国与国外6个主要矿业国家的矿业权出让制度对比见表 4。

3 对我国的启示

随着我国矿业的发展，矿业权制度正在不断完善，通过国内外对比，发现我国在一些方面的制度已处于较先进的水平。但仍存在需要完善的地方，在出让方式、审批程序、监管、非经济因素的规制以及有关税费管理方面，其他国家可以给我国一些经验和启示，有助于我国矿业权出让制度的进一步完善。

3.1 补充出让方式

我国在2017年《矿业权出让制度改革方案》发布之前，主要采用申请授予的方式，而《矿业权出让制度改革方案》中要求采用竞争性出让方式，协议出让方式被严格限制。在这一改革的过渡期间，可以将申请授予作为竞争性出让的补充方式，规定几种特殊情形下使用，比如前景很不明朗的区块、竞争对象极少的区块、环境因素控制非常苛刻的区块等。

在考虑申请授予出让方式时，可参照俄罗斯的“先申请未必先取得”原则，需要对申请人的经济和技术能力综合考察后确定以保证矿业权人的资质。另外，对申请授予所适用的矿产地需要有明确的认定公告制度。一是对空白地、勘查难度很大、储量级别很低的矿产地进行认定；二是在认定和审批阶段进行公开公示，提高整体程序和信息的透明度。其中，矿产地认定的方式可以考虑以下两种：一种是组织专家认定；另一种是将未列入已探明矿产地的范围划为勘查程度低的区域。

我国在设置探矿权转为采矿权的优先权和完善探转采的机制时可以考虑借鉴法国的经验。申请采矿权时，申请人必须证明他有取得矿业权须有的相关资格和资力，向政府提交相关材料。

3.2 优化出让审批程序

在我国矿业权的出让程序中，作为出让机构的国土资源管理部门还需要对管理相关人的资质条件等进行审查，整个出让程序都由国土资源管理部门负责^[6]，工作量大导致处理效率不高，且土地与矿产资源交叉管理的方式存在一定弊端。

可借鉴俄罗斯的做法，考虑将矿业权的出让机构独立出来，或成立专门的招标竞拍委员会或代表国家行使矿产资源所有权的组织，由其代表国家出让矿业权。

3.3 完善矿业权审批监管机制

通过将矿业权审批机构独立出来也可一定程度上解决监管问题，各级国土资源管理部门作为审批监管机关按照审批监管的公法规范，对整个矿业权出让程序进行审批监督。

也可借鉴澳大利亚和俄罗斯，加强信息公开和社会监督，对申请和审批程序全过程做到最大程度的公开，也有利于有投资意向的投资者及时获取信息。具体方式可利用官方网站，通过完善矿业权申请授予的系统，加强矿业权人勘查开采信息公示，实现信息化监管^[7]。

3.4 非经济因素的规制

以竞争性方式出让矿业权，实现“有效市场”与“有为政府”有机统一。竞争性方式符合市场供求关系和资源稀缺性管理要求，能够最大程度地实现矿产资源所有者的利益。但也存在着出让成本高、主观性强和滋生寻租等不足。

市场投资本身具有盲目性的特点，单纯以竞争因素来选择矿业权出让方式，无法避免炒作矿业权的经济泡沫现象，不利于矿产勘查开发行业的稳定^[8]。

因此，在矿业权规制方面还需要考虑非经济因素，比如技术水平和环境影响等，还需要完善公益性标准。对于部分矿种和预计难度较大的地质勘查项目，为了吸引投资，可以明确规定优先向勘查者授予采矿权。

3.5 统筹资源“税、费、金”改革

我国的权益金制度可充分体现国有资产的价值，权益金体系包括矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税和基金。但需要注意的是，权益金必须明确统一的部门负责管理，否则会导致多头管理、权力滥用等负面影响。

我国的资源税可以考虑按照矿区面积或单位面积产出或年总产出情况划定界限，对不同层次的矿区进行考量和征收。资源税税率也不是一成不变的，可学习俄罗斯和巴西，对矿产资源的国际和国内现行市场形势以及发展趋势进行调查分析，需要定期进行评估和调整。同时，综合不同矿种、不同开采方式、不同矿产储量以及不同矿产品的价格等多方面因素，资源税税率可实行差别化管理。

我国的矿业权占用费根据矿产品价格变动情况和经济发展实行动态调整，符合矿业权市场形势变化的需求。可以借鉴加拿大和澳大利亚的经验，针对不同的矿种设置合适的起征点，特别是一些品位差、价值不高的资源项目可以适当减少。

我国的矿业权出让收益是在出让矿业权时一次性确定，主要表现为竞得人的报价金额，协议出让时按照评估价值、类似条件的市场基准价就高确定。建议在审核竞争者的条件时，要充分考虑其相关资质，鼓励利用先进的技术，提高我国矿产资源的有效利用率。