引言

矿产资源是人类赖以生存和发展的物质基础，是国民经济得以持续、协调、健康发展的根本保证。据统计，当前我国70%以上的农业生产资料、80%以上的工业原材料及90%以上的能源材料均取自于矿产资源^[1]。伴随中国经济三十多年的高速发展，在全球资源性产品价格大幅上涨所引发的资源开发浪潮中，以“高开采、高消耗、高污染”为特征的传统工业经济正加剧着矿产资源的耗竭，由粗放型资源开发所引发的矿产资源无序开采、资源浪费现象严重、矿区环境破坏及生态退化等问题日益凸显。

矿产资源节约与综合利用是生态文明建设的重要内容，党的十八大再次强调矿产资源的利用要在集约与可持续上下功夫，加快推进矿产资源开发利用由粗放到集约方式的根本转变。当前，湖北省正处于工业化、城镇化的快速发展时期，对矿产资源需求量大，并呈现出强劲的增长态势。而湖北省矿产资源储量不丰富，老矿山多、共伴生矿多，矿产资源供需矛盾突出。可持续发展要求实现耗竭性资源的永续利用，公民对环境权利的日渐重视也要求减少矿产资源开发过程中负的外部性。如何切实有效地提高矿产资源的综合利用效率，实现矿产资源的集约与高效利用成为管理部门面临的重要课题。

矿产资源补偿费是国家凭借对矿产资源的所有权依法向开采矿产资源的单位和个人收取的费用，体现国家对矿产资源的财产权益。开展矿产资源补偿费征收与费率调整研究，有利于促进矿产资源税费制度改革，维护国家矿产资源所有者财产权益，切实保护环境和节约资源，实现矿产资源合理利用^[2]。

鄂东地区即湖北省东部地区，狭义的鄂东单指黄冈地区，广义的泛指湖北东部三市，包括黄冈、黄石及鄂州市。区内铁矿资源较为丰富，截止2015年底，区内共发现矿区(段)108处，铁矿累计保有储量为4.21亿t。鄂东地区的黄冈、黄石及鄂州铁矿集区铁矿资源保有储量约占全省资源储量的12.6%。鄂东地区主要铁矿(磁铁矿)企业为武汉钢铁集团矿业有限责任公司程潮铁矿、大冶铁矿及金山店铁矿，鄂东地区磁铁矿资源赋存特点主要表现为：磁铁矿床类型多样，磁铁矿规模较大、储量分布集中，伴生有益组分多；贫矿多，富矿少；难选矿多，易选矿少；难采矿多，易采矿少^[3]。鄂东地区的矿产资源开发及冶炼历史悠久，是湖北省矿产资源的重要产地。本文拟对鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收的现状及存在的问题进行调研分析，并提出相应的对策建议，以提升鄂东地区矿产资源集约与高效利用。

1 鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收现状 1.1 低品位磁铁矿资源补偿费征收概况

据统计，截止2015年底，鄂东地区磁铁矿资源补偿费实际征收额为3 787.54万元，其中黄冈市79.37万元，黄石市2 314.91万元，鄂州市1 393.26万元。2011—2015年鄂东地区及湖北省铁矿资源补偿费征收额详见表 1。

鄂东地区铁矿资源补偿费征收数额约占整个湖北省矿产资源补偿费的31%~40%，是整个湖北省矿产资源补偿费征收的重点。因此选取鄂东地区作为磁铁矿资源补偿费征收研究的对象具有一定的代表性。

1.2 磁铁矿资源补偿费征收特点 1.2.1 矿产资源补偿费征收额呈现逐年递增趋势

如表 1所示，2011—2015年鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收额逐年递增。但2015年受国际市场矿产品价格的影响出现了剧烈的下滑。

1.2.2 资源补偿费征收受市场因素影响较大

当前国际、国内铁矿市场整体疲软，铁矿石价格持续下跌。国外铁矿石普氏指数自2014年1月的134.75美金跌至2015年12月的47.7美金，降幅达64.6%；国内市场铁矿石价格自2014年1月的825元跌至2015年12月的370元，降幅达55.2%。2011—2015统计数据显示，2015年鄂东地区铁矿资源补偿费比2014年下降约34%。

1.2.3 补偿费征收额占全省比重呈逐年下降趋势

鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收额占湖北省矿产资源补偿费比重呈逐年下降趋势，占全省资源补偿费征收份额的比重在由2011—2013年的39.92%左右下降为2014年和2015年的31.14%。

2 鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收问题分析 2.1 资源税费并存，矿山企业负担较重

鄂东地区磁铁矿企业生产经营所缴纳的资源税费主要包括增值税、矿产资源补偿费、资源税和探(采)矿权使用费及价款。1994年矿产资源有偿使用制度改革以后，矿山企业资源税费征缴额普遍提升。据统计，仅2015年鄂东地区大冶及程潮铁矿各类税费总额高达约1.7亿元，资源补偿费缴纳额约占企业营业收入的2.5%。资源税费的增加直接导致矿山企业生产成本的上升，而同一品位区间的磁铁矿产品在市场上只能以同一价格出售，生产成本的增加压缩了矿山企业的获利空间，进一步加剧企业生存负担。

2.2 征收标准不一致，矿石价格难保合理

鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收分别以磁铁原矿及精矿为计征对象，导致征收标准不一致。

(1) 以原矿标准计征。国内磁铁原矿价格尚未形成完善的市场，磁铁矿石价格的确定很难找到能够借鉴及比较的市场价格，多以企业自主核算价格为主，较之于磁铁精矿市场价格，过低的磁铁原矿价格并不具有普遍代表性，企业自主核算价格的合理性也存在疑问。

(2) 以精矿标准计征。以磁铁精矿标准计征矿产资源补偿费又可细分为内部划拨价格计征和以市场价格计征。内部划拨磁铁精矿价格计征是指非独立核算的矿山企业所采选出的磁铁精矿产品，由其所属的集团公司直接负责矿山的整体生产规划、原料采购、资金划拨及采选后矿产品(精矿)的统一定价、内部调拨，各矿山只需完成集团公司所下达的生产任务即可。其弊端在于磁铁精矿内部划拨价格较之市场价格明显偏低(约为市场价的二分之一)，过低的内部核算价格无法反映矿产资源实际价值，给国家财产收益造成巨大损失。

以精矿市场价格计征是依照市场年度磁铁精矿价格，依据不同品位确定的价格来核算矿产品销售收入。其局限在于磁铁精矿产品市场价格受经济环境因素影响较大。当前国际、国内铁矿市场整体疲软，铁精矿市场价格持续下跌，波动剧烈，常出现“有价无市”的特殊市场状况，给矿产资源补偿费的应缴工作带来较大困难。

2.3 产品类型多样，销售收入实难核定

《矿产资源补偿费征收管理规定》及湖北省人民政府第72号令将矿产资源补偿费征收中矿产品销售收入的核定划分为四类，即：矿业权人销售原矿的，以原矿销售收入核定；将原矿经采选加工为精矿的，以精矿销售收入核定；将原矿经采、选、冶加工为最终产品的，以最终产品所消耗原矿数量及原矿市场价格核定销售收入；对于无法确定实际消耗原矿数量或原矿无市场价格的，以所获最终产品销售收入核定。上述规定由于未能就各种核定计算方式分别适用于哪些矿种进行更为细化的划分(不同核定方式计算出的同一矿种资源补偿费征收额相差较大)，对于矿山企业最终产品的界定也缺乏明确标准，不能满足鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收实际需要。这不仅给矿山企业断章取义、歪曲解读政策、逃、漏及规避矿产资源费的缴纳以可乘之机，也给地矿部门精准核定矿产品销售收入造成困难。

2.4 回采率系数核定难，未同储量挂钩

开采回采率系数可调节矿产资源补偿费征收额，以鼓励矿山企业提高对低品位、难采选及尾矿等非传统矿产资源的综合利用率。在矿产品销售收入及补偿费费率一定的前提下，矿山企业资源补偿费实际征收额主要取决于开采回采率系数的大小。

开采回采率系数主要由磁铁矿企业自行核定申报，为少缴资源补偿费，部分企业人为压低开采回采率指标。地矿监管部门因缺乏相关核定技术，加之确定周期较长(一般为1年)，准确性较难核实，对矿山企业所上报数据大多照本收录。同时，开采回采率系数单纯考核矿山开采回采率指标，未考核矿山选矿回收率指标及资源开发利用水平，严重挫伤了矿山企业提高开采回采率的积极性。1995年，湖北省人民政府第72号令将开采回采率系数限定在“1~1.5”的区间范围内，造成资源补偿费的征收同矿产资源实际的储量消耗水平相脱节，未能有效发挥激励矿山企业提高资源回收及利用效率的杠杆作用，加剧资源供需紧张矛盾。

目前，鄂东地区矿产资源补偿费开采回采率系数核定尚未考虑矿山开采方法对资源利用水平的影响。磁铁矿企业主要以露天开采、地下开采及露天-地下开采相结合的开采方式。露天开采和地下开采所采出的矿石量相差较大，露天开采中不同的开采工艺设计的开采回采率不同，同样地下开采中不同的采矿方法设计的开采回采率也不同。针对同一磁铁矿床，在资源价值、补偿费费率固定的情况下，采用露天开采方式(开采回采率高、采出矿石量大)的企业所缴纳的资源补偿费会明显高于采用地下开采方式(开采回采率低、丢矿现象严重)的企业，这显然也是不合理的。

3 鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收政策建议

矿产资源补偿费征收制度的改革和调整应以资源配置的效率性及收入分配的公平性为原则。为了使矿产资源补偿费能够真正地对所消耗的资源储量进行补偿，使资源税费征收能够更加科学合理地调节级差收益及减少矿产资源勘探开发过程中负的外部性，综合运用好各种优惠减免政策以实现矿产资源的优化配置及合理高效利用，建议鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收应作如下改进：

3.1 重新定位税费，征缴额同矿山生命周期挂钩

鄂东地区磁铁矿企业需同时缴纳资源税费，目前废止或取消某一项资源税费的征缴不切实际。如何尽量减轻矿山企业税费负担，营造宽松发展环境是管理的重点。首先，应坚持稳健的原则，保持现行的矿产资源补偿费、资源税征收的格局不变，对矿产资源税费进行重新定位，资源税应更加专注于矿山企业外部性治理(尤其强调对因资源勘探开发造成的矿区生态环境破坏进行补偿)，以体现矿产资源勘探开发进程中的外部性成本及代际成本。矿产资源补偿费相当于西方市场经济国家矿业领域税费制度的权利金，是矿产资源所有者因资源占有权力的丧失而向开采消耗耗竭性矿产资源的矿业权人所要求的经济补偿，包含矿产资源耗竭成本及价值收益。

其次，矿山企业的生产成本往往随矿山开采深度的增加而增加，处于不同生命周期阶段的矿山企业其经济效益存在巨大的差异，资源税费作为补偿资源储量消耗、调节级差收益的重要手段，其征收标准也应随矿山生命周期的变化及时做出相应调整。在矿山企业的成长及盛年期，因其资源赋存及开采条件相对较好，企业经济效益及利润普遍较高，宜采用相对较高的资源税费征收标准。随着矿山开采周期的延长，矿山企业开始由盛转衰步入衰亡期，此时宜采用相对较低的资源税费征收标准。

3.2 打破内部定价，合理测算磁铁矿石市场价格

鄂东地区存在以企业内部核算的磁铁原矿价格及磁铁精矿市场价格为标准征收资源补偿费的问题。首先要打破内部定价，对于企业内部核算的磁铁矿精矿价格，建议统一以湖北省国土资源厅每月公布的主要矿产品销售价格动态监测为指导，同时参考市场及其他矿山企业外购的磁铁矿精矿平均价格。其次，对于企业内部核算的磁铁矿石原矿价格，建议以磁铁矿精矿市场销售价格机制为导向，在对磁铁矿精矿生产成本深入分析的基础上，测算较为合理的磁铁矿原矿市场价格。

为了更加便于测算，本文在借鉴孙志伟^[4]铁矿资源补偿费价格计价系数的基础上引入磁铁矿资源补偿费征收价格系数概念，即在对磁铁原矿征收资源补偿费时，倘若没有直接的原矿市场价格作为参考，则可以1 t磁铁原矿采矿成本同1 t磁铁精矿采选成本所得比例系数及1 t磁铁精矿市场销售价格，测算相对合理的磁铁原矿市场价格，其比值即为磁铁矿资源补偿费征收价格系数，即:

$ 征收价格系数 = 1{\rm{t}}磁铁原矿采矿成本/1{\rm{t}}磁铁精矿采选成本 $

(1)

可得到磁铁原矿价格计算公式，即:

$ 磁铁原矿价格 = 1{\rm{t}}磁铁原矿采矿成本/1{\rm{t}}磁铁精矿采选成本 \times 1{\rm{t磁铁精矿价格}} $

(2)

3.3 明确矿产品涵义，规范核定矿产品销售收入

准确核定矿产品销售收入是矿产资源补偿费征收的关键，而准确界定矿产品涵义则是规范核算矿产品销售收入的前提。

鄂东地区现行矿产资源补偿费征收制度对不同种类的矿产品应以何种方式及如何计征缺乏明确规定，导致资源补偿费征收制度缺乏可操作性，许大纯^[5]认为，矿产品是矿产资源经采选后脱离自然赋存状态直接面向市场销售的原矿及精矿产品，同时借鉴西方市场经济国家权利金强调可销售及经济上的矿产品概念，本文将矿产品界定为矿产资源经开采或采选后脱离自然赋存状态的、能够进入市场进行交易、有确切的市场价格及能够直接形成销售收入的原矿或选矿产品(精矿)。

《矿产资源补偿费征收管理规定》第三条及湖北省人民政府第72号令规定：“矿产资源补偿费依照矿产品销售收入的一定比例计征”。结合鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收实际，在核定矿产品销售收入时：矿业权人直接销售原矿的，磁铁矿石原矿价格利用如下公式计算：

$ 磁铁原矿价格 = 1{\rm{t}}磁铁原矿采矿成本/1{\rm{t}}磁铁精矿采选成本 \times 1{\rm{t}}磁铁精矿市场价格 $

(3)

磁铁矿石原矿价格乘以磁铁原矿销量得到磁铁矿石原矿销售收入。矿业权人对其开采的磁铁矿石自行选矿并加工销售的，则依磁铁精矿市场价格乘以磁铁精矿销量得到磁铁精矿销售收入；矿业权人实行采、选、冶联合加工并销售最终产品的，可依照其所得最终产品的当时、当地市场价格计算销售收入；矿业权人对其开采的磁铁矿石自行(选矿除外)加工、制造并销售最终产品的，根据其最终消耗的磁铁矿原矿数量乘以经测算后的磁铁矿石原矿市场价格求得最终产品销售收入。

3.4 以资源消耗为依据，加强资源储量动态化监管

开采回采率系数是核定矿产资源储量消耗、规范资源补偿费征收的关键环节，2006年以后，国家不再向地方下达矿产资源补偿费征收额指标，要求地方做到“应收尽收，足额征收”，地方矿产资源补偿费完成情况的重点是补偿费计征公式中的开采回采率系数指标。大多数磁铁矿企业尚未建立规范的资源储量动用台账，难以真实反映矿山实际的资源储量动用情况，给矿山实际开采回采率的测算带来较大困难。

结合许大纯^[6]关于矿产资源补偿费征收应加强资源储量动态管理的研究及借鉴西方市场经济国家单位权利金概念，建议鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收应以矿山实际所消耗资源储量为计价基础，加强对磁铁矿资源储量的动态监管，强化对开采回采率系数指标数据的实时监控，鼓励矿业权人积极勘探开发和高效利用矿产资源，以延长矿山服务年限。新的磁铁矿资源补偿费计征公式为：

$ 新的磁铁矿资源补偿费 = 磁铁矿产品价格 \times 实际动用储量 \times 补偿费费率 \times 核定开采回采率 $

(4)

实施对磁铁矿资源储量的动态监管后，补偿费实际征收额将同磁铁矿产品价格、实际动用储量、补偿费费率及核定开采回采率成正相关。在磁铁矿产品价格、补偿费费率(2%)及核定开采回采率一定的条件下，磁铁矿实际动用储量的多少将直接决定矿产资源补偿费实际征收额的大小。矿山企业如能节约利用矿产资源，减少资源储量的实际动用，则等量的资源储量消耗能够有产出更多，单位产品实际所承担的资源税费负担将大幅下降，矿山企业可从中获取更大幅度的利润。

以所消耗资源储量计征矿产资源补偿费，必将激励矿山企业通过提高矿产资源回采率及回收率，以降低单位矿产品的储量消耗成本；作为计价基础的矿山资源储量，是依照事先确定的工业指标进行测算的，倘使在实际的资源勘探开发过程中矿业权人如能降低诸如磁铁矿石边界品位及开采矿段矿体厚度等工业指标，则将提高矿山实际可利用的资源储量丰度，而此时国家仍按照原有工业标准计算矿山已消耗资源储量，此举将倒逼矿山企业提升采选技术工艺，深度挖掘资源潜力，向资源开发的深度和广度寻求效益，从源头上控制资源开采过程中“采富弃贫”“采易弃难”“采主弃次”乱象的发生。

4 结论

通过实地调研发现目前鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收存在如下问题：资源税费并存，矿山企业生产成本增加负担加剧；征收标准不一，存在精矿、原矿标准之争，磁铁矿石面临市场定价难题；矿产品概念界定模糊，多样化的产品类型使得磁铁矿产品销售收入实难核定，极易造成矿山企业通过转移定价来规避缴费；开采回采率系数的确定尚未同资源储量消耗相挂钩，受人为影响因素较大，核定真实性难以保证。

针对鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收存在问题，提出了鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收政策建议，即税费重新定位，补偿费的征收应同矿山生命周期相挂钩；打破矿山企业内部定价行业潜规则，还原磁铁矿石真实市场价格；明确界定矿产品涵义，规范核定矿产品销售收入；以所消耗资源储量对计价基础，加强资源储量的动态化监管。

本研究仅对鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收政策建议及征收设计做了基础性探讨，尚存许多不足之处：(1)对非传统矿产资源补偿费征收的设计调整，仅讨论了低品位磁铁矿，缺乏对其它低品位、共伴生及尾矿等非传统矿产资源进行精细化征收设计研究；(2)针对鄂东地区磁铁矿资源补偿费征收过程中存在的问题，虽提出了具体的政策建议及新的征收设计方案，但实施精细化征收政策及方案设计后，政策建议能否落实、对矿山企业的影响程度及资源补偿费实际征收的可操作性还需深入研究和分析。

未来的研究可以从以下几个方面进一步拓展完善：(1)在总结鄂东地区磁铁矿补偿费征收设计研究的基础上，进一步完善其它低品位、共伴生及尾矿等非传统矿产资源费的征收设计，建立健全非传统矿产资源补偿费征收体系，维护国家矿产资源所有者财产权益；(2)综合分析矿山企业税费水平及压力影响等因素，结合矿山企业投入、产出及利润水平情况，在数据分析及量化研究的基础上，及时调整和完善资源补偿费征收设计方案；(3)注重资源环境，今后的研究工作将以资源补偿费征收为依托，探索和完善包括矿山环境治理、采区生态修复及耗竭性矿产资源可持续发展在内的矿产资源有偿使用新机制，推进人与自然的和谐与可持续发展。